毛德忠

（四川省林業(yè)廳，四川 成都 610081）

四川省落實森林防火行政首長負責制的調(diào)研

毛德忠

（四川省林業(yè)廳，四川 成都 610081）

2016年7月至8月，我們通過書面調(diào)研、召開座談會等形式向各級林業(yè)部門了解貫徹落實森林防火行政首長負責制的情況，并與相關(guān)人員進行座談研討。通過調(diào)研，對四川省貫徹落實森林防火行政首長負責制有了比較全面的了解。

1 貫徹落實森林防火行政首長負責制情況

我省各級政府按照《森林防火條例》規(guī)定，認真落實森林防火地方各級人民政府行政首長負責制（以下簡稱行政首長負責制）。

1.1 出臺地方性法規(guī)予以保障

2014年1月1日起實施的《四川省森林防火條例》明確規(guī)定：森林防火工作實行地方各級人民政府行政首長負責制；地方各級人民政府應當建立森林防火責任制度，簽訂森林防火責任書，并將森林防火工作納入目標考核管理。

1.2 強化森林防火指揮機構(gòu)建設

省級層面，由分管林業(yè)工作的副省長擔任指揮長；市（州）級層面，涼山州由州長擔任指揮長，其余20個市（州）由分管林業(yè)工作的副市（州）長擔任指揮長；縣級層面，43%的縣（市、區(qū)）政府一把手擔任指揮長，其中重點林區(qū)為76%；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級層面，92%的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府一把手擔任指揮長，其中重點林區(qū)為98%。8個市（州）林業(yè)部門、38個縣（市、區(qū)）林業(yè)部門領導班子配備了專職副指揮長。從調(diào)查的情況看，有森林防火任務的縣級政府建立了森林防火指揮部為常設臨時機構(gòu)，94%的縣級政府明確將辦公室設在縣級林業(yè)部門負責日常工作。由于縣級林業(yè)部門機構(gòu)規(guī)模小、下屬機構(gòu)個數(shù)有限，40%的縣級林業(yè)部門未就森林防火工作單獨設立內(nèi)設機構(gòu)或下屬機構(gòu)，很少核定編制，具體從事此項工作的人員來自于多種渠道，身份不一，80%為行政、事業(yè)編制人員。

1.3 強化責任體系建設

我省各級政府嚴格實行森林防火行政首長負責制、部門分工負責制、林主管護責任制。省、市（州）、縣（市、區(qū)）及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組、農(nóng)戶層層簽訂了森林防火責任書，明確了各類經(jīng)營業(yè)主的森林防火主體責任，共簽訂各類森林防火責任書200余萬份。涼山、甘孜、阿壩、攀枝花、綿陽等地黨委主要領導親自安排部署森林防火工作。涼山州委書記林書成要求全州森林防火部門高森林火險期間一律取消休假，全員上崗。各市、州政府召開會議部署高森林火險期間森林防火工作，甘孜、成都、攀枝花、宜賓、雅安、樂山、遂寧等地政府分管領導帶隊督查。

1.4 靠前指揮撲救森林火災

一旦發(fā)生森林火災，我省各級政府按照森林火災應急預案或處置辦法的規(guī)定，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長第一時間趕赴火場組織撲救并及時上報情況，遇較大以上森林火災發(fā)生，縣級政府一把手親赴火場指揮撲救森林火災。2016年3月發(fā)生在涼山州冕寧縣瀘沽鎮(zhèn)的森林火災，州長羅涼清親赴火場協(xié)調(diào)指揮、部署安排森林火災撲救工作；2014年4月發(fā)生在甘孜州康定縣沙德鄉(xiāng)的森林火災，時任甘孜州委書記胡昌升親臨火場組織指揮撲救。

1.5 嚴格責任追究

甘孜州、涼山州、巴中市等地相繼出臺森林防火工作責任追究暫行辦法。2015年以來，全省共有53名相關(guān)責任人分別受到黨紀、政紀處分和相應處理。成都市、涼山州、米易縣先后對森林火災頻發(fā)的縣（市、區(qū)）或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領導開展約談，進一步增強了責任感。

通過深入調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，凡是一把手高度重視森林防火工作的地方，森林防火工作就呈現(xiàn)出經(jīng)費投入多、防控舉措實、群眾意識高、森林火災少等特點。自2015年起，甘孜州開展森林防火黨政同責制，2015年與2014年相比，該州森林火災起數(shù)下降70.6%，火場過火面積下降67.6%，受害森林面積下降68.8%。

2 對森林防火行政首長負責制內(nèi)涵和標準的理解

2.1 關(guān)于內(nèi)涵的理解

行政首長負責制是世界上許多國家普遍采用的一項行政管理制度，一般來說，它是指各級行政首長在其任期內(nèi)要對其所領導的行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟、文化、社會等事務負總責的一項制度。森林防火行政首長負責是行政首長負責制中的一個方面，它是指各級人民政府的行政首長在其任期內(nèi)要對本轄區(qū)的預防和撲救森林火災負責，即指省長、市長、縣長、鄉(xiāng)長“四長”負責制，一級抓一級。各級政府對轄區(qū)內(nèi)的森林防火工作實行統(tǒng)一領導，統(tǒng)一組織，統(tǒng)一指揮，政府主要領導是第一責任人，分管領導是主要責任人，林業(yè)部門等成員單位領導按照職責分工負相應責任，層層簽訂責任狀。森林防火工作的長期性和廣泛性、火災撲救的艱巨性和時效性，決定了這項工作必須堅持在各級政府的統(tǒng)一領導下?！袄洗箅y，老大重視就不難”。建立森林防火行政首長負責制旨在進一步提高各級政府主要領導對森林防火重要性的認識，切實增強做好森林防火工作的責任感和緊迫感，強化對森林防火工作的組織領導，真正將其納入各級政府重要議事日程，高度重視、精心組織、周密部署，推動形成政府負總責、全社會齊抓共管的森林防火工作機制，充分動員和利用各方面的力量和資源，將森林防火各項措施落實到位，有效遏制森林火災發(fā)生。

2.2 關(guān)于標準的理解

森林防火行政首長負責制涵蓋了森林火災預防和撲救的全過程，預防要落實，撲救要措施到位，衡量其是否落實到位的具體標準主要有以下5點。一是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級以上各級森林防火指揮部及其辦事機構(gòu)是否健全穩(wěn)定，高效精干。二是森林防火指揮部是否明確其成員單位的森林防火責任區(qū)，簽訂防火責任狀，加強對火災預防工作的領導，并經(jīng)常深入責任區(qū)督促檢查，幫助解決實際問題。三是縣級以上地方人民政府是否將森林防火基礎設施建設等工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及政府年度工作計劃，并按年度組織實施。四是森林火災預防、撲救、裝備和隊伍建設等經(jīng)費列入縣級以上地方人民政府本級財政預算，安排專項經(jīng)費，并根據(jù)實際需要逐年增加。五是一旦發(fā)生森林火災，有關(guān)領導，特別是“一把手”是否及時深入現(xiàn)場組織指揮撲救。

3 在貫徹落實過程中遇到的主要問題

3.1 落實不夠到位

行政首長的工作千頭萬緒，各項工作都非常重要，具體在落實時，往往讓行政首長顧此失彼，具體抓工作還是由分管領導負責，一把手主要負責本轄區(qū)內(nèi)森林防火工作的宏觀掌控和發(fā)生森林火災親臨現(xiàn)場靠前指揮。雖然森林防火工作是行政首長負責制，但在森林資源較少的縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）執(zhí)行較難，主要表現(xiàn)在防火責任寫在文件上，說在口頭上，根本沒有落實在行動上。

3.2 監(jiān)管機制缺失

森林防火工作實行縱向管理，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）是一級政府，從上至下沒有有效的監(jiān)管機制和制約措施，以致監(jiān)督管理不到位。個別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）還存在麻痹思想和認識不到位的問題，認為燒點林子不是很大的問題等。

3.3 問責程序沒有統(tǒng)一的標準

相關(guān)部門基本上是按照森林火災發(fā)生等級來決定是否需要問責，一把手是否應被追責靠天、靠運氣的多，因防火工作措施未完全落實而進行問責的情況基本沒有，上級對下級的監(jiān)督僅限于檢查、暗訪、調(diào)研、約談。森林防火工作問責制度不健全，造成問責主體不明確，問責內(nèi)容不明確，問責形式不明確，沒有統(tǒng)一的由誰問責、怎樣問責的標準，從而使問責追究不嚴格，不能更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。

4 強化森林防火行政首長負責制的建議

4.1 強化森林防火行政首長負責制

做好森林防火工作，群眾是基礎，領導是關(guān)鍵。實踐證明，領導重視的地方，森林防火工作就有特色。因此，落實好以行政首長負責制為主的各項責任制度是防火工作成敗的關(guān)鍵。要進一步落實各級政府行政首長負責制，按照“黨政同責，一崗雙責，齊抓共管，轄區(qū)負責”的原則，劃定包片責任區(qū)，層層簽訂責任狀，強化責任落實，切實做到林有人管、火有人撲，責有人擔。國家層面上，由國務院分管林業(yè)工作的領導擔任指揮長；省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府，由一把手擔任指揮長，切實強化政府對森林防火工作的領導。建立和完善相應的監(jiān)督制約機制和目標考核管理辦法,將森林防火工作納入政府目標考核之中。

4.2 明確問責統(tǒng)一標準

一是行政責任。建立完善森林防火實績考核制度和責任追究制度，對失職、瀆職或防火責任制不落實而引起森林火災和造成重大損失的，要嚴肅追究有關(guān)領導的責任。二是推進黨政同責制。2014年，我省甘孜州出臺《甘孜藏族自治州森林草原防火工作責任追究暫行辦法》，規(guī)定森林防火工作實行黨政同責制?！掇k法》實行以來，各級黨政領導齊抓共管森林防火工作，取得了顯著成效。這種機制可供各地借鑒。三是法律責任。對因領導不力造成嚴重后果，構(gòu)成刑事犯罪的移交司法機關(guān)處理。

4.3 推行森林防火工作責任金保障機制

2016年，我省甘孜州、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組同步實行森林防火工作責任金保障機制，通過向州黨委書記、州長，縣（市）黨委書記、縣（市）長，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書記、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長，村支書、村委會主任等收取森林防火工作責任金，并嚴格獎懲機制，全面提高了各級一把手的工作主動性和積極性。推行森林防火工作責任金保障機制可以向各級一把手加壓力，從而激發(fā)他們的工作動力。

（責任編輯：陳小華）

2016-11-09