趙智，屠濱，歐定華

(1.四川農(nóng)業(yè)大學 管理學院，四川 成都 611130；2. 四川農(nóng)業(yè)大學 資源學院，四川 成都 611130)

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農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益保障的要素困境與制度成因

趙智1，屠濱1，歐定華2

(1.四川農(nóng)業(yè)大學 管理學院，四川 成都 611130；2. 四川農(nóng)業(yè)大學 資源學院，四川 成都 611130)

摘要：隨著我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入推進，市民化進程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益保障的問題日益突出，進城農(nóng)民面臨著物質(zhì)、權利、人力及社會資本要素稟賦不足的困境。陷入要素困境的制度成因主要在于城鄉(xiāng)二元的戶籍制度、存在缺陷的土地制度、缺乏保障的財稅制度以及有失公平的收入分配制度。必須統(tǒng)籌推進戶籍和土地制度改革，同步革除財稅與收入分配體制中存在的弊端，才能提高我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的資本要素稟賦水平，進而走出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權益保障困境。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；權益保障；要素稟賦；制度改革

世界各國的發(fā)展經(jīng)驗表明，只有多數(shù)農(nóng)村人口脫離傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，繼而轉(zhuǎn)向城市從事資本要素更加集約的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，才能從根本上打破城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟的二元化結(jié)構(gòu)，進而推動國家現(xiàn)代化的歷史進程。改革開放特別是新世紀以來，大量農(nóng)村剩余勞動力涌入城鎮(zhèn)地區(qū)尋找發(fā)展機遇，為我國城市現(xiàn)代化建設提供了強大助力。據(jù)《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計，從2000年至2014年我國城鎮(zhèn)化率由36.2%上升到了54.8%，但與此同時，2013年我國市民化標準下的完全城鎮(zhèn)化率僅為42.2%，戶籍城鎮(zhèn)化率更是才堪堪達到27.6%，游走于城市與鄉(xiāng)村之間的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總量高達2.7億人，約占同期中國大陸總?cè)丝诘膬沙?。然而，龐大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體的合法權益卻未能得到有效保障，“身體進城，權益留村”的“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象日漸突出，市民化進程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權益保障困境及由此引發(fā)的一系列社會經(jīng)濟問題逐漸進入公眾視野。鑒于此，本文從資本要素稟賦的視角出發(fā)，分層梳理市民化進程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益保障困境的具體表現(xiàn)，深入剖析權益保障要素困境的制度成因，期望探索出我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益保障的新方法、新思路。

一、市民化進程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益的理論闡述

(一)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是指農(nóng)村人口在經(jīng)歷生產(chǎn)生活地域的空間轉(zhuǎn)移、職業(yè)與就業(yè)狀態(tài)的非農(nóng)轉(zhuǎn)變、戶籍身份的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換后，逐步完成個人素質(zhì)的綜合提升、市民價值觀念的塑造更新、生活方式與行為習慣的升級轉(zhuǎn)型等過渡，真正融入城市生產(chǎn)生活環(huán)境，并最終被城市居民所接納的過程與結(jié)果。促進我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，有助于加快人力資本積累，提高城市產(chǎn)業(yè)集中度，降低基尼系數(shù)，進而在更高層次上實現(xiàn)國民經(jīng)濟的均衡增長。農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移的主要動力來自于不斷改善農(nóng)民個人和家庭生產(chǎn)生活狀況的福利需求[1]，經(jīng)過居住條件、經(jīng)濟生活、政治參與、社會交往和心理認同等方面的轉(zhuǎn)變[2]，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口才能夠順利融入城市實現(xiàn)市民化。我國黨和政府高度重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，十八大、2014年中央1號文件都明確表示要積極開展“制度改革”，有序推進“有能力在城鎮(zhèn)合法穩(wěn)定就業(yè)和生活”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。然而，在城鄉(xiāng)戶籍門檻、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以及市民化成本等多重因素的羈絆下[3]，現(xiàn)階段農(nóng)民進城后的各項權益并無法得到完美對接和有效保障，大批農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步蛻變成了“城里住，村里戶”的“兩棲偽市民”，進而催生出發(fā)育不完全的“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。

(二)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益

雖然市民化進程中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益保障問題早已引發(fā)人們關注，但截至目前，“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益”卻仍未有一個明確的術語界定：法學界尚未形成“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益”的主題定義，學術界也多將“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益”當作一個顧名思義的概念來使用。而就現(xiàn)有相關文獻而言，主要分為兩種觀點：一是基于公民“基本權益(限于市民權體系內(nèi))”的視角，認為市民化進程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應享有城市公民權體系內(nèi)的政治、經(jīng)濟和社會權益。[4]但在我國城鄉(xiāng)二元化的背景下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口往往陷入城鄉(xiāng)公民權益無法匹配對接的困局[5]，因此“將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益僅局限于市民權體系之內(nèi)”的觀點本身就存有嚴重缺陷。二是立足于農(nóng)民“特殊權益(不限于市民權體系內(nèi))”的角度去分析，主張除了均等的市民權外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還應享有農(nóng)村土地產(chǎn)權等特殊范疇的相關權益。[6]綜合來講，從概念上理解，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為社會成員、國家公民以及城市新居民，應享有的合法權利和合理利益；而從外延上解讀，市民化進程中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益既包括農(nóng)民基于農(nóng)村土地、房屋產(chǎn)權所享有的實體權益，也包括市民所享有的政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)等程序權益。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權益保障水平，可透過資本要素的稟賦結(jié)構(gòu)或占有程度立體展現(xiàn)。

二、資本要素稟賦視角下的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益保障困境

基于資本要素稟賦的視角來看，市民化進程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權益保障困境主要表現(xiàn)在資本要素稟賦不足，或者說是資本占有程度不高，即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法獲取足夠的物質(zhì)、權利、社會與人力資本要素，從而順利完成市民化的過程。[7]結(jié)合馬斯洛需求層次理論來分析，物質(zhì)、權利、社會及人力四種資本要素之間隱含著逐級遞進的邏輯關系，它們在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益保障中有著不同的層次表現(xiàn)(見圖1)。如果說物質(zhì)和權利資本要素主要關注“搬得出、穩(wěn)得住”的基本生產(chǎn)生活需求，那么社會和人力資本要素則更加側(cè)重于“融得入、有提升”的長遠發(fā)展需要。因此需要分層透析市民化進程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益保障面臨的諸多困境。

(一)物質(zhì)資本要素管控嚴格

物質(zhì)資本要素稟賦主要表現(xiàn)在經(jīng)濟收入與不動產(chǎn)占有量的物質(zhì)經(jīng)濟層面，城鄉(xiāng)居民的物質(zhì)資本占有程度存在較大差異。單就不動產(chǎn)占有而言，城市不動產(chǎn)物權的內(nèi)涵與外延早有界定，不動產(chǎn)所有權及其延伸權利能夠在經(jīng)濟生活中得到充分體現(xiàn)，市民運用買賣租賃、融資擔保等形式合法變動名下資產(chǎn)受到國家保護。而農(nóng)村承包地、宅基地和房屋則存在顯著的產(chǎn)權模糊性、弱流動性和價值不確定性的經(jīng)濟特征，農(nóng)民對自家不動產(chǎn)的用途、收益、處分和抵押等權利不完整甚至完全缺失，政府在土地征遷時也往往忽視農(nóng)民的合理利益訴求。所以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不但在經(jīng)濟收入上處于偏低水平，他們在不動產(chǎn)擁有上也缺乏融入城市的足夠物質(zhì)準備。

圖1　馬斯洛需求層次理論下的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益層次構(gòu)成

(二)權利資本要素制度限制

權利資本要素主要關注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所能享受到的城市公共服務與社會保障待遇，通常以在城市社會關系里獲取的價值回報來衡量。以就業(yè)服務和勞動保障為例，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并未被納入勞動部門的失業(yè)率統(tǒng)計范疇，無情地被城市的優(yōu)等就業(yè)服務體系排除在外，無法享受包括失業(yè)補助、技能培訓、就業(yè)資訊在內(nèi)的眾多優(yōu)惠政策。進城后，農(nóng)民不僅需要在擇業(yè)時面臨身份歧視的尷尬，還可能會在就業(yè)過程中與勞動合同欺詐、社會保險金欠繳、勞動報酬拖欠等侵害農(nóng)民工利益的行為打交道。此外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還限于戶籍、住房、社保、教育等政策約束，基本生活居住、勞動就業(yè)、教育培訓和社會保障服務的權利受到嚴重剝奪或限制。因此，難以跳出“農(nóng)門”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口慢慢地淪為城市的“二等公民”也就不足為奇了。

(三)社會資本要素占有偏低

社會資本要素稟賦是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所屬的私人社交圈、組織圈、階層圈，與城市居民之間相互溝通、交流和融合的水平，以及從中獲取社會資本回報的能力。社會資本要素一般可分為私人型、制度型、組織型三類。在目前的思想觀念與政策設計的影響下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏有身份有組織的社會活動團體，仍多從屬于以親情、友情和鄉(xiāng)情為紐帶的私人社交圈，很少跨圈參與城市居民組織的文體與社交活動，不容易對周圍城市環(huán)境產(chǎn)生認同感和融入感?？梢灾v，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對當前社會資本要素稟賦現(xiàn)狀的滿意程度并不高，尤其是有著更高文化需求和社會期待的新生代農(nóng)民工群體，淡漠的鄉(xiāng)土意識和邊緣化的市民身份已經(jīng)讓他們處于“回不去、進不來”的搖擺境地，加上無緣享受城市的公共科教文體和社交服務，“殺馬特”、“非主流”等低俗的城郊文化開始病態(tài)流行，他們?nèi)谌氤鞘忻媾R著更大的社會資本障礙。

(四)人力資本要素提升困難

人力資本要素稟賦主要是指通過培訓、教育和實踐的方式，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的專業(yè)知識和業(yè)務素質(zhì)水平，使其在市場競爭中能夠擁有更強的自我生存與發(fā)展的能力。在目前較低水平的人力資本要素稟賦條件下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏平等的發(fā)展起點，沒有足夠的能力順利退出農(nóng)村，獨立完成非農(nóng)職業(yè)轉(zhuǎn)換，盲目進城后自然面臨著被城市邊緣化的社會風險。主要表現(xiàn)有二：一是從“先天積累”的全日制教育來看，優(yōu)質(zhì)教育資源配置過于向城市傾斜，農(nóng)村教育經(jīng)費投入比重顯著偏低，基礎教育設施大多陳舊老化，專業(yè)教學人才明顯匱乏，因而致使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的受教育水平普遍有限；二是就“后天提升”的再教育而言，大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有能力更不愿意對自己進行人力資本再投資，他們深受“新讀書無用論”思想回潮的影響，通常選擇“支付最小化”的被動投資方式，用以規(guī)避人力資本再投資的“理論風險”，從而再次錯失跳出“放羊娃”怪圈的良機。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益保障要素困境的制度成因

農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移中所遭遇的要素稟賦不足困境，很大程度上是由于現(xiàn)行相關制度改革滯后于新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程造成的[8]，其中戶籍、土地、財稅與收入分配等制度形成的體制障礙則是問題的焦點所在。

(一)城鄉(xiāng)戶籍“二元化”

城鄉(xiāng)二元的戶籍限制已嵌入到了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口資本要素稟賦的多個層面，是市民化進程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益保障陷入困局的根源之一。我國戶籍制度的起源可追溯到西周時代，是古時歷代統(tǒng)治者賦稅、徭役、執(zhí)法與行政的重要依據(jù)。我國現(xiàn)行的戶籍制度是建國后逐步建立完善的，是通過戶籍登記與管理來管控公民生產(chǎn)、生活和發(fā)展權益的一套制度體系，具有顯著的二元化等級和地域特征。據(jù)統(tǒng)計，城鄉(xiāng)戶口的福利差距多達33項，涵蓋日常工作生活的多個方面。*數(shù)據(jù)來源：中央電視臺，《新聞1+1》：“城市”的戶口與“農(nóng)民”的土地，2014-07-31.戶籍制度通過強行改變資本要素的稟賦格局，人為地將公民劃分為三六九等，使農(nóng)村居民在政治、社會和經(jīng)濟等權益保障上處于絕對弱勢地位。即便進入城市，公共財政支出也一般以城市戶籍人口作為財政撥款依據(jù)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以享受到與城市居民同等的就業(yè)、住房、社保、教育等公共服務與社會保障待遇。同時，由于農(nóng)民的外部形象不斷被格式化、妖魔化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人格尊嚴也很難得到充分維護，工作多被局限在“臟、險、累”的低層次崗位上，福利待遇“同工不同酬”、“同工不同權”的現(xiàn)象司空見慣?？梢哉f，城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度在無形中封閉了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的上升渠道，割裂了整個社會。

(二)土地制度“缺陷大”

作為最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與城鎮(zhèn)化物質(zhì)載體，土地無疑成為當前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中最為活躍的物質(zhì)資本要素。但現(xiàn)行的土地制度中存有重大缺陷，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權益不能夠得到充分保障，滯后的土地改革對新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進產(chǎn)生的負面約束效應日漸凸顯。首先，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放棄土地權益直接進城的意愿并不強烈，因為他們不能從土地資本的轉(zhuǎn)移中獲得應有的增值收益，失地農(nóng)民甚至面臨“人無恒產(chǎn)、家業(yè)無傳”的經(jīng)濟窘境，而且近年來農(nóng)村的生產(chǎn)條件和生活環(huán)境明顯改善，當一個“城里人”的吸引力大大降低，城市戶口的“雞肋”已不足以讓農(nóng)民忍痛割舍土地權益“光身入城”。[9,10]第二，政府過度依賴“土地財政”，主張以新增建設用地出讓收入來拉動地方社會經(jīng)濟發(fā)展，此舉在推高地價和樓價的同時，也伴生了各種土地浪費行為。第三，土地流轉(zhuǎn)制度尚不完善，缺乏穩(wěn)定統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務組織，在農(nóng)民持續(xù)從高風險低收益的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中逃離之際，耕地撂荒的現(xiàn)象也開始變得屢見不鮮。因此，進一步深化土地制度改革不僅是破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的物質(zhì)要素稟賦瓶頸、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的形勢所需，更是將新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化戰(zhàn)略推向深入的現(xiàn)實選擇。

(三)財稅投入“無米下”

假如將戶籍制度與土地制度比作“人”和“地”的束縛，那么財稅制度儼然就是農(nóng)業(yè)人口權益保障困境中所面臨的“差錢”難題。市民化進程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益保障的主要障礙或許不僅局限于戶籍或土地，還有依附在戶籍背后的大量隱形福利所形成的高額成本，其從資金層面嚴重滯緩了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的步伐。據(jù)中國社科院估算，2030年前我國將有3.9億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完成市民化，屆時產(chǎn)生的公共總成本高達50多萬億人民幣*數(shù)據(jù)來源：由中國社會科學院《2013年中國城市發(fā)展報告(No.6)》數(shù)據(jù)整理而成。，由此將帶來巨大的財政壓力。首先，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城市需要像市民一樣享受到優(yōu)質(zhì)的社會福利與公共服務待遇；其次，農(nóng)村集體資產(chǎn)與生產(chǎn)要素遲遲無法盤活，農(nóng)村不動產(chǎn)參與市民化成本分擔的機制設計尚未完成；再次，地方政府財權財力有限，社會事務繁雜，缺乏足夠的資金和精力去推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程。因此，破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益保障要素困境的關鍵之一在于能夠設計出合理的“投融資模式”，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口資本要素稟賦提升中所需的資金問題。

(四)收入分配“剪刀差”

我國現(xiàn)行的是“以按勞分配為主體、多種分配方式并存”、“按勞分配與按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合” 的分配制度，并輔以必要的稅收、社保、財政轉(zhuǎn)移等收入調(diào)節(jié)。目前的收入分配制度在很大程度上順應了時代發(fā)展要求，促進了社會收入水平的整體提升，但同時也催生出社會貧富差距拉大的嚴峻現(xiàn)實，農(nóng)民很不幸地成為現(xiàn)行分配制度下利益受損最為嚴重的群體。面對“土地資本剪刀差”、“工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差”及“城鄉(xiāng)收入剪刀差”，大批農(nóng)業(yè)人口被迫放棄農(nóng)耕生活涌向城市，轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)附加值更高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。但人口向城市的單向流動并未從根本上改變農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口收入偏低的狀況，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍受到收入分配制度的限制，資本要素稟賦先天不足，就業(yè)層次和勞動報酬普遍低于城市工人，生產(chǎn)要素參與分配的數(shù)量和范圍亦極其有限，所以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨著新的城市內(nèi)部經(jīng)濟二元化的風險。

四、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益保障要素困境的解困之道

解決市民化進程中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益保障問題，應從戶籍、土地、財稅、收入分配等制度改革入手，逐步提高物質(zhì)資本、還賦權利資本、培植人力資本、增加社會資本，建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益保障制度體系。

(一)在戶籍改革中以人為本

2014年7月底，國務院出臺了《進一步推進戶籍制度改革的意見》，決定取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶口間的界限，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，該文件完成了當前乃至今后一個時期內(nèi)戶籍制度改革的框架設計，是近期戶籍改革的綱領性政策文件。該文件進一步肯定，戶籍改革不僅僅在于簡單拆除農(nóng)業(yè)人口向城市遷徙的制度壁壘，急切地把農(nóng)民“哄進城、趕上樓”，而是認識到戶籍改革的前提是充分尊重群眾選擇自己生產(chǎn)生活方式的意愿，在城鄉(xiāng)綜合配套改革同步推進中尋找戶籍改革突破口, 逐步增加農(nóng)業(yè)人口的權利資本、人力資本與社會資本存量。首先，設計出更加靈活、寬松與優(yōu)惠的戶籍管理制度，逐步放開對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市轉(zhuǎn)移的戶籍限制，實行 “差別化落戶”政策，保障滿足條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠在城市順利扎根落戶。第二，出臺科學合理的公共服務和社會保障政策，突破社會福利分配的戶籍約束，建立統(tǒng)一規(guī)范的城鄉(xiāng)權利保障體系，賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市居民同等的權利資本。第三，搭建城市交流平臺，消除城鄉(xiāng)偏見，調(diào)動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與城市社會交際的積極性和主動性，努力培養(yǎng)他們在城市生產(chǎn)生活中的主人翁意識。第四，轉(zhuǎn)變政府職能，提升戶籍現(xiàn)代信息化管理服務水平，主動跟進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戶籍服務需求，及時掌握人口流動的最新動態(tài)，逐漸消化人戶分離的戶籍存量，更好地承接農(nóng)業(yè)人口有序向城市轉(zhuǎn)移。

(二)在土地改革上側(cè)重統(tǒng)籌

土地改革是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益保障體系建設的重要一環(huán)，關系著物質(zhì)資本要素稟賦格局的未來走向?？梢岳斫夤妼ν恋馗母锏臒崆衅谂?，但我國土地問題事關農(nóng)民、集體、企業(yè)、地方政府等諸多主體的切身利益，存有較大程度的敏感性和復雜性，目前應恪守“守住底線、試點先行”的原則，統(tǒng)籌推進土地制度改革, 穩(wěn)妥地提高物質(zhì)資本。首先，要穩(wěn)步推進農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，明晰農(nóng)村土地和房屋的產(chǎn)權，賦予農(nóng)民更多的權利自由度，真正做到“還權賦能”。其次，正視農(nóng)用地流轉(zhuǎn)所帶來的風險和收益，在尊重農(nóng)民意愿的基礎上，合理組織農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，幫助規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、集約化的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體做大做強，以釋放出更多的農(nóng)業(yè)人口進入城市，使全社會共同分享農(nóng)用地流轉(zhuǎn)所帶來的土地紅利。再次，盤活農(nóng)村土地存量資源，通過土地的置換與整理，提高農(nóng)村土地集約利用水平，推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)體系建設，提升農(nóng)村土地要素流動水平和土地資源資本化程度，努力構(gòu)建出城鄉(xiāng)土地同權同價的新型土地經(jīng)營體系。但必須注意的是，統(tǒng)籌推進土地改革的同時，也要注重防范農(nóng)地用途管制失控、農(nóng)民權益遭受侵害、失地農(nóng)民邊緣化等不確定因素所帶來的改革風險。

(三)在財稅改革中尋求創(chuàng)新

要想提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口資本要素的占有程度，就必須具備充足的財力支持，這就要求突破當前的財稅體制障礙，構(gòu)建出新型財政稅務管理體系，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益保障提供堅實的資金后盾。首先，要著力改變城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給失衡的狀態(tài)，優(yōu)化公共財政資源的配置結(jié)構(gòu)，加大對教育醫(yī)療等農(nóng)村基建的投入力度，分主體、按步驟地建立起城鄉(xiāng)一體化的公共財政投入機制。第二，要構(gòu)建出財權、事權與收支責任相匹配的“扁平化”財稅征管體系，加強中央財政資金向基層地方的轉(zhuǎn)移支付，引入地方政府債務評級機制，提高財稅系統(tǒng)的內(nèi)部運行效率和服務質(zhì)量。第三，統(tǒng)籌推進稅費體制改革，以“營改增”、“資源稅”與“直接稅”的改革為契機，加快房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等直接稅制改革方案的設計步伐，運用財稅杠桿完成不同群體間的收入再分配。第四，以市場化手段協(xié)調(diào)利益主體間的權責利害關系，打造農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的投融資平臺，合理調(diào)控農(nóng)村土地資源，完善農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的信用擔保和服務體系建設，充分調(diào)動民間資本投資新型城鎮(zhèn)化建設的積極性，探索BT、BOO、BOT以及BOOT等項目投融資新模式。

(四)在收入分配里聚焦公平

在收入分配制度改革中，需要更加關注資本要素稟賦的公平性，消除導致收入兩極分化的體制弊端，增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的物質(zhì)資本存量。第一，應將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的資本要素稟賦與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收緊密地結(jié)合起來，繼續(xù)加大支農(nóng)惠農(nóng)的政策力度，適度上調(diào)農(nóng)村低保、新農(nóng)保、新農(nóng)合的享受(補助)標準，規(guī)范土地征遷補償機制和土地流轉(zhuǎn)收益分配機制，使農(nóng)民能夠從自家土地的轉(zhuǎn)移收益中完成原始資本的初步積累。第二，要把握好“提低”與“控高”之間的平衡，運用消費稅、資源稅對收入進行二次調(diào)節(jié)，讓高收入群體盡到更多的社會責任，同時加大對灰色收入和非法收入的規(guī)范與打擊力度，逐步建立起分配公開公正、收入合理透明的經(jīng)濟新秩序。第三，從體制上進一步縮小行業(yè)、地域、城鄉(xiāng)間的收入差距，合理規(guī)劃區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，引入市場競爭機制來打破行業(yè)行政壟斷，適當提高最低工資標準，減少“三個剪刀差”對農(nóng)民增收的影響，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收入水平與經(jīng)濟增長同步提升。第四，引導進城農(nóng)民端正對人力資本存量的認識，使其充分認識到提高個人素質(zhì)和專業(yè)技能的重要性，讓更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有機會且有能力融入城市，變身“城里人”享受“市民待遇”。

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(編輯：程俐萍)

On rights and interests protection for agricultural transfer population

Zhao Zhi1, Tu Bin1, Ou Dinghua2

(1.CollegeofManagement,SichuanAgriculturalUniversity,Chengdu611130,China; 2.CollegeofResources,SichuanAgriculturalUniversity,Chengdu611130,China)

Abstract:With the new-type urbanization strategy, problems of rights and interests protection of agricultural transfer population become increasingly prominent in the process of urbanization. Agricultural transfer population are faced with the dilemma of inadequate endowments in material, power, human resources and social capital, which is caused by the dual household registration systems of urban and rural areas, defective land system, unprotected tax system and unfair income distribution system. Therefore, we should promote the reform of household registration and land system and eliminate the flaws of tax system and income distribution system in order to solve the dilemma.

Key words:Urbanization of agricultural transfer population; Rights and interests protection; Factor endowments; System reform

中圖分類號：F323.6

文獻標識碼：A

文章編號：1671-816X(2016)05-0330-06

基金項目：四川省哲學社會科學規(guī)劃項目(SC14B049)

作者簡介：趙智(1985-)，男(漢)，安徽亳州人，博士研究生，主要從事農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權益保障方面的研究。

收稿日期：2016-01-09