□ 師高康 劉黎

村級財務自主管理的高淳實踐

□ 師高康 劉黎

近幾年，一些地方在推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計委托代理服務的同時，積極探索監(jiān)管村級財務更適合有效的管理模式，讓農民群眾投身參與村級民主議事決策，取得了明顯成效。江蘇省南京市高淳區(qū)以創(chuàng)建“全省農村改革試驗區(qū)”為契機，以村級為單位進行的集體財務管理改革、創(chuàng)新開展村級財務自主管理之舉便是鮮活例證。

透視掃描——村財管理現(xiàn)狀及短板

進入新世紀后，在省市統(tǒng)一部署下，高淳區(qū)與其他縣區(qū)一樣，自2002年起，管理村級集體財務也陸續(xù)開啟了鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計委托代理的“村賬鎮(zhèn)代管”模式，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村簽訂代理協(xié)議前提下，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一建賬，村級財務委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一代理，撤銷村會計，村設報賬員，建立備查簿，日常開支實行備用金制管理核算。這種管理模式，一定程度上對規(guī)范農村財務管理、促進村級財務公開、密切黨群干群關系起到了積極作用。但是任何制度舉措都不是一勞永逸的，規(guī)范農村財務管理始終是“進行時”，沒有“完成時”。隨著農村改革不斷深化和村級集體經濟快速增長，“村賬鎮(zhèn)代管”與農村經濟發(fā)展不同步不協(xié)調的現(xiàn)象愈加明顯，難以適應農村社會管理需要，農民群眾要求村財自主管理的呼聲亦日趨強烈。

一、經濟責任主體不明。在實行“村賬鎮(zhèn)代管”委托代理模式下，將

原由村會計操持的記賬業(yè)務委托給所轄鎮(zhèn)農經辦人員承辦，各村資財劃歸鎮(zhèn)農經辦開設的銀行賬戶統(tǒng)一管理，鎮(zhèn)農經辦直接掌管所屬村經濟組織資金，而各村使用資金則需事先向鎮(zhèn)農經辦申報審核批準，費用支出憑發(fā)票報銷。而實際執(zhí)行中，經常出現(xiàn)發(fā)票開具方與實際售賣方票據不一致、報銷審核把關不嚴等，造成村集體經濟責任主體不明確，出現(xiàn)村級集體與鎮(zhèn)集體經濟責任劃分不清等問題。這種體制下，村里辦事開支，干部經常得多次往返鎮(zhèn)上好臉討要，本來老百姓商量好的想要干的事務久拖難決，村級集體資金使用權、所有權受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門人為限制。

二、代理記賬監(jiān)督缺位。在實行“村賬鎮(zhèn)代管”委托代理模式下，鎮(zhèn)代理中心人均業(yè)務量最多要管十幾個村的賬務，況且他們往往對所代理村的實際情況并不熟悉，僅憑各村每月交來的票據編制憑證純粹記賬，代理人員平時多注重賬證相符而忽略賬實相符，只注重資金監(jiān)管而忽略資產資源監(jiān)管；此外鎮(zhèn)農經辦人員平時除負責代理各村記賬外，還承擔著審計監(jiān)督各村集體經濟組織財務的職能，必然會出現(xiàn)鎮(zhèn)代理人員同時負責所管村的財務記賬和審計工作，難以對村級財務審計公允監(jiān)管到位，與內部牽制制度要求相悖，給鎮(zhèn)農經辦工作帶來困擾，也給村級財務管理埋下隱患。

三、操作能力下降明顯。在實行“村賬鎮(zhèn)代管”委托代理模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經隊伍老化、人員流失，農經系統(tǒng)素有的“財務輔導員”職能變?yōu)椤按寮壌~員”，應有的業(yè)務職能難以有效施展到位，指導作用很難發(fā)揮，導致有的村級賬務做不到日清月結，多數村采取一季度記一次賬，甚至個別村半年才記一次。由于村會計日常業(yè)務由鎮(zhèn)“包辦”，導致村會計操作能力普遍下降。不少村會計因長期不記賬，業(yè)務得不到鍛煉，逐步由“村財務主管”退化為“村雜務管家”，老會計業(yè)務日漸生疏，新任會計儼然成了報賬員、第二出納的角色，會計核算質量和財務管理水平難以有效提高。

四、銀行開戶不規(guī)范。在實行“村賬鎮(zhèn)代管”委托代理模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理中心沒有按規(guī)定為村級組織分別開設銀行賬戶進行單獨核算，而是由鎮(zhèn)代理中心統(tǒng)一捆集在一個賬戶混群核算，雖說鎮(zhèn)代理中心內部分村明細核算，但在利息結算等業(yè)務上仍有說不清道不明的情形，況且一旦個別村出現(xiàn)違規(guī)違紀問題，執(zhí)法部門凍結了

鎮(zhèn)代理中心銀行賬戶，勢必影響到其他村級組織正常進行業(yè)務結算。

五、“四權”關系處理不當。在實行“村賬鎮(zhèn)代管”委托代理模式下，盡管委托代理協(xié)議中明確要求確保村集體經濟組織資產所有權、使用權、審批權和收益權“四權”不變，但在實際操作執(zhí)行中卻往往走形變樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導亂批挪用村級組織資金的現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至代理中心會計侵犯村集體權益的情況也屢見不鮮。

把脈問診——村財管理路在何處

夯實會計工作基礎，強化村級財務管理，對加強鄉(xiāng)村治理至關重要。南京市高淳區(qū)農經部門從村級事務管理需要出發(fā)，針對“村賬鎮(zhèn)代管”中出現(xiàn)的弱項短板，把脈問診，尋求良方，創(chuàng)新實踐。2012年，高淳區(qū)在村級財務實行“村賬鎮(zhèn)代管”10年之際，決定率先一步先行先試，探索農村財務工作全面回歸村級自主管理，即鎮(zhèn)農經辦不再代理村級會計記賬，各村財務崗位配置會計員和出納員，會計記賬工作回歸村會計負責，審計監(jiān)督職能由鎮(zhèn)農經辦人員負責，會計與審計職能不再交叉，進一步提升村級財務管理水平。

一、改變“村賬鎮(zhèn)代管”模式，實行村級獨立建賬

2012年，高淳區(qū)農業(yè)、財政等相關部門聯(lián)合發(fā)文，要求全區(qū)134個行政村實行分村獨立建賬，每村配備專職會計和出納員各一名，做到會計、出納職責完全分開。通過配置電腦、打印機、掃描儀等設備，為網上做賬工作提供安全高效的辦公環(huán)境。2014年底全區(qū)如期完成由“村賬鎮(zhèn)代管”到“村賬自管”模式轉變，集體財務回歸村級自主管理后，鎮(zhèn)農經辦將精力由“代辦”轉到“督辦”上來，負責日常業(yè)務指導和監(jiān)督；村會計作為村級核算主體責任人，履行會計人員應有的職責和權限，參與村級集體資產運營全過程，確保村級財務的合法性和獨立性，強化了村級集體資產管理效能，避免了現(xiàn)實工作中，鎮(zhèn)代理會計一邊要接受授權代理村記賬，一邊又要依法審計監(jiān)督自己所代記賬務，集運動員與裁判員于一身、權責不分的現(xiàn)象，把老百姓始終不放心的村級財務切實管好理出頭緒，叫農民群眾真正當家做主。

二、規(guī)范村級資金賬戶設置，全面推行網上做賬

規(guī)范村級賬戶設置。按照農業(yè)部、財政部、民政部、審計署關于村

級組織只可在銀行開設一個基本賬戶核算的要求，2014年，高淳區(qū)下發(fā)了《關于進一步加強和規(guī)范農村集體經濟組織銀行存款賬戶管理的通知》，把清理鎮(zhèn)設賬目混群核算、專戶統(tǒng)管村級資金的銀行賬戶作為整改重點，要求限期將“村賬鎮(zhèn)代管”時的“多村一賬戶”真正轉換為“一村一賬戶”，實行村級組織分別獨立建賬核算。如今全區(qū)134個村都各自在銀行獨立開戶核算，將之前由鎮(zhèn)專戶統(tǒng)管的資金分別下放至各村自管賬戶，確保各村真正享有資金所有權和使用權。據統(tǒng)計，全區(qū)在進行賬戶清理中，共歸還村級往年被鎮(zhèn)級平調的資金高達1.13億元，村均85萬元，這些款項已于2015年底分別劃歸所有村級組織賬戶上。

全面推行網上做賬。強化村財自主管理，首先須夯實會計記賬基礎。在全面清理賬戶的前提下，高淳區(qū)及時制定出臺了關于做好“一村一賬戶”管理和“網上做賬”工作的具體意見，并在古柏鎮(zhèn)試點成功的基礎上，及時召開現(xiàn)場推進會全面啟動這項工作，全區(qū)于2015年完成在南京全市率先推行各行政村獨立建賬、網上做賬。在區(qū)委農工委的協(xié)調下，各村財務通過配置電腦等辦公設備以及高速網絡等硬件，使用“新中大”農村財務管理軟件，為村會計網上做賬提供高效運轉環(huán)境，實現(xiàn)了村會計人員網上做賬，鎮(zhèn)農經辦人員網上審核，并在“陽光村居”網站及時公開財務信息，接受群眾廣泛監(jiān)督，真正實現(xiàn)財務信息公開透明化，村級財務管理公信力、執(zhí)行力和影響力得到明顯提升。

三、把握村賬村管關鍵環(huán)節(jié)，確保集體資金安全

（一）把好資金使用審批關。資金進出必須通過銀行基本賬戶，建立健全資金收付控制預警機制，實行村、鎮(zhèn)“雙印鑒”制度，依據金融機構每月對賬單據，對資金收支情況實時監(jiān)控。嚴格執(zhí)行資金使用報賬審批程序，使用資金由村集體提出申請，填寫資金使用計劃審批表，原則上1萬元以下由村支部書記審批，1萬-5萬元由鎮(zhèn)分管領導審批，5萬元以上由鎮(zhèn)主要領導審批，票據審批后加蓋鎮(zhèn)集體資金監(jiān)控章后方可支取，農商行短信告知相關人員。

（二）把好財務開支審批關。村級日常開支要按規(guī)定程序審批，重大事項開支應當履行民主程序。財務開支事項發(fā)生時，經手人必須取得合法的原始憑證，注明用途并簽字（蓋章），

證明人簽字（蓋章），再交民主理財小組集體審核；審核同意后，由民主理財小組組長簽字（蓋章），村主任審批同意并簽字（蓋章），報請村支書監(jiān)督簽字（蓋章），由會計人員審核記賬。財務流程依規(guī)完成后，要按照財務公開程序進行公開，接受全體成員監(jiān)督。

（三）把好財務審計監(jiān)督關。按照規(guī)范管理要求，各鎮(zhèn)要對村級集體經濟組織的財務情況進行定期審計，對農民群眾反映強烈的集體資金、資產、資源問題進行重點審計，對集體資產和資源的運營情況進行專項審計。要建立責任追究制度，對審計查出侵占集體資金和資產問題輕微的，責成責任人如數退還村集體；構成違規(guī)違紀的，移交紀檢監(jiān)察部門處理；情節(jié)特別嚴重的，交由司法部門依法處置。

筆者在高淳區(qū)古柏鎮(zhèn)和陽江鎮(zhèn)農村調研中，所到之處都欣喜地看到，村部專門辟有會計室，配備專用電腦記賬，會計人員持證上崗，會計憑證分類裝訂，票據資料完整入柜，財務檔案保存完好。村干部反映，實行村賬自管后，現(xiàn)在村里辦事方便多了，平時使用資金按年初預算執(zhí)行，民主理財小組跟進監(jiān)督，村會計處理日常賬務質量不比原來鎮(zhèn)上代管時差，現(xiàn)在村會計也能及時接受區(qū)鎮(zhèn)主管部門的業(yè)務指導，大家的工作熱情和積極性都很高漲。

展望明天——村財管理任重道遠

世間萬物都有其兩重性。管理村級財務，不論采取哪種模式，都可能是把“雙刃劍”，要在日常實踐中，權衡利弊進行取舍，把選擇權真正交給農民，而不該由政府替農民作選擇。

農村集體財務回歸村級自主管理后，面臨的任務仍然十分艱巨，后續(xù)工作亟待進一步加強完善。為把村級財務管理工作做好做扎實，高淳區(qū)緊密結合本地實際，起草制定擬出臺《關于進一步加強村級財務管理的若干意見》，提出以推進村級資金監(jiān)管為重點，嚴格規(guī)范村級集體經濟組織各類支出行為的具體要求，著重圍繞村級集體資金鎮(zhèn)（街）統(tǒng)一監(jiān)管、規(guī)范村級財務票據管理、提高村級會計核算水平、嚴格村級債務管理、強化村級工程項目管理、加強農村黨風廉政建設和促進農村財會隊伍建設等方面抓好落實，促使村級財務管理再上一個新臺階。

（作者單位：農業(yè)部經管總站）