◎ 劉中起

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基層社會治理中公共決策的利益沖突及整合機制研究
——基于兩起殯葬改革事件的案例分析

◎ 劉中起

摘 要：在轉(zhuǎn)型社會的矛盾凸顯時期，在科學(xué)化、民主化及信息化浪潮的推動下，殯葬改革作為社會治理中基層政府重要的一項公共決策，由于利益的極大關(guān)聯(lián)性，公眾對決策進程的科學(xué)性與公正性提出了越來越多的民主化要求。在這一背景下，可以理解河南周口與安徽安慶推行的殯葬改革為何一經(jīng)出臺即遭到諸多質(zhì)疑與爭議。通過這兩個案例，需要引起反思的是基層社會治理背景下公共決策中普遍存在的利益沖突問題。

關(guān)鍵詞：公共決策 利益沖突 利益整合

一、兩個案例：問題的提出

案例1：2012年3月，河南周口市委、市政府發(fā)布的“1號文件”《關(guān)于進一步推進殯葬改革的實施意見》提到，全市基本農(nóng)田現(xiàn)有墳頭300多萬個，占耕地3.5萬畝。文件要求，用3年時間完成農(nóng)村公益性公墓全覆蓋；火化率100%；徹底遏制偷埋亂葬和骨灰二次裝棺；不再出現(xiàn)新墳頭，逐步取消舊墳頭。為了讓農(nóng)民平墳，周口出臺了免費火化、公墓建設(shè)等殯葬惠民政策，規(guī)定：每具遺體600元的火化費用由財政承擔(dān)，并免費提供骨灰盒以及遺體接送等服務(wù)；全市規(guī)劃建設(shè)3130座農(nóng)村公益性公墓。①意見出臺后，數(shù)月內(nèi)平遷200多萬座墳?zāi)梗瑥?fù)種耕地近3萬畝。當(dāng)?shù)毓賳T稱，平墳的初衷是解決大機器耕作、死人與活人爭地問題。但由于部分地區(qū)強制平墳，公墓建設(shè)簡陋，平墳工作也遭到一些反對和質(zhì)疑。如今，至少半數(shù)被平掉的墳?zāi)挂灰归g被圓起。國家出臺新規(guī)，2013年起民政部門不能再強制平墳，一夜之間恢復(fù)的百萬座墳?zāi)梗瑹o疑是擺在周口市政府面前的一塊燙手山芋②。

案例2：2014年3月，安徽安慶強制推行殯葬改革，規(guī)定自6月1日起死亡人員一律火葬，對部分群眾家中的現(xiàn)有棺木強行拆解，出現(xiàn)了多名高齡老人在6 月1日前自殺身亡……安慶民政局官員認(rèn)為，相較于此前全國其他各地的殯改工作，安慶的殯改手段已很“溫和”③（5月23日《東方早報》）。改革政策公布后，新京報記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有6位老人自殺身亡。自殺事件背后，原因錯綜復(fù)雜。安慶外宣辦稱，媒體報道“老人自殺”一事與安慶殯葬改革沒有直接因果關(guān)系。但新京報記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)：殯葬改革政策的“一刀切”，令備有棺木數(shù)十年的老人心里無法接受；政策推行過于迅速，致宣傳、教育不到位；基層強行收繳棺木，直接刺激老人；而當(dāng)?shù)刂赝猎岬膫鹘y(tǒng)習(xí)俗也令老人心結(jié)難解。數(shù)日后，安徽省民政廳回應(yīng)稱，禁止強制收繳棺木④。

中共十八屆三中全會提出，“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設(shè)，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序”。⑤近年來，我國各地出現(xiàn)了不少因拆遷、人口準(zhǔn)入、征地、出租車改制等引發(fā)的矛盾和沖突，地方政府公共政策剛出臺即頻遭質(zhì)疑，河南、安徽兩地的殯葬改革事件即是典型案例。在一些地方，以公共利益名義出臺的公共政策成為侵害公共利益的紅頭底本，為數(shù)不少的地方政府公共政策制定陷入兩難選擇，掉入自己設(shè)計的“政策陷阱”之中。一方面，在快速變動的社會條件下，社會公眾出于復(fù)雜的原因?qū)φ岢隽擞鷣碛?、愈來愈高的政策訴求；另一方面，在同樣的社會條件下，加之某些固有的無能，政府陷入了無力自拔的政策困境，從而形成了明顯的“政策赤字”。⑥公共決策的本質(zhì)是政府對公共利益的權(quán)威性配置，這種配置是由利益表達、利益綜合、利益分配、利益落實、利益增進等形成的運作流程，體現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)公共問題、建立政策議程、政策方案規(guī)劃和制定、政策方案選擇等具體環(huán)節(jié)上，包括相互聯(lián)系的兩個方面：一是分配公共利益；二是增進公共利益。公共決策對公共利益的配置，目的是通過特定的利益配置機制，滿足民眾需要，調(diào)動民眾積極性，從而創(chuàng)造更多社會財富，從更高層次上增進民眾福祉，促進社會發(fā)展。按照經(jīng)濟學(xué)的觀點，就是既要考慮蛋糕如何分配的問題，更要考慮如何把蛋糕做大的問題。⑦馬克思曾經(jīng)說過，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！雹嗬鎲栴}是人類社會存在和發(fā)展的根本問題，追求利益的滿足是人的基本屬性。公共決策作為政府行使公共權(quán)力管理社會公共事務(wù)、解決社會公共問題的活動過程，也與利益密切相關(guān)。公共決策之所以成為政府實現(xiàn)公共管理職能的基本途徑，因為其具有激勵、妥協(xié)、控制等功能，能夠?qū)Ω鞣N利益關(guān)系進行引導(dǎo)、協(xié)調(diào)，能夠?qū)崿F(xiàn)社會利益格局的動態(tài)平衡。

黨的十八大提出要“推進科學(xué)決策、民主決策和依法決策”，作為全面推進依法治國的重要舉措，黨的十八屆四中全會進一步提出要“健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制”⑨，這對新形勢下的政府公共決策提出了更高的要求。因為，公共決策是政府權(quán)力的重要內(nèi)容，公共決策的好壞決定著政府行政的好壞。實踐表明，一項針對社會事務(wù)的公共決策事項時常會與眾多的利益群體發(fā)生關(guān)聯(lián)。尤其在轉(zhuǎn)型社會的矛盾凸顯時期，在科學(xué)化、民主化及信息化浪潮的推動下，殯葬改革作為社會治理中基層政府重要的一項公共決策，由于利益的極大關(guān)聯(lián)性，公眾對決策進程的科學(xué)性與公正性提出了越來越多的民主化要求。在這一背景下，可以理解河南周口與安徽安慶推行的殯葬改革為何一經(jīng)出臺即遭到諸多質(zhì)疑與爭議。通過這兩個案例，需要引起反思的是基層社會治理領(lǐng)域公共決策中普遍存在的利益沖突問題，在關(guān)涉多元利益的公共決策中，如何建構(gòu)有效的利益整合機制，以達到公共決策的科學(xué)化、民主化，既是深入貫徹“四個全面”戰(zhàn)略部署需要解決的重大理論問題，也是提升轉(zhuǎn)型時期中國社會治理現(xiàn)代化水平、進一步增強政府的公信力的重大實踐路徑。

二、價值取向：基層社會治理中公共決策的利益沖突及其主要表現(xiàn)

當(dāng)前，我國進入了改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。⑩這種空前的社會變遷，使我國跨入了一個急劇的社會轉(zhuǎn)型時期：由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型，由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，由傳統(tǒng)的社會主義向中國特色社會主義轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型期是社會結(jié)構(gòu)和社會機制的大轉(zhuǎn)變、大調(diào)整時期，各種新的制度安排必然會導(dǎo)致社會利益分化，其結(jié)果往往是加劇利益沖突。改革開放以來，以產(chǎn)權(quán)變遷、資源配置體制變更、制度重新安排等為主要內(nèi)容的社會改革啟動，社會利益關(guān)系開始調(diào)整，導(dǎo)致了“自由流動資源”和“自由活動空間”的出現(xiàn)，并增加了導(dǎo)致一個新的公正的社會狀態(tài)的機會。但在這一過程中，多元利益格局中的不同利益主體由于所處社會地位不同，其利益需要亦表現(xiàn)為不同程度的差別，尤其是在社會資源配置中亦即公共需求的差異。由于收入分配差距不斷擴大，民眾對縮小收入差距、實行社會再分配的基本公共需求比以往任何時期都更為強烈、更為迫切。義務(wù)教育、公共醫(yī)療、就業(yè)和社會保障、公共安全等越來越成為民眾普遍的公共需求，合理、正當(dāng)?shù)睦姹磉_和利益訴求日益成為民眾共識。公共需求的變化說明，公共決策正面臨著社會公共需求的深刻變化和快速增長與公共服務(wù)不到位、公共物品有效供給不足的突出矛盾，這構(gòu)成轉(zhuǎn)型期公共決策的現(xiàn)實壓力。對照河南、安徽兩起事件中當(dāng)?shù)孛癖姴⒎菍浽岣母锿耆懦?，而是對于平墳、火化之后政府提供的相?yīng)的基本公共服務(wù)配給質(zhì)量心存憂慮。目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，由政府公共決策引發(fā)的社會矛盾和沖突越來越多，各級政府正試圖從大包大攬向建設(shè)現(xiàn)代管理制度的法治型政府和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，政府治理社會的方法、手段都有較大變化，如何適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，進行高水平的公共決策，仍然是擺在我國各級政府面前的一道難題。

美國著名經(jīng)濟學(xué)家羅爾斯認(rèn)為，社會是為獲取共同利益組成的協(xié)同事業(yè)體，因而各社會成員在通過建立社會及其相互協(xié)作以增加利益這點上，具有互相一致的利害關(guān)系。至于社會總體所獲得的利益，如何向每一個社會成員進行分配，卻構(gòu)成了人與人之間表現(xiàn)在利害關(guān)系上的相互對立的態(tài)勢。因此，政府在向社會各成員分配利益時，除了考慮到社會的整體利益與政府的自身利益之外，還要充分想到社會各成員之間的利益相關(guān)性。在一定意義上說，這是一個復(fù)雜的有關(guān)利益博弈的過程。在具體的公共決策過程中，是致力于實現(xiàn)社會公共利益，還是僅僅為少數(shù)人、少數(shù)群體的特殊利益服務(wù)，以及實現(xiàn)公共利益的程度，是判斷和評價公共政策正當(dāng)性、有效性、可行性的基本標(biāo)準(zhǔn)。任何公共政策都包含了政府依據(jù)特定倫理標(biāo)準(zhǔn)進行的價值選擇，必然要表現(xiàn)出一定的價值取向。按照馬克思主義的觀點，相對于主體來說，價值表現(xiàn)為客體的一種屬性，這種“屬性”是一個十分抽象的概念，在公共決策的具體實踐中，抽象的價值以及價值取向需要具體化。價值分析的基礎(chǔ)是利益分析，在公共決策領(lǐng)域，抽象的價值往往表現(xiàn)為“利益如何分配”、“分配給誰”、“分配多少”等具體內(nèi)容。由此，以誰的利益為本，如何實現(xiàn)這一根本利益，是公共決策的根本問題。傳統(tǒng)政治學(xué)理論認(rèn)為，政府是社會利益的代表，其決策行為的價值取向應(yīng)當(dāng)是社會公共利益，即公共決策行為的出發(fā)點和歸宿應(yīng)當(dāng)是社會公共利益最大化的實現(xiàn)。因為，“建立在社會契約基礎(chǔ)上的國家及其政府是一種‘公共人格’，主權(quán)的一切行為，必須是真正屬于‘公意’的行為”；“國家的本質(zhì)是支持和實現(xiàn)社會正義，國家的目的是為了實現(xiàn)‘善’和社會的和諧”。這一系列觀點奠定了當(dāng)代主流的公共行政理論基礎(chǔ)，于是，實現(xiàn)公共利益也成為政府公共決策的主流價值體現(xiàn)，由此，“政府的任務(wù)是服務(wù)和增進公共利益”。但問題是，政府是否真正意義上能夠代表公共利益？西方的團體主義理論則有不同的觀點，該理論認(rèn)為傳統(tǒng)的管理科學(xué)更多地從理性角度看待公共決策行為，而忽視了決策過程中各種非理性因素。因為在諸多管理實踐中，公共決策并不是決策者理性行為選擇的過程，而是一個政治過程，是各個利益集團相互沖突和相互爭斗的過程，尤其是政府也有自身的特殊利益，也會追逐自身利益的最大化。休謨就曾表示：“政府是由帶有一切人類弱點的人所組成。”詹姆斯·布坎南也曾指出，“政府官員同樣在謀求自身利益的最大化，盡管他們具有反映公眾利益的愿望，但這不過是他們所具有的眾多愿望之一罷了”。所以，“要設(shè)計出能夠制約掌權(quán)者的權(quán)力和行使權(quán)力行為的憲法和法律條款，就一定要把掌權(quán)者也視為自身利益最大化的追求者?！?/p>

政府的“自身利益”沖突實際上可以用共同體利益加以解釋。市場經(jīng)濟帶來利益分化的必然結(jié)果，并由此形成不同的利益主體。在這樣的背景下，如何保持政府的超越性和公正性，就成為一個至關(guān)重要的問題。而在現(xiàn)實中我們可以看到，政府部門利益的形成，正在成為瓦解政府超越性和公正性的一個重要力量。在許多地方，部門利益甚至成為滋生腐敗的溫床。正如公共政策研究學(xué)者楊鵬指出的，我們現(xiàn)在的一些地方政府，可以用“一袋土豆”來形容，即看起來是一個政府，實際上里面是一個一個的“土豆”。每個“土豆”都是一個利益板塊，而每個利益板塊都跟社會的各種利益交織在一起。在這種情況下，我們所司空見慣的經(jīng)濟社會生活的失序、改革措施的走樣變形甚至非法行政和腐敗，都將是不可避免的。據(jù)相關(guān)分析，河南平墳事件的背后不乏政治利益的驅(qū)動，有學(xué)者評論“河南平墳運動之所以進展迅猛神速，完全出于地方政府的土地饑渴?！?011年9月，國務(wù)院發(fā)布支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)的指導(dǎo)意見，允許河南探索開展“人地掛鉤”政策試點。所以，對于周口市的“平墳”事件，外界普遍認(rèn)為，并不是為了復(fù)耕，而是以增加用地的方式，利用我國土地管理規(guī)定中的“增減掛鉤”條例，將增加的耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。對此，2012年10月8日，周口市委、市政府的“兩辦”出臺了“關(guān)于健全殯葬改革的長效機制”的意見，其中第四項特別指出“國土部門要依照土地管理法規(guī)，建立工業(yè)用地指標(biāo)與平墳復(fù)耕掛鉤制度?！卑凑照?，周口市可快速“置換”出3萬多畝建設(shè)用地。同樣，安徽安慶強力推行火葬其背后真實的動因又是什么呢？1994年和2006年安慶均試圖推行殯葬改革，但都因各種原因流產(chǎn)。雖然村民們普遍對殯葬改革感到突然，但多名安慶市的公務(wù)員表示，因為2013年祭祀引發(fā)山火的事件，他們對此有心理準(zhǔn)備。2013年年底，村民祭祀引發(fā)山林多處火災(zāi)，安慶市為此追究了20多名官員責(zé)任，林業(yè)局局長引咎辭職。安慶民政局官員表示，森林火災(zāi)一定意義上是這次推行殯葬改革最直接的原因?；馂?zāi)造成的損失雖然不大，卻對地方政界造成了很大影響，市里的中層干部不少被免職，而新來的大領(lǐng)導(dǎo)（市委書記）又要靠這個事情立威?？梢哉f，殯葬改革是整肅干部隊伍之后的首次出征。從三月末下發(fā)文件，到截止日期6月1日，留給這些農(nóng)村老人接受火葬的時間，僅有兩個多月。而自殺的老人們，則用生命做出了回應(yīng)。

為了最大限度上避免政府的自身利益與民眾的公共利益相沖突，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府對于新時期的政府公共決策機制建設(shè)提出了更高要求，一方面現(xiàn)代公共決策機制必須能夠保障決策結(jié)果的正義，即“所有的社會基本善——自由和機會、收入和財富及自尊的基礎(chǔ)——都應(yīng)被平等地分配”。為了保障決策結(jié)果的正義性，公共決策機制需要具備足夠能力化解利益沖突，并均衡各種利益關(guān)系，包括對政府自身利益的超越，這就需要決策機制能夠具備吸納各階層民眾利益訴求的能力和克服決策者自身利益膨脹的能力；另一方面，現(xiàn)代公共決策機制必須能夠保障決策過程的正義。即社會民眾不同的甚至相互對立的價值訴求均可在決策過程中獲得充分表達、展示。達爾說，“每個公民都應(yīng)當(dāng)具有充分的、平等的機會來發(fā)現(xiàn)和論證對有待決定之問題的可能最好地服務(wù)于公民利益的選擇……因為公民的諸善或利益要求關(guān)注公共的諸善或利益，所以公民應(yīng)當(dāng)有機會去獲得對于這些問題的理解?！本统绦蚨?，決策是否合乎正義的要求，取決于公民是否擁有參與決定決策的權(quán)利，他們的意見能否得到政府與其他公民的聆聽，他們的合理要求是否得到正當(dāng)?shù)谋磉_并被程序所吸收。與此同時，在公共決策的內(nèi)容上，還要保證政策議題符合國家法律規(guī)定，屬于法律規(guī)制的范圍，遵從社會公序良俗的規(guī)定，使社會運行有法可依。在周口平墳事件中，雖然周口的平墳運動配套出臺規(guī)定每具遺體600元的火化費用由財政承擔(dān)，免費提供骨灰盒以及遺體接送等服務(wù)；全市規(guī)劃建設(shè)3130座農(nóng)村公益性公墓，體現(xiàn)了決策者對于決策對象即鄉(xiāng)土傳統(tǒng)給予了一定的補償和后續(xù)保障。但一具尸體進入公墓的成本在3000多元，相較補償，這無疑增加了公眾負(fù)擔(dān)，同時公墓選址也有保護某些墳頭的意味、公墓建設(shè)者和收益者不清等問題；同樣，在安慶火化事件中，政府有關(guān)部門在殯葬改革前有沒有做好充分的調(diào)研，有否考慮到改革所帶來的各方面的負(fù)面隱患？在有著濃厚土葬風(fēng)俗的山野村落，用短短一兩個月的時間強行推進火化是否顯得太過倉促？而且在許多老人心目中，棺木即代表著后半輩子最重要的“財產(chǎn)”，強制收繳棺木令又如何讓他們在心理上得以安寧？我們注意到，對殯葬改革大政，安慶當(dāng)?shù)孛癖?，包括高齡老人，幾乎都是理解和支持的。他們所不能接受的，只是地方政府推進這項改革的方式方法，特別是其疾風(fēng)驟雨般的時間表，以及不加區(qū)分的一刀切。顯然，無論是河南的平墳事件還是安慶的火化事件，都反映出公共決策的目標(biāo)在推行運作中已經(jīng)偏離公共利益的導(dǎo)向，這在一定程度上亦是政府公共決策實踐中“決策部門化、利益化”以及“公共性弱化，社會公正缺失”的縮影。

三、從吸納到均衡：構(gòu)建基層社會治理中公共決策的利益整合機制

評判一個社會穩(wěn)定與否，不是看有沒有社會矛盾或利益沖突，而是看這個社會是否具備一個完善的社會機制將矛盾和沖突控制在“有序”范圍內(nèi)。為此，必須不斷優(yōu)化公共決策的利益協(xié)調(diào)與整合機制，加速推進公共決策機制的科學(xué)化、民主化進程。阿爾蒙德認(rèn)為，“各個集團或個人提出一項政治要求時，政治過程便開始了?！边@種提出要求的過程，可以稱之為利益表達。利益表達可以由多個主體以不同的方式進行，每個主體都面臨來自其他主體的競爭，其要求成功與否，取決于利益綜合、政策制定、執(zhí)行和終結(jié)的整個過程。在利益表達的基礎(chǔ)上，公共決策主體還要以一定的方式在利益取向、利益標(biāo)準(zhǔn)、利益解釋等方面進行整合，“各種利益要求得到大量政治資源的支持，就轉(zhuǎn)變成重大的政策選擇……要使各種利益要求成為真正的政策選擇，必須得到一種政治體系中能夠起決定作用的資源的充分支持?！痹诠矝Q策領(lǐng)域，利益整合是政府為實現(xiàn)公共利益，對社會不同利益主體的利益訴求進行確認(rèn)、選擇和綜合的功能，是公共決策有效化解利益沖突、增進公共利益的基本途徑。

（一）吸納：暢通利益表達機制

既有公共決策體制的利益表達渠道，已越來越難以適應(yīng)當(dāng)前多元社會各個階層的利益訴求。人民代表大會和政治協(xié)商會議在利益代表廣泛性、議程和議題設(shè)置等方面仍存在很大局限，缺少對政府決策的實質(zhì)性創(chuàng)議和審議。信訪、領(lǐng)導(dǎo)接待、市民熱線等常規(guī)性利益表達渠道，作為社會成員利益訴求表達的正式路徑，其功能定位和制度容量都無法與市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型下多元化的利益訴求類型和急劇擴張的訴求數(shù)量相適應(yīng)。從政治學(xué)視角，“利益的分化過程也是一個利益聚合的過程，這個聚合過程便是各種利益集團的形成?！鄙鐣Y(jié)構(gòu)的分化和利益的多元化，使各利益群體對各自利益的關(guān)切程度越來越高，利益訴求的愿望也越來越強烈，這就需要政府一方面不斷創(chuàng)新執(zhí)政理念、推行陽光決策，通過各種公開方式收集民意，擴大公眾的知情權(quán)與參與權(quán)，增加公共決策的透明度，讓各種利益群體的代表都能有機會表達各自的利益訴求，都能以平等的方式參與到?jīng)Q策過程；另一方面要求政府加快制定合理公正的利益博弈規(guī)則，從而消除強勢利益群體對政府決策的消極影響，使其通過規(guī)范的、程序化的軌道來表達，同時使弱勢群體能有暢順的利益表達機制，從而有影響公共決策的權(quán)力和機會，這樣才能在公共決策中使利益博弈與整合實現(xiàn)公平，達至公共利益的最優(yōu)化。黨的“十八大”報告中再次重申要“把政治協(xié)商納入決策程序”，為此需要從完善代表構(gòu)成與選舉程序、加強協(xié)商的深度、廣度以及決策影響力等各個方面進行改革。近年來，浙江溫嶺市實施的“民主懇談”式政策協(xié)商、杭州市實施的“開放式?jīng)Q策”實踐等，都體現(xiàn)了對決策科學(xué)化與公眾參與進行協(xié)調(diào)的努力。中央層面的制度變革與地方層面的實踐創(chuàng)新相結(jié)合，加以法治化建設(shè)的保障，我國決策科學(xué)化與民主化的進程將得以更為有效地推進。

（二）監(jiān)管：健全利益約束機制

權(quán)力制約是防范與化解公共決策過程利益沖突的根本保障。從權(quán)力本質(zhì)屬性出發(fā)將權(quán)力分解并形成制約的制度安排，不僅適用于國家職能機構(gòu)權(quán)力配置，而且適用于決策權(quán)的制約監(jiān)督。絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗。權(quán)力是利益分配的基礎(chǔ)，公共權(quán)力一旦失控，就必然會產(chǎn)生異化。為保證公共權(quán)力真正服務(wù)于公共利益，就必須健全權(quán)力制約機制，使公共權(quán)力的行使在制度規(guī)定的框架內(nèi)進行。黨的十八大報告指出，要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。為此，必須一方面通過建規(guī)立制，確立監(jiān)督的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，明確監(jiān)督主體的職責(zé)范圍；另一方面全程監(jiān)督?jīng)Q策系統(tǒng)的運行，及時向決策主體反饋信息，督促其采取必要行動，控制決策運行，防止決策主體為謀取私利的不作為和過度作為。同時，建立健全決策問責(zé)和糾錯機制，凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。哈耶克曾經(jīng)說過，“如果因創(chuàng)建共同的事業(yè)而課多人以責(zé)任，同時卻不要求他們承擔(dān)采取一項共同同意的行動的義務(wù)，那么通常就會產(chǎn)生這樣的結(jié)果，即任何人都不會真正承擔(dān)這種責(zé)任?！睂τ诠矝Q策的實踐，決策問責(zé)在一定意義上提供了一種對決策權(quán)的持續(xù)監(jiān)督及事后補救的方案，可以通過決策結(jié)果問責(zé)、決策程序問責(zé)，促使作為被委托人的決策者妥善運用公共權(quán)力為公共利益服務(wù)。

（三）引導(dǎo)：構(gòu)建利益導(dǎo)向機制

公共決策具有利益導(dǎo)向功能，必須對民眾的利益要求加以正確的引導(dǎo)。也就是說，公共決策必須通過其產(chǎn)品的提供，告訴人民什么樣的利益要求是合理的，什么樣的利益要求是可以滿足的；同時，還要使人們認(rèn)識到合理的、可以滿足的利益要求才能變?yōu)楝F(xiàn)實。公共決策在協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系時，必然要抑制社會成員不合理、無法實現(xiàn)的利益要求，滿足大部分社會成員合理的、可以實現(xiàn)的利益要求。使不同社會群體利益之間相互補償、相互促進，合理流動，協(xié)調(diào)發(fā)展。公共決策就是通過利益調(diào)控來調(diào)整社會的利益結(jié)構(gòu)，抑制、轉(zhuǎn)化那些不合理、無法實現(xiàn)的利益要求，鼓勵和保護那些合理的、可以實現(xiàn)的利益要求，促進社會利益結(jié)構(gòu)的合理化。在矛盾多發(fā)的轉(zhuǎn)型期中，要善于運用法律、行政、經(jīng)濟、社會等多種手段來實現(xiàn)社會利益的表達和協(xié)商對話，以協(xié)調(diào)各個相關(guān)利益主體的特殊利益和價值觀念，公平分配社會利益和配置社會資源。更加注重對社會輿論的引導(dǎo)，整合社會利益的價值觀，以引導(dǎo)社會利益整合的方向和行為。在政府施政過程中，應(yīng)盡量實現(xiàn)政策目標(biāo)取向的公開，尤其要強調(diào)樹立公平處理社會利益的核心價值觀，爭取更大范圍的民眾理解和支持。充分發(fā)揮公共行政與政府的公共政策對社會利益的整合功能，建立一個開放性的、社會化的公共政策議程，擴大決策的社會參與，實現(xiàn)決策的民主化和科學(xué)化，建立政府處理社會利益并與社會良性互動的新模式。進一步推動社區(qū)、企業(yè)相關(guān)中介組織建設(shè)，健全基層矛盾調(diào)節(jié)體系，健全社會協(xié)商對話機制，發(fā)揮他們反映訴求、規(guī)范行為、利益整合的作用。

（四）均衡：完善利益協(xié)調(diào)機制

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和政府改革的深化，公共決策的主體日趨多元、利益關(guān)系更加復(fù)雜，政府的地位和權(quán)威日益受到挑戰(zhàn)，這些變化加劇了公共決策的利益沖突，也給政府對利益沖突的調(diào)控與整合提出了更高的要求。由此，如何堅持科學(xué)發(fā)展觀，創(chuàng)新社會治理方式，協(xié)調(diào)公共決策中紛繁復(fù)雜的社會利益關(guān)系和多元利益沖突，促進社會安定有序發(fā)展，對于執(zhí)政黨來說，確實是一個新的歷史考驗。迪爾凱姆認(rèn)為，由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型，社會面臨解組的危險，因為傳統(tǒng)社會是由具有共同意識信念的同質(zhì)性的人們所組成的，而現(xiàn)代社會是缺乏共同信念的異質(zhì)性的人們所構(gòu)成的，因而社會整體易蛻變成個體相互分裂的原子式堆集狀態(tài)。當(dāng)前諸多社會矛盾產(chǎn)生的重要原因之一在于國家與社會之間缺乏一種利益整合機制，公共政策與社會成員多元化的利益訴求之間存在一定的沖突。從近些年來頻發(fā)的公共決策沖突來看，由于政府面對的是完全松散、缺乏組織化的大量個體，缺少可以有效溝通對話的組織，使社會沖突正逐步呈現(xiàn)高頻率發(fā)作、影響面廣、烈度大等諸多特點。而現(xiàn)代社會組織，作為重要的第三方力量，一方面把分散的個人組織起來，通過秩序化的組織方式向政府反饋民情、民意、民智，發(fā)揮著整合群眾利益訴求、暢通利益表達渠道的重要作用；另一方面，則是通過制度化的組織生活對其成員進行有效整合，將其組織成員的日?；顒佑蔁o序狀態(tài)變?yōu)橛行驙顟B(tài)，通過向民眾解釋政府制定政策的依據(jù)、過程、目的等，增加民眾對公共政策的認(rèn)同度，由此能夠增進公民與政府之間關(guān)系的溝通與了解，使公共機構(gòu)的有關(guān)決策得以疏通、認(rèn)同，因此可以有效地從源頭上預(yù)防、減少社會矛盾的產(chǎn)生，增進社會穩(wěn)定。十八屆三中全會提出“激發(fā)社會組織活力。正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)。支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織”。由此，在現(xiàn)代社會，要消解公共決策中的諸多矛盾和沖突、實現(xiàn)社會整合，必須充分發(fā)揮第三部門作為準(zhǔn)公共決策主體參與決策進程，從而最大限度體現(xiàn)公共決策的公益性質(zhì)；同時通過各類社會組織建立不同階層、群體理性的利益表達與整合機制，將社會矛盾的解決納入理性有序的軌道，確保社會長治久安。

四、結(jié)語

習(xí)近平在第十二屆全國人民代表大會第一次會議上的講話提出，“我們要隨時隨刻傾聽人民呼聲、回應(yīng)人民期待，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，維護社會公平正義，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展，不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，在經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進?！敝袊母母镩_放已逾30個年頭。經(jīng)過這30多年的努力，市場經(jīng)濟的基本制度框架已初步形成。市場經(jīng)濟在成為我國經(jīng)濟發(fā)展新動力的同時也提出了一系列新的問題與挑戰(zhàn)，對于這些問題特別是政府公共決策進程中所出現(xiàn)的利益沖突與矛盾，力圖用基于舊的體制邏輯形成的“穩(wěn)定壓倒一切”的思維來面對，只能誤入歧途。我們現(xiàn)在需要做的，是超越穩(wěn)定，重建秩序。而這種新秩序的核心要義即在于與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的利益均衡機制，改變目前社會中利益關(guān)系嚴(yán)重失衡的局面，并為社會不滿情緒的宣泄提供制度化的路徑。

西方學(xué)者認(rèn)為，“在多頭政制下，由于有更多的通暢的表達渠道，政治體系有較大的彈性，因此盡管政治沖突會頻繁發(fā)生，但相對平和，激烈程度相對較低。而在非多頭政制中，公開的政治沖突可能很少發(fā)生，但政治沖突會更加激烈，來勢會更加兇猛，久遭壓抑的政治不滿一旦爆發(fā)出來，足以將政治制度摧毀”?，F(xiàn)代國家的一個重要職責(zé)就是協(xié)調(diào)不同利益集團的利益關(guān)系和利益矛盾，所以國家在面對社會中的各種利益和不同利益群體的時候，要有相當(dāng)?shù)某叫浴Ｓ纱?，公共?quán)力主體在公共決策中必須不斷關(guān)注和滿足最廣大人民群體的切身需要，找準(zhǔn)人民利益與社會利益、國家利益的合理契合點，實現(xiàn)個人利益與公共利益、國家利益的動態(tài)平衡。當(dāng)前，人民群眾在物質(zhì)生活條件不斷得到改善的同時，民主法治意識、政治參與意識、權(quán)利義務(wù)意識也得以普遍增強，對于社會公平正義的追求越來越強烈。只有以有限政府、法治程序、均衡機制等長效性的制度建設(shè)來為市場經(jīng)濟條件下經(jīng)濟社會生活新秩序的形成、為社會的長治久安奠定基礎(chǔ)，通過民主、科學(xué)和公正的公共決策體系來協(xié)調(diào)各種利益沖突、化解社會矛盾、維護公平正義，才能從根本上做到最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，從而在真正意義上維護最廣大人民根本利益，確保社會安定有序。

注釋：

①河南周口推行“平墳復(fù)耕”已平墳200多萬座.新華網(wǎng)，2012-11-3.

②周口“平墳復(fù)墳”的教訓(xùn):成一塊燙手山芋.北青網(wǎng)，2013-2-21.

③安慶強制火化多名老人自盡身亡令人心寒.南都網(wǎng)，2014-5-25.

④張永生，申志民.安徽安慶多地砸棺推火葬6名老人因無法接受自殺.新京報，2014-5-28.

⑤中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定.人民出版社，2013.

⑥張國慶.現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論.北京大學(xué)出版社，1997:357.

⑦黃子建.公共決策利益博弈與和諧社會利益格局.求索，2008（8）.

⑧馬克思恩格斯全集 （第3卷）.人民出版社，1971:82.

⑨中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定.人民網(wǎng)，2014-10-29.

⑩中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定.人民出版社，2006（3）.

（責(zé)任編輯：盧小文）

【中圖分類號】D630

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.03.008

作者簡介：劉中起，復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院博士后，上海市委黨校社會學(xué)教研部教授，主要從事基層治理與社會問題研究。

【基金項目】國家社科基金項目“集體行動的內(nèi)在認(rèn)同機制及其消解策略研究”（項目編號：13BSH031）、中國博士后科學(xué)基金第58批面上資助項目階段性成果。

Interest Conflict of Public Discussion-making in Grass-root Social Governance and Its Integration Mechanism: A Case Study of Funeral Reform

Liu Zhongqi

Abstract:In a period with rising social contradictions and pushed by the wave of scientization， democratization and informatization， the general public increasingly demand more democracy for a scientific and just decision-making process because of its immense interests involved. It therefore explains the doubts and controversies faced by funeral reform proposals put forward in Zhoukou， Henan Province and Anqing， Anhui Province. We should reflect through these two case studies the commonly seen interest conflicts of public discussion-making in grass-root social governance.

Keywords:public discussion-making； interest conflict； interest integration