龔宏齡

(重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院，重慶 400044)

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中國農(nóng)村人地矛盾的新狀況及其治理

龔宏齡

(重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院，重慶 400044)

摘要：自20世紀(jì)末以來，我國新的農(nóng)村人地矛盾凸顯，具體表現(xiàn)為建設(shè)用地擴(kuò)張與耕地保護(hù)的量性矛盾、勞動力與土地資源配置失衡的結(jié)構(gòu)性矛盾、土地細(xì)碎化與發(fā)展現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)的技術(shù)性矛盾以及土地資本化需求與產(chǎn)權(quán)安排的供需矛盾。從目前形勢看，這些矛盾已成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素，如何有效化解并系統(tǒng)推進(jìn)對農(nóng)村人地矛盾的治理是各級政府面臨的重要課題。

關(guān)鍵詞：人地矛盾;城市擴(kuò)張;土地資本化;土地流轉(zhuǎn);產(chǎn)權(quán)制度

一、研究的起點(diǎn)

人口與資源之間的關(guān)系是任何社會發(fā)展、制度建構(gòu)及變遷都繞不過的問題。在農(nóng)村地區(qū)，人口與資源之間的關(guān)系主要體現(xiàn)為人口與土地資源之間的關(guān)系，即在一定地域空間上從事各種生產(chǎn)活動或社會活動的農(nóng)民與農(nóng)地資源的關(guān)系。當(dāng)這種關(guān)系發(fā)展到高度緊張狀態(tài)以至成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素時便稱之為人地矛盾。

從已有研究來看，對中國人地矛盾的研究在內(nèi)容上主要集中于當(dāng)前人地矛盾的原因和對策，或籠統(tǒng)加以分析，或側(cè)擊旁敲，從人增地減、資源匹配、土地調(diào)整等方面予以側(cè)面分析，鮮有人對人地矛盾的類型及其具體內(nèi)容加以區(qū)分。近年來，農(nóng)地流轉(zhuǎn)、征地拆遷、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)中的“土地?fù)Q社?！薄⑼恋卦鰷p掛鉤、重慶和成都的“地票”試驗(yàn)等問題引發(fā)了諸多分歧和爭論，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，當(dāng)前農(nóng)村人地矛盾已經(jīng)發(fā)展為一種新常態(tài)。圍繞這些分歧和爭論形成了豐富的研究成果，但是，從文獻(xiàn)情況來看，對農(nóng)村人地矛盾進(jìn)行的系統(tǒng)研究十分有限。

人地矛盾是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本性矛盾，在不同的社會發(fā)展時期，人地矛盾呈現(xiàn)出不同特征，與之相應(yīng)，政府不斷調(diào)整農(nóng)地制度以化解緊張的人地矛盾，達(dá)到某種鄉(xiāng)村治理狀態(tài)。建國以來，中國農(nóng)村人地矛盾及相應(yīng)的農(nóng)地制度變遷經(jīng)歷了土地高度集中導(dǎo)致社會對立-土地改革-分散經(jīng)營產(chǎn)能不足-農(nóng)村合作化-集體低效率-家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這樣一個波浪式的階段。自土地承包到戶以來，農(nóng)戶的個人付出與其收入掛鉤，因而成功地激勵了他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，提高了生產(chǎn)效率和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，極大地緩解了當(dāng)時嚴(yán)峻的人地矛盾。但是，這一制度并沒有一勞永逸的解決中國農(nóng)村人地矛盾，隨著生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展，制度變革釋放的優(yōu)勢難以再繼，很難憑借這一制度使農(nóng)村地區(qū)獲得更高程度的發(fā)展，使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)從溫飽到富裕的跨越。當(dāng)前，新的農(nóng)村人地矛盾已經(jīng)逐漸凸顯，并且日益成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素。

二、當(dāng)前中國農(nóng)村人地矛盾的新狀況

(一)城市擴(kuò)張對建設(shè)用地的剛性需求與耕地保護(hù)的量性矛盾

“人增地減”是人類在現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的共同問題?，F(xiàn)代化發(fā)展常常伴隨著城市擴(kuò)張，從目前情況看，城市范圍的不斷擴(kuò)張正在侵蝕著農(nóng)民的生存空間——土地，而各地大規(guī)模的開發(fā)區(qū)建設(shè)也在不知不覺中進(jìn)行著新的“圈地運(yùn)動”。這種長期和普遍現(xiàn)象使建設(shè)用地占用耕地成為一種剛性需求，使工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)與耕地減少具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。

據(jù)統(tǒng)計，我國城市建設(shè)年均占用耕地在1978—1989年間為 15.8萬公頃，1990—1999年為16.8萬公頃，2000—2009年為21.2萬公頃。[1]建設(shè)用地的這種擴(kuò)張趨勢加劇了土地資源的稀缺性，使我國耕地面積總量和人均水平都逐年下降。時至今日，我國耕地總面積約為18.2476億畝，人均耕地面積已不足1.38畝，不到世界人均耕地面積的三分之一。*根據(jù)中華人民共和國國土資源部網(wǎng)站、財經(jīng)網(wǎng)、中國發(fā)展門戶網(wǎng)等發(fā)布的數(shù)據(jù)匯總而來。而且，我國各類土地所占比例不盡合理，草地面積大，耕地、林地所占比重偏小，難利用土地多，后備土地資源不足，其中可開墾為耕地的僅1億畝左右，主要分布在西北和東北地區(qū)，對于緊張的人地關(guān)系而言，即使將這些具有潛力的土地全部開發(fā)出來也只是杯水車薪。

就目前形勢而言，人口總量依然呈遞增趨勢，對糧食的需求量也將繼續(xù)擴(kuò)大，所以，必須保有足夠數(shù)量和質(zhì)量的耕地來承載人們對糧食的需求，以確保國家糧食安全，這構(gòu)成了我國農(nóng)村人地矛盾的一個重要內(nèi)容。正如原國家統(tǒng)計局總經(jīng)濟(jì)師姚景源所說：“經(jīng)濟(jì)發(fā)展是要占用土地，而另一方面我們13億人賴以生存的基本生活資料都源于這片土地，這顯然是一個矛盾?！盵2]二者對土地的需求以及耕地面積日益減少的趨勢形成強(qiáng)烈反差，并制約著我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。對此，中央將18億畝定為我國耕地紅線，這一數(shù)字是綜合了我國人均糧食消耗量、耕地質(zhì)量、平均畝產(chǎn)等要素得出的，是人地關(guān)系平衡的底線。守住這一底線是一場艱巨的博弈，有學(xué)者認(rèn)為，“目前耕地實(shí)際減少的現(xiàn)狀比統(tǒng)計數(shù)據(jù)所反映的情況更為嚴(yán)重，”[3]各種變相的違法用地現(xiàn)象層出不窮，18億畝耕地紅線有可能早已突破。

(二)勞動力分布與土地資源配置之間的結(jié)構(gòu)性矛盾

由于土地位置的不可移動性，人均耕地資源在不同地區(qū)分布不均，這種狀況古已有之，但當(dāng)前矛盾尤為突出。從全國范圍來看，“三北”地區(qū)(東北、西北、華北)人均耕地較多，而華東、中南、西南地區(qū)人均耕地較少。除此之外，對于當(dāng)前中國而言，勞動力分布和土地資源配置之間的矛盾還呈現(xiàn)出新的特征：

第一，農(nóng)村集體組織內(nèi)部成員間土地資源在數(shù)量和質(zhì)量上分配不均。從實(shí)際情況來看，無論是人均占有土地資源的數(shù)量和質(zhì)量，村與村之間、組與組之間都存在較大差距，而且這種差距正逐漸擴(kuò)大，甚至有極個別小組的土地被全部征用。在農(nóng)村集體組織內(nèi)部，第一輪承包是以當(dāng)時人口為基數(shù)平均分配，隨著時間推移，每戶的人口數(shù)會發(fā)生變化，承包地數(shù)量和質(zhì)量也因?yàn)楦鞣N原因而呈現(xiàn)差異性特征。但是，此后鮮有集體組織對承包地和承包關(guān)系予以合理調(diào)整，以致出現(xiàn)大量的農(nóng)戶家庭之間土地占有嚴(yán)重不均的現(xiàn)象，有的家庭明顯人多地少，另一些則人少地多，甚至還出現(xiàn)了絕戶的情況。在農(nóng)村地區(qū)，土地是最基本的生產(chǎn)和生活資料，人口與土地資源之間嚴(yán)重的分配失衡會伴生一系列嚴(yán)重的負(fù)面影響，導(dǎo)致人地關(guān)系、人與人之間的關(guān)系，甚至人與社會的關(guān)系日趨緊張。

第二，“無地可耕”與“土地閑置”并存。據(jù)了解，這種狀況主要存在于以下幾個方面：一、農(nóng)村人口更新?lián)Q代導(dǎo)致的人地不均。很多地方嚴(yán)格遵守土地承包關(guān)系“相對穩(wěn)定”、“生的不給、亡的不抽”的規(guī)則，即使是在兩輪承包交替時也只是簡單延包，并未對原有承包地和承包關(guān)系進(jìn)行合理調(diào)整，由此導(dǎo)致新生兒沒有分得土地，而去世的人卻一直“承包”著土地；二、婚嫁導(dǎo)致的人地不均。雖然法律對婦女的土地承包權(quán)有相應(yīng)規(guī)定，但卻難以操作，并無實(shí)質(zhì)意義?，F(xiàn)實(shí)情況往往是，婦女外嫁承包地?zé)o法帶走，嫁入時也沒有獲得相應(yīng)土地，只能在依賴丈夫的承包地討生活和外出務(wù)工之間擇其一而為之，因此成為當(dāng)下名符其實(shí)的“失地農(nóng)民”；三是有的家庭無力耕種，或者年輕勞動力外出務(wù)工，或者新生代農(nóng)民已無心無力再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，由此導(dǎo)致土地撂荒，形成表象上的“人少地多”。這些結(jié)構(gòu)性的人地矛盾突出，是影響農(nóng)村干群關(guān)系以及社會穩(wěn)定的重要因素。

(三)土地細(xì)碎化與發(fā)展現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)之間的技術(shù)性矛盾

人類社會從采集-狩獵的自然經(jīng)濟(jì)向種植農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)的轉(zhuǎn)變，使其擺脫了完全依賴自然資源賜予的一般動物生存方式。然而，“人類進(jìn)入農(nóng)業(yè)社會之后很快就在一個更高的發(fā)展階段上遭遇了新的困境或貧困陷阱。”[4]這種困境或陷阱在土地承包到戶之后，日漸體現(xiàn)為土地細(xì)碎化的單打獨(dú)斗式耕種與實(shí)行規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之間的矛盾。

土地承包到戶使農(nóng)村土地呈現(xiàn)細(xì)碎化分布。這產(chǎn)生了一系列不利影響：一是，浪費(fèi)耕地資源。劃分土地時，戶與戶之間的地塊都筑有溝、埂、墑等界線，耕地變成界限，雖然對于單個家庭來說可以忽略不計，但是從大范圍來看就不是一個小數(shù)目；二是，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。土地塊多、量少，對生產(chǎn)管理如播種、施肥、收割非常不便利，既耽誤時間，也浪費(fèi)人力、財力、物力；三是，妨礙規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。其中最大問題就是限制農(nóng)業(yè)的機(jī)械化和集約化生產(chǎn)，制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，使其在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的范圍內(nèi)打轉(zhuǎn)。

從全國范圍來看，中國農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化和機(jī)械化程度顯著偏低。根據(jù)聯(lián)合國FAO數(shù)據(jù)統(tǒng)計，中國的農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營程度處于較低水平，平均每千公頃耕地上拖拉機(jī)使用量為27.7，平均每千公頃耕地上收割機(jī)使用量為5.8，而同一年度日本的相應(yīng)數(shù)據(jù)分別為433.9和221.2。[5]并且，機(jī)械化作業(yè)也主要分布在東北、西北和華北等平原、盆地地區(qū)，而山地、丘陵地帶機(jī)械化水平低，有的甚至完全靠人力耕種。從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，處在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的國家，首當(dāng)其沖就是要在農(nóng)業(yè)社會中開啟現(xiàn)代化進(jìn)程。而傳統(tǒng)小塊耕作、分散經(jīng)營的生產(chǎn)方式已經(jīng)很難適應(yīng)時代發(fā)展趨勢，成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的瓶頸。

(四)土地的資本化需求與土地產(chǎn)權(quán)安排的供需矛盾

“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是一個不可逆轉(zhuǎn)和必經(jīng)的歷史進(jìn)程。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中，土地與資本的結(jié)合不可避免?！盵6]家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解決了農(nóng)民的溫飽問題，卻無法增加農(nóng)民的貨幣收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富裕。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地資本化成為一種客觀需求。土地資本化即土地財產(chǎn)權(quán)利的流動，在本質(zhì)上“就是土地產(chǎn)權(quán)(在我國是土地使用權(quán))的金融化，將位置固定、產(chǎn)權(quán)不便的土地資產(chǎn)通過產(chǎn)權(quán)交易變成可流動資產(chǎn)，通過市場競爭，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)用途的優(yōu)勝劣汰，實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化配置”[7]。這一過程有利于農(nóng)民從土地權(quán)利中獲得更多實(shí)質(zhì)性收益，從而有效化解人地矛盾，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

土地資本化能否順利進(jìn)行取決于這樣幾個條件：(1)土地產(chǎn)權(quán)是否明晰，并且可以被明確劃分；(2)土地價值能否準(zhǔn)確評估；(3)法律是否保障土地抵押權(quán)，銀行或金融機(jī)構(gòu)是否愿意接受土地財產(chǎn)權(quán)利的抵押。從目前的實(shí)際情況來看，我國土地產(chǎn)權(quán)制度安排恰恰在這些條件上成為土地資源優(yōu)化配置的制約因素。

三、中國當(dāng)前農(nóng)村人地矛盾的成因

(一)“增人不增地，減人不減地”的政策誘因

自家庭承包經(jīng)營制以來，農(nóng)村土地的承包期限先后經(jīng)歷了“不確定”——“15年以上”——“30年”——“長期而有保障”——“長久不變”這樣一個發(fā)展過程。由此可見，“穩(wěn)定”和“長久不變”是未來農(nóng)村土地承包關(guān)系的基本方向，其意在保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，提高土地資源的配置效率。但是，在具體政策執(zhí)行過程中卻存在這樣“一個悖論性問題：若不調(diào)整土地，人地不均的矛盾將日益凸顯，并滋生各種經(jīng)濟(jì)糾紛和社會問題；若調(diào)整土地，則有違法律和政策，且不利于農(nóng)民對土地的中長期投資以及土地的資本化運(yùn)營”[10]。

上述土地調(diào)整與否的客觀矛盾再加上法律語言的模糊性*《中共中央關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》就土地調(diào)整問題提出，“在延長承包期以前，群眾有調(diào)整土地要求的，可以本著‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的原則，經(jīng)過充分商量，由集體統(tǒng)一調(diào)整”的基本原則；而1993年11月下發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中提出：“為避免承包耕地的頻繁變動，防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷被細(xì)分，提倡在承包期內(nèi)實(shí)行‘增人不增地、減人不減地’的辦法”。，使不同地方的做法分歧嚴(yán)重，有的地方自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來從未對土地進(jìn)行過調(diào)整，他們認(rèn)為，土地不定期的調(diào)整會導(dǎo)致收益的不可預(yù)期性和投資的不確定性，而穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)使農(nóng)戶對土地收益有相對確定的預(yù)期，因而有助于穩(wěn)定農(nóng)戶對土地的中長期投資、改善土地質(zhì)量、轉(zhuǎn)變土地經(jīng)營方式、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，從而盡可能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。另一些地方則幾乎是隔幾年調(diào)整一次，他們認(rèn)為，隨著時間的推移，農(nóng)地總量和家庭人口都在不斷變化，如果不對土地進(jìn)行調(diào)整，新出生的人口、因婚姻增加的人口就沒有承包地，而因死亡、升學(xué)、外嫁、遷移等減少的人口卻依然保留原有的承包地，從而導(dǎo)致有的家庭人少地多，耕種不過來，而另一些家庭則無地可耕，這種人地不均的狀況是違背社會公平的。

對此，《農(nóng)村土地承包法》第28條規(guī)定，下列土地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口：(一)集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動地；(二)通過依法開墾等方式增加的；(三)承包方依法、自愿交回的。但是，從實(shí)際情況來看，這一規(guī)定難以達(dá)成預(yù)期效果。在上述幾種調(diào)整方式中：開墾土地需要經(jīng)過嚴(yán)格審批，開墾過程需要相對長的時間周期，耗費(fèi)的人力物力成本高而開墾所得的土地質(zhì)量難以保證；“承包方依法、自愿交回”這種方式對于農(nóng)戶而言缺乏有效激勵，很難調(diào)動農(nóng)戶的積極性。如此一來，利用預(yù)留的機(jī)動地似乎成了緩和人地矛盾最可行的辦法。但是，法律又對預(yù)留機(jī)動地作了嚴(yán)格限制，*《農(nóng)村土地承包法》第63條規(guī)定：“本法實(shí)施前已經(jīng)預(yù)留機(jī)動地的，機(jī)動地面積不得超過本集體經(jīng)濟(jì)組織耕地總面積的百分之五。不足百分之五的，不得再增加機(jī)動地。本法實(shí)施前未留機(jī)動地的，本法實(shí)施后不得再留機(jī)動地。”實(shí)際上可供調(diào)配的機(jī)動地非常少。即使部分地區(qū)還有少量機(jī)動地，從利用現(xiàn)狀來看，它并沒有“嚴(yán)格用于緩解人地矛盾”，而是承包給了其他農(nóng)戶(非新增人口)，或者通過招標(biāo)、拍賣、協(xié)商等方式轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途，以賺取租金來增加村集體財政收入。這樣的處置方式使預(yù)留機(jī)動地的初衷發(fā)生了變化，它的土地調(diào)整功能逐漸淡化，轉(zhuǎn)而成為增加收入甚至被某些基層干部用于尋租謀取私利的渠道。

(二)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不完善

1.土地權(quán)屬不明晰。在農(nóng)村地區(qū)，每年都會因土地邊界不清、權(quán)屬不明而引發(fā)出許多糾紛。更棘手的是，《憲法》、《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》把農(nóng)村土地界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組三級所有，但在遇到切實(shí)問題(如土地流轉(zhuǎn)、土地使用權(quán)證券化)時，到底是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有，還是村集體所有，亦或是村民小組所有？誰才是真正的權(quán)利主體？農(nóng)民作為土地的使用者，他們的利益又如何保障？這些問題在憲法和相關(guān)法律法規(guī)中都沒有明確，從而導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)虛置，大大擴(kuò)展了一些“代理人”尋租謀私的空間，使農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益受到侵害或嚴(yán)重流失，甚至許多農(nóng)民淪為“三無”形式的“無產(chǎn)者”，在市場競爭面前喪失經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，難以成為平等自主的市場主體，進(jìn)而嚴(yán)重影響農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育與城鄉(xiāng)市場的一體化建設(shè)，延遲農(nóng)民參與市場經(jīng)濟(jì)和投身現(xiàn)代化建設(shè)的步伐。

其次，在怎樣重寫一部文學(xué)史的問題上也表現(xiàn)出了自覺特點(diǎn)。學(xué)者們應(yīng)該從文學(xué)角度出發(fā)，綜合運(yùn)用多種方法，尤其是審美角度的分析方法。例如，《子夜》往往被人們譽(yù)為現(xiàn)實(shí)主義杰出代表作，但是當(dāng)我們用審美的眼光去看待這個作品時，就會發(fā)現(xiàn)它在很多方面存在缺陷，例如它文學(xué)水準(zhǔn)不高，更多是空洞的政治口號和寫實(shí)性的政治生活，藝術(shù)手法并不高超；在文學(xué)主題上也存在主題先行的弊端；缺乏深厚的哲理內(nèi)涵，缺乏對人性的關(guān)照，對生命的審視。

2.土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的差異化結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)法律法規(guī)對集體土地與國有土地在權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利主體、基準(zhǔn)地價以及法律政策支持程度方面區(qū)別對待，這導(dǎo)致：一方面，土地價值具有不確定性。土地資本化即土地財產(chǎn)權(quán)利的流動，在形式上，它以貼現(xiàn)土地使用權(quán)的未來收益預(yù)期的方式獲得財產(chǎn)性收益，因此確定土地的使用權(quán)價值十分重要。但是，使對集體土地的價值評估具有不確定性和高風(fēng)險性，從而嚴(yán)重?fù)p害集體土地使用權(quán)者從土地上獲取財產(chǎn)性收益的權(quán)利。另一方面，城鄉(xiāng)土地市場呈現(xiàn)二元分割結(jié)構(gòu)，兩種性質(zhì)的土地在交易價格上存在巨大差異。通常，集體土地的獲得成本較低，一旦轉(zhuǎn)為國有，并用于城市建設(shè)則價值倍增，這使開發(fā)商和相關(guān)利益主體熱衷于土地開發(fā)，從中獲利，卻剝奪了農(nóng)民獲得土地財產(chǎn)權(quán)益的合法權(quán)利，從而導(dǎo)致各種因征地而起的社會矛盾和沖突頻發(fā)。

3.土地產(chǎn)權(quán)不完整。從當(dāng)前的情況來看，一方面，產(chǎn)權(quán)的不完整使農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)利的流動存在各種風(fēng)險，從而增加了土地資本化的不確定性及其交易成本；另一方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村的金融需求更加旺盛，然而，《擔(dān)保法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等都明確規(guī)定“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押”，根據(jù)這些規(guī)定，即使當(dāng)事人簽訂了有關(guān)土地的抵押合同也是無效的，由于法律和政策方面的約束限制，銀行或金融機(jī)構(gòu)不可能接受以農(nóng)村集體土地所作的抵押。因此，農(nóng)民壓根就無法在現(xiàn)有法律框架下通過合法抵押獲取資金，雖然握有長久不變的土地承包經(jīng)營權(quán)，卻不能靠其獲得信貸支持，這對于農(nóng)村土地資源的市場化運(yùn)作、農(nóng)村金融發(fā)展以及農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型都是一種束縛。

(三)農(nóng)地退出缺乏有效激勵機(jī)制

隨著工業(yè)化以及城市化的推進(jìn)，農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是一種必然趨勢，特別是新生代農(nóng)民工，生于城市、長于城市、接受教育也在城市，他們和農(nóng)村的關(guān)系越來越疏遠(yuǎn)，對農(nóng)村土地的感情越來越淡漠。因此，在人地關(guān)系緊張的情況下，健全的農(nóng)地退出機(jī)制，對于降低農(nóng)民對土地的依賴，實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民工向市民的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)化，進(jìn)而緩和農(nóng)村人地矛盾具有重要意義。土地承包經(jīng)營權(quán)可以說是農(nóng)民在現(xiàn)有土地制度約束下的一種集體成員權(quán)，退出意味著讓渡這種集體成員權(quán)，不再種地轉(zhuǎn)而去干別的行當(dāng)。這對于農(nóng)民關(guān)系重大，因此他們往往持非常保守的態(tài)度。

目前農(nóng)地退出主要有這樣幾種途徑：土地被政府以公共利益的名義征用導(dǎo)致的被動退出機(jī)制、因升學(xué)或戶口遷出導(dǎo)致喪失土地經(jīng)營權(quán)的制度性退出機(jī)制，以及因年老體邁或外出就業(yè)而將土地交給集體或他人耕種的準(zhǔn)退出機(jī)制。后兩種退出機(jī)制都是基于農(nóng)民的自主意愿，是農(nóng)村對集體組織的一種選擇行為，體現(xiàn)他們作為集體組織的權(quán)利。

現(xiàn)行土地制度允許并鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)退出，但缺乏相應(yīng)的激勵和保障措施來提高退出意愿?！锻恋爻邪ā芬?guī)定，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員“可以自愿放棄承包土地的權(quán)利”( 第18條)，“承包期內(nèi)，承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償?！?第26條)退出的非強(qiáng)制性以及補(bǔ)償?shù)牟缓侠硇?，妨礙了土地發(fā)揮其生產(chǎn)要素價值和財富效應(yīng)；社會保障體系的不健全則使很多農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)退出后的生活和保障心懷顧慮，一定程度逆向強(qiáng)化了土地的保障功能，致使大部分農(nóng)民選擇“亦工亦農(nóng)”的兩棲生活，寧可讓土地荒蕪閑置也不愿退出。

(四)農(nóng)地政策執(zhí)行乏力

“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行”[11]。一項(xiàng)政策能否實(shí)現(xiàn)以及在多大程度和范圍上實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，主要取決于這項(xiàng)政策是否在忠于政策目標(biāo)的前提下，得到及時、充分、靈活、有效的執(zhí)行。因此，人地矛盾的產(chǎn)生和發(fā)展既有制度方面的原因，也有農(nóng)地政策執(zhí)行乏力的因素在起作用。

從當(dāng)前農(nóng)村人地矛盾呈現(xiàn)出的問題來看，相關(guān)政策的實(shí)施效果并不很理想。典型問題體現(xiàn)在以下幾個方面：一、該由集體收回的土地沒有收回，如老人去世、村民外遷、超出規(guī)定的宅基地等，絕大部分集體都沒有收回，有的由其他家庭成員繼續(xù)耕種，有的則干脆荒廢；二、該保障的土地權(quán)益沒有得到保障，如婦女的土地承包權(quán)益普遍因婚嫁、喪偶、離婚等原因而受到損害，但是集體并沒有采取有效措施予以解決或者作出相應(yīng)補(bǔ)償；三、雖然國家實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制，但是，地方政府和土地開發(fā)的利益依存關(guān)系導(dǎo)致在執(zhí)法監(jiān)督中“人情”和“權(quán)力”因素的影響膨脹，出現(xiàn)各種“有法不依”、“執(zhí)法不嚴(yán)”的問題，嚴(yán)重影響土地用途管制政策的貫徹實(shí)施。

農(nóng)地政策執(zhí)行不力現(xiàn)象又源自一系列因素的綜合作用。除了上述所說的制度成因之外，法律規(guī)定與傳統(tǒng)習(xí)俗之間的沖突、土地開發(fā)商的牟利沖動、地方政府對土地財政的依賴、地方與中央所追求的目標(biāo)差異導(dǎo)致的利益博弈，以及農(nóng)民的“理性”選擇等因素也都不同程度的影響著農(nóng)地政策執(zhí)行及其效果，進(jìn)而影響農(nóng)村人地矛盾的激烈化程度。

四、對當(dāng)前中國農(nóng)村人地矛盾新狀況治理路徑的思考

從中國社會發(fā)展的總體形勢來看，人口與土地的緊張關(guān)系將長期存在。如何有效緩解緊張的人地矛盾，是各級政府面臨的重要課題。農(nóng)村人地矛盾的產(chǎn)生原因大多與特殊時期的社會生產(chǎn)關(guān)系緊密相聯(lián)。這些社會生產(chǎn)關(guān)系方面的因素，又均同時指向一點(diǎn)，即耕地的固化屬性與土地流通困難之間的矛盾。換而言之，在本質(zhì)上，農(nóng)村人地矛盾是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地權(quán)屬流動性的現(xiàn)實(shí)需求與農(nóng)地政策對土地長期穩(wěn)定的制度安排之間的矛盾，因此，如何在它們之間實(shí)現(xiàn)平衡是問題的關(guān)鍵。

(一)促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

從近些年的探索結(jié)果來看，土地流轉(zhuǎn)是在尊重現(xiàn)有承包關(guān)系、確保農(nóng)村社會穩(wěn)定前提下，克服土地固化、分散經(jīng)營等弊端的一種重要路徑。土地流轉(zhuǎn)通過使土地從不可移動的物品轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌錾献杂闪魍ǖ纳唐?，有效?guī)避了現(xiàn)行土地政策為追求長期穩(wěn)定所帶來的困擾，不僅有助于轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，還有助于使很大一部分農(nóng)民從“種地不劃算，不種又可惜”的糾結(jié)中解放出來，促進(jìn)農(nóng)民向市民的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。從宏觀層面來看，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，首先是要厘清農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸屬，建立健全農(nóng)村土地確權(quán)機(jī)制，切實(shí)解決好農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系。其次，土地確權(quán)是促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、緩解農(nóng)村人地矛盾的前提步驟，因此，要做好土地確權(quán)工作，而且要謹(jǐn)防某些基層干部借土地確權(quán)之機(jī)重新劃分土地從而引發(fā)新的人地矛盾。再次，在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)金融系統(tǒng)對農(nóng)村土地融資的支持力度，促使農(nóng)村土地?fù)?dān)保成為農(nóng)民融資產(chǎn)的重要手段。另外，建立一套規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體、范圍、平臺、定價方式等問題，為農(nóng)民創(chuàng)造完備的土地流轉(zhuǎn)制度環(huán)境。

(二)嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度

耕地占補(bǔ)平衡意在協(xié)調(diào)耕地保護(hù)與開發(fā)建設(shè)之間關(guān)系，確保耕地總量動態(tài)平衡。自實(shí)施以來，耕地占補(bǔ)平衡制度在一定程度上緩解了非農(nóng)建設(shè)對耕地的占用壓力，遏制了耕地銳減之勢。但是，在具體實(shí)施過程中，“占優(yōu)補(bǔ)劣”、“占近補(bǔ)遠(yuǎn)”、“占多補(bǔ)少”等問題較為突出，因此，針對當(dāng)前工作中存在的問題，應(yīng)嚴(yán)格應(yīng)對。具體如下：一、積極改善生態(tài)環(huán)境，提高土地質(zhì)量。具體來說，一是針對不同的土壤情況，利用生物、工程措施予以改良，提高土壤的肥力；二是充分利用被占用土地的地表土壤，做好這些土地的耕作層土壤的剝離和復(fù)用工作。二、建立完善的耕地質(zhì)量評價體系，防止建設(shè)單位“占優(yōu)補(bǔ)劣”。從灌溉條件、土壤平整度、土層深度以及其它方面的理化性狀入手，建立科學(xué)合理的耕地質(zhì)量評價體系。三、規(guī)范耕地開墾費(fèi)的收取，加強(qiáng)對開墾費(fèi)支出和使用情況的監(jiān)督，杜絕經(jīng)費(fèi)挪用。四、加強(qiáng)對新開墾土地的后續(xù)追蹤管理，在必要的時候追加投入，確保耕地質(zhì)量。五、加大對濫占濫用、先用后報、少征多用、征而不用等違法違規(guī)現(xiàn)象的懲處力度。

(三)嚴(yán)格把關(guān)對農(nóng)村宅基地的審批

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)的投資逐漸減少，而在非生產(chǎn)性資產(chǎn)和非農(nóng)活動方面的投資偏好增加，尤其在建設(shè)房屋方面的投資顯著增加，使農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)大量宅基地超標(biāo)和“一戶多宅”的現(xiàn)象。1982年的《政府工作報告》就曾指出當(dāng)時農(nóng)村存在兩股歪風(fēng)，其中之一就是“濫占耕地建房”。濫占耕地甚至基本農(nóng)田建房，這是農(nóng)村內(nèi)部對耕地的擠壓。對此，相應(yīng)的國土資源部門須嚴(yán)格審批宅基地申請，加強(qiáng)對申請地塊的監(jiān)管，完善申請程序，杜絕對宅基地超標(biāo)面積和重復(fù)申請的許可；對于一戶兩宅甚至多宅的現(xiàn)象，倡導(dǎo)宅基地流轉(zhuǎn)，或者，在給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，將多余的宅基地分給其他有需要的人；針對閑置宅基地，建立相應(yīng)的激勵措施，鼓勵對閑置宅基地的復(fù)墾和重新利用。

(四)完善承包地退出機(jī)制

如何解決增量人口對土地的需求，合理應(yīng)對承包關(guān)系的穩(wěn)定要求與增量人口對土地需求之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，是緩解當(dāng)前農(nóng)村人地不均的重要議題。對此，可以從完善承包地退出機(jī)制來促進(jìn)問題的解決。承包地退出機(jī)制主要針對死亡人口、非農(nóng)戶口、外嫁婦女等群體。關(guān)于死亡人口，生前作為集體組織的成員享有土地承包經(jīng)營權(quán)，但這種權(quán)利不應(yīng)該延續(xù)至死亡后，也不適合繼承，可以被繼承的只是被繼承人在承包期內(nèi)投入的資本以及相應(yīng)的個人收益。因此，他們的承包地在其死亡后應(yīng)予以收回。關(guān)于承包期內(nèi)全家遷入設(shè)區(qū)的市、轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的人，他們原有的承包地應(yīng)由發(fā)包方強(qiáng)制收回，而不是任其撂荒或繼續(xù)占用或隨意交給他人耕種。關(guān)于婦女的土地承包權(quán)，應(yīng)該結(jié)合實(shí)際從政策上加以完善，既然在傳統(tǒng)習(xí)俗中，婦女一旦出嫁就無法經(jīng)營原有的承包地，那么，她嫁入后就有權(quán)在新居住地獲得土地承包權(quán)，原有的承包地則由集體收回。針對不愿或無力耕種的農(nóng)戶，也應(yīng)出臺相應(yīng)政策，激勵其自愿交回承包地或依法有償流轉(zhuǎn)。從這幾類人群收回的土地嚴(yán)格用于承包給該組織內(nèi)其他增量人口，以此來緩解結(jié)構(gòu)性的人地矛盾。

(五)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系，促進(jìn)農(nóng)村“人的城鎮(zhèn)化”

農(nóng)村城市化的核心是農(nóng)民的市民化，農(nóng)民市民化并不是簡單的使農(nóng)民從“農(nóng)村戶口”變成“居民戶口”，而是一項(xiàng)需要多方推進(jìn)的系統(tǒng)工程，其核心是使農(nóng)民在城市過上有尊嚴(yán)有保障的生活。由于土地所承載的生產(chǎn)、生活以及社會保障等多方面的功能，農(nóng)民對土地有物質(zhì)、情感和心理上的依賴性。因此，緩和人地矛盾不僅要在物質(zhì)上消除農(nóng)民對土地的依賴，還要在心理和情感上將他們從土地束縛中解放出來。從目前的情況來看，構(gòu)建合理的社會保障體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障無縫對接，保障農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民后在城市住房、教育、醫(yī)療、社保等方面的公共福利，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵性舉措。

人地矛盾在本質(zhì)上反映出生產(chǎn)關(guān)系的緊張狀態(tài)，從20世紀(jì)末開始，中國農(nóng)村人地矛盾出現(xiàn)了一系列新狀況，形成對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型以及農(nóng)民增收致富的重要制約。因此，如何化解這些矛盾，是黨和政府面臨的重要課題。人地矛盾是自然、經(jīng)濟(jì)、社會、制度以及政策執(zhí)行等多種因素共同作用的結(jié)果，因此，對它的治理將是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，須多管齊下，從促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、理順農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡制度、加強(qiáng)對農(nóng)村宅基地的審批、完善農(nóng)地退出機(jī)制、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社保一體化等多個方面共同推進(jìn)。

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(編輯：佘小寧)

The new contradiction between people and land in countryside and its governance

Gong Hongling

(SchoolofPublicAffairs，ChongqingUniversity，Chongqing400044，China)

Abstract:Since the end of the twentieth century，some new contradictions between people and land spring up in China, such as contradiction between construction land expansion and land protection, misallocation between labor force and land resources, technical contradiction between land fragmentation and the development of scale modern agriculture, and contradiction between demand of land capitalization and supply of the property rights. Judging from the current situation, these contradictions have become important factors restricting China's economic development and social stability, and how to resolve these contradictions is an important issue for governments at all levels.

Key words:Contradiction between people and land; Urban sprawl；Land capitalization; Land transfer; Property system

中圖分類號：F301.0

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-816X(2016)05-0323-07

基金項(xiàng)目：教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目(15YJC630024);中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)項(xiàng)目(106112015CDJXY010018)

作者簡介：龔宏齡(1986-)，女(漢)，湖南益陽人，講師，博士，主要研究公共政策與社會治理、農(nóng)村問題方面的研究。

收稿日期：2016-01-12