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      國外PPP的發(fā)展及對(duì)我國的影響

      2016-03-28 11:57:06宋穎
      2016年5期
      關(guān)鍵詞:公私合營政府管理法律法規(guī)

      宋穎

      摘要:縱觀西方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步時(shí)期,西方各國多采用以國家財(cái)政資金為主導(dǎo)的財(cái)政政策來支持國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。伴隨各時(shí)期經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化,國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求越來愈多,以原有的國家財(cái)政政策,憑借國家財(cái)政撥款,已不足以支撐龐大的基礎(chǔ)建設(shè)投資。20世紀(jì)70年代以來,伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,西方各國開始改變原有的基礎(chǔ)建設(shè)政策,放寬對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的壟斷管制,將私營資本引入進(jìn)來,建立政府與民間之間的競爭機(jī)制,從而開展了國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的改革。在改革的促進(jìn)下,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其相關(guān)行業(yè)不斷發(fā)展,PPP模式的出現(xiàn)對(duì)西方各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長具有極大的推動(dòng)力作用。本文以英國和澳大利亞為例分析國外ppp法規(guī)政策的發(fā)展和進(jìn)步,進(jìn)而對(duì)我國應(yīng)用PPP模式的政府管理提供合理的建議。

      關(guān)鍵詞:公私合營(PPP);政府管理;法律法規(guī)

      PPP模式起源于18世紀(jì)歐洲的收費(fèi)公路建設(shè)計(jì)劃,其在現(xiàn)代意義上的形成和發(fā)展,主要在于引入私營資金積極加入公共服務(wù)供給的市場化改革。20世紀(jì)70年代,在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期,英美國家為解決財(cái)政資金不足的困難,積極引入私營資金參于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),繼而將PPP模式運(yùn)用于公共政策領(lǐng)域,并且出臺(tái)了一系列政策指南來規(guī)范和發(fā)展政府對(duì)PPP模式的管理,這也是PPP模式持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)所在。20世紀(jì)80年代中期,土耳其為解決債務(wù)危機(jī),提出了BOT(建設(shè)-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓)的理念并運(yùn)用其建設(shè)了阿科伊核電廠,這一重大舉措開始了發(fā)展中國家PPP模式的運(yùn)行,進(jìn)而PPP模式相關(guān)的特許經(jīng)營、運(yùn)營和維護(hù)以及租賃合約等形式都得到了廣泛應(yīng)用。1992年,時(shí)任英國財(cái)政大臣拉蒙特提出了私人融資計(jì)劃(Private Financing Initiative,PFI),并于1997年全面推廣。到目前為止,世界各國都開始逐漸實(shí)施PPP模式。PPP模式不斷發(fā)展,逐漸成為一種重要的公私合營運(yùn)作模式。

      以發(fā)展國家為例,英國是較早采用PPP模式的國家,英國政府面對(duì)醫(yī)療、國防、教育、住房和廢物處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資需求增大,英國政府對(duì)PPP模式做了大量研究與實(shí)踐,首先,放寬對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的壟斷管制,將私營資本引入進(jìn)來,拓展公共領(lǐng)域投資的范圍,形成了以特許經(jīng)營和私人融資計(jì)劃為兩大主線的PPP模式。期初,英國政府以一系列政策和指南為指導(dǎo),對(duì)政府職責(zé)進(jìn)行規(guī)定和闡述。最早期的《PFI:適應(yīng)投資挑戰(zhàn)》是英國于2003年對(duì)政府管理進(jìn)行規(guī)定的一部政策指南,該指南包括基于物有所值正確選擇PFI方式,改進(jìn)PFI方式采購方法,保證私人資本的有效性和靈活性等。之后2006年出臺(tái)的《PFI:加強(qiáng)長期合作》肯定了PFI在公共設(shè)施服務(wù)中的重要作用,并提出了PFI的選擇標(biāo)準(zhǔn)。英國政府不斷改進(jìn),于2008年發(fā)布的《基于長期價(jià)值的基礎(chǔ)設(shè)施采購》中對(duì)PFI方式的必要性做出了新的闡述:不僅為了滿足公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求,同時(shí)也為了滿足經(jīng)濟(jì)繁榮的需求。為適應(yīng)英國日益繁雜的采購需求,該政策針對(duì)性地列出基礎(chǔ)設(shè)施采購綱要,以實(shí)現(xiàn)對(duì)重要項(xiàng)目的有效監(jiān)管和采購過程的物有所值。

      在澳大利亞,政府為適應(yīng)日益增長的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求,對(duì)公私合營模式開展了許多創(chuàng)新模式。澳大利亞起初是對(duì)PPP模式進(jìn)行分州管理,缺少健全的法律法規(guī)。在維多利亞州,從四個(gè)不同的角度出發(fā)對(duì)PPP進(jìn)行管理,即政策、指南、建議注釋和技術(shù)注釋。2001年,《維多利亞合作伙伴政策》的出臺(tái)為政府參與PPP模式建立了基礎(chǔ)理論框架;2003年,政府在認(rèn)識(shí)到合同管理在保證長期物有所值重要作用時(shí),出臺(tái)了《合同管理政策》這一框架性政策措施建議;2007年,《政府公示政策》中規(guī)定了政府及其相關(guān)部門對(duì)各個(gè)PPP項(xiàng)目及時(shí)告示的重要性,以便公民對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理。

      加拿大也是率先運(yùn)用PPP模式的典例。1991年到2013年,加拿大啟動(dòng)PPP項(xiàng)目206個(gè),項(xiàng)目總價(jià)值超過630億美元,涵蓋全國10個(gè)省,涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國防等行業(yè)。2007年,加拿大政府制定“建設(shè)加拿大計(jì)劃”,七年里向加拿大PPP資金撥款高達(dá)12.57億元。2014年,加拿大政府制定“新建設(shè)加拿大計(jì)劃”要求5年內(nèi),每年為PPP基金提供不少于2億元的資金,總規(guī)模將達(dá)到12.5億加元。加拿大政府積極推進(jìn)PPP項(xiàng)目,不斷改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃,于2003年出臺(tái)了《對(duì)應(yīng)公共部門成本—加拿大最佳實(shí)踐指引》和《PPP公共部門物有所值評(píng)估指引》,這對(duì)加拿大政府管理PPP項(xiàng)目奠定了理論基礎(chǔ)。2008年,加拿大聯(lián)邦政府以皇家公司形式,按商業(yè)模式建立了聯(lián)邦級(jí)的PPP單位——PPP加拿大,而私人部門可以監(jiān)督管理PPP項(xiàng)目的運(yùn)作。在加拿大設(shè)立的PPP加拿大設(shè)立的“加拿大P3基金”為PPP項(xiàng)目提供不超過投資額25%的資金支持,而該項(xiàng)資金允許任何層級(jí)的地方政府都可以申請(qǐng),這項(xiàng)資金的建立在PPP項(xiàng)目資金運(yùn)作方面提供了很大的支持。

      目前,PPP模式已經(jīng)是全世界范圍內(nèi)公認(rèn)的有效利用政府與私營部門間的合作來參與參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的創(chuàng)新途徑,并且在各國得到了廣泛應(yīng)用。以英國、澳大利亞、加拿大這些已有較為完善的PPP政府管理體系的國家為例,對(duì)我國在實(shí)際操作過程中提供了許多經(jīng)驗(yàn),值得我國借鑒。具體來說,第一,政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方面,各國非常重視立法支持。制定完善的法律、法規(guī)是私營部門資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給領(lǐng)域的保障??捎烧骋徊课瘜?duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行專屬管理,負(fù)責(zé)制定與之相關(guān)的政策,并進(jìn)行監(jiān)管;并且,設(shè)立國家PPP基金,為難以獲得市場融資的PPP項(xiàng)目提供資金支持,還應(yīng)該設(shè)立PPP項(xiàng)目采購,合同管理指導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)咨詢機(jī)構(gòu),以及利用現(xiàn)有行業(yè)部委下具有相應(yīng)專業(yè)知識(shí)的技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu),用以滿足PPP模式在各行各業(yè)的應(yīng)用需求,同時(shí),PPP參與各方之間實(shí)現(xiàn)公平有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享還需要完善的金融體系及豐富的融資工具予以支持。第二,項(xiàng)目評(píng)估方面,應(yīng)提出物有所值的概念和定量計(jì)算物有所值的方法,為PPP項(xiàng)目的選擇提供可靠依據(jù)。第三,私營機(jī)構(gòu)選擇方面,應(yīng)該提出包括實(shí)現(xiàn)生命周期物有所值和滿足強(qiáng)制服務(wù)要求在內(nèi)的招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn),并且建立規(guī)范化的招標(biāo)流程,并且要確保私人部門盈利但不暴利。第四,爭端處理方面,英國、澳大利亞維多利亞州對(duì)爭端解決方面都有專門的指南,其主要內(nèi)容是列出了爭端解決過程。以英國為例,其在2007年的《PFI合同規(guī)范化第4版》的第28章中,列出了PPP項(xiàng)目爭端解決隨嚴(yán)重性遞進(jìn)的三個(gè)階段:相互協(xié)商解決階段、專家建議階段、法律仲裁或者宣判階段,法律手段是最后的方法。我國應(yīng)出臺(tái)完善爭端處理方法及步驟的政策,以及對(duì)仲裁法中關(guān)于PPP項(xiàng)目矛盾定義方面的法律解釋。

      參考文獻(xiàn):

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      [4]世界銀行.1999~2000年世界銀行發(fā)展報(bào)告[M].中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2000.

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