地方政府投融資平臺(tái)績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究：基于平衡計(jì)分卡角度

蔡雅琴+譚建軍

摘 要：地方政府投融資平臺(tái)作為具有政府背景的國(guó)有企業(yè)，面臨企業(yè)管理和業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型問題，期望引進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)體系在內(nèi)的管理方法提升平臺(tái)的精細(xì)化管理水平，實(shí)現(xiàn)企業(yè)管理由行政粗放式向科學(xué)規(guī)范化轉(zhuǎn)變。試圖以在政府使命、財(cái)務(wù)方面、內(nèi)部制度建設(shè)和工作流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度，構(gòu)建政府投融資平臺(tái)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，為地方投資融資平臺(tái)提供建議。

關(guān)鍵詞：投融資平臺(tái);平衡計(jì)分卡;績(jī)效體系

中圖分類號(hào)：F832.7 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2015）24-0093-02

面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和資金短缺巨大壓力，地方政府通過投融資平臺(tái)籌集市場(chǎng)資金，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金支持。地方政府投融資平臺(tái)帶來債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、負(fù)債率過高、融資模式單一、運(yùn)作機(jī)制不科學(xué)等問題，使可持續(xù)發(fā)展受到挑戰(zhàn)。平衡計(jì)分卡是一種兼具財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)的績(jī)效考核方法，它將企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)聯(lián)系起來，把企業(yè)使命和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w評(píng)測(cè)指標(biāo)。

一、地方政府投融資績(jī)效評(píng)價(jià)體系的缺陷

“政府本位”績(jī)效評(píng)估價(jià)值取向，績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)帶有濃厚的政績(jī)考核色彩。地方政府投融資平臺(tái)兼具政府與企業(yè)雙重身份，形成融入資金的贏利性與投資不完全對(duì)等、權(quán)力尋租與決策的科學(xué)性、國(guó)企文化與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)等三對(duì)矛盾，其法人及高管往往由地方官員兼任，績(jī)效考核通常以政府的思路和期望作為績(jī)效評(píng)估的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，帶有政績(jī)考核的色彩。

業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，績(jī)效考核指標(biāo)缺乏標(biāo)準(zhǔn)化。地方政府投融資平臺(tái)業(yè)務(wù)不僅包括經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，還包括大量政府公益性事務(wù)，兼具經(jīng)濟(jì)效益及社會(huì)效益，在績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)上難以做到標(biāo)準(zhǔn)化。

公司戰(zhàn)略和績(jī)效考核不符。地方投資平臺(tái)沒有合理的實(shí)現(xiàn)路徑，戰(zhàn)略規(guī)劃混亂，脫離公司發(fā)展愿景，制定的融資平臺(tái)，脫離績(jī)效體系評(píng)價(jià)體制，各自為證，存在部門割據(jù)和私自考核方式?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)重當(dāng)前輕長(zhǎng)遠(yuǎn)、重顯性輕隱性、不注重長(zhǎng)期戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

績(jī)效評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)流程不合理，指標(biāo)設(shè)計(jì)重“過程”、輕“結(jié)果”。許多平臺(tái)公司為了快速實(shí)現(xiàn)管理提升和轉(zhuǎn)型，企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)不明晰、部門職責(zé)和員工職責(zé)還未清晰界定的情況下，便匆匆構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

多元化人員構(gòu)成，難以形成科學(xué)合理考評(píng)體系。由于大多數(shù)地方政府投融資平臺(tái)主要從政府編制過渡，行政思維束縛，“大鍋飯”考核思維導(dǎo)致考核評(píng)價(jià)體系單一，約束機(jī)制強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性、平均化、單一性，在市場(chǎng)沖擊下，崗位所需人員與實(shí)際所進(jìn)人員往往存在差距，多重身份人員，增加構(gòu)建現(xiàn)代化績(jī)效體系難度。

二、政府投融資平臺(tái)設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)體系中的價(jià)值分析：平衡積分卡視角

（一）平衡計(jì)分卡基本思路

平衡計(jì)分卡是哈佛大學(xué)羅伯特·卡普蘭教授和波士頓戰(zhàn)略集團(tuán)大衛(wèi)·諾頓開發(fā)的管理工具，從戰(zhàn)略角度出發(fā)，結(jié)合財(cái)務(wù)、顧客、企業(yè)內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度進(jìn)行設(shè)計(jì)，形成一套衡量企業(yè)未來業(yè)績(jī)的驅(qū)動(dòng)因素指標(biāo)體系。四個(gè)維度相互聯(lián)系，并不隔離，使公司能夠在短期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)、財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)、結(jié)果和動(dòng)因、硬性客觀指標(biāo)和軟性主觀指標(biāo)之間達(dá)到平衡，把績(jī)效考核主要是戰(zhàn)略層面，保障組織運(yùn)行。

（二） 平衡計(jì)分卡在政府投融資平臺(tái)的意義

績(jī)效體系中的考核滯后制約地方政府投融資平臺(tái)的深入發(fā)展。地方政府可以通過財(cái)務(wù)、顧客、企業(yè)內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四大維度，有效的提升了組織管理水平，提高投融資水平，通過平衡計(jì)分卡的角度可切入地方政府投投資平臺(tái)建設(shè)， 約束政府平臺(tái)，有效提高價(jià)值和健康發(fā)展。

以組織戰(zhàn)略為核心，細(xì)化平臺(tái)戰(zhàn)略目標(biāo)。地方政府投融資平臺(tái)利用平衡計(jì)分卡進(jìn)行績(jī)效體系設(shè)計(jì)時(shí)，突出強(qiáng)調(diào)了基于實(shí)現(xiàn)政府使命與愿景的發(fā)展戰(zhàn)略，通過財(cái)務(wù)、顧客、企業(yè)內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四大維度目標(biāo)細(xì)分為具體的指標(biāo)， 而明確了地方政府、平臺(tái)公司及相關(guān)各利益群體各自的奮斗目標(biāo)。

平衡計(jì)分卡基于平衡理念，注重各方面指標(biāo)全面、綜合評(píng)估[1]。地方政府投融資平臺(tái)肩負(fù)著地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重任，通過平衡計(jì)分卡在多個(gè)維度設(shè)計(jì)指標(biāo)，兼顧定性指標(biāo)和定量指標(biāo)、短期效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)和社會(huì)效益，既促使戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 也對(duì)實(shí)現(xiàn)過程中的因果關(guān)系、動(dòng)機(jī)、行為、過程等系評(píng)價(jià)，保障組織目標(biāo)全面、客觀、有效完成。

三、基于平衡計(jì)分卡的地方投融資平臺(tái)績(jī)效評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)

平衡計(jì)分卡作為一種現(xiàn)代戰(zhàn)略管理工具，沒有適用于所有企業(yè)和組織的統(tǒng)一模式[2]。企業(yè)是以盈利為目的的市場(chǎng)主體，平衡計(jì)分卡指標(biāo)設(shè)計(jì)以財(cái)務(wù)指標(biāo)為核心，涉及財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、創(chuàng)新與學(xué)習(xí)四個(gè)維度。而政府部門負(fù)有崇高的使命和必要的社會(huì)綜合協(xié)調(diào)功能，其平衡計(jì)分卡設(shè)計(jì)將使命置于所有維度的最頂層。作為兼具政府職能部門與企業(yè)雙重性質(zhì)的地方政府投融資平臺(tái)，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不同于一般經(jīng)營(yíng)性企業(yè)，也不同于政府部門。因此，在利用平衡計(jì)分卡進(jìn)行績(jī)效體系設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)根據(jù)自身的發(fā)展戰(zhàn)略， 就其特殊性修正和整合平衡計(jì)分卡的結(jié)構(gòu)和指標(biāo)，卡普蘭原來針對(duì)企業(yè)設(shè)計(jì)的“財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、創(chuàng)新與學(xué)習(xí)”進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整后地方政府投融資平臺(tái)平衡計(jì)分卡為完成政府目標(biāo)、財(cái)務(wù)管理、制度設(shè)置和流程管理、學(xué)習(xí)四個(gè)維度。

（一）政府目標(biāo)：第一維度

地方政府投融資平臺(tái)是指地方政府及其部門執(zhí)行盈利能力，提高資本運(yùn)作，以注入土地、財(cái)政撥款或股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立承擔(dān)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的具有融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

地方政府投融資平臺(tái)一設(shè)立，首要任務(wù)就是完成政府使命，即為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)整合等重大項(xiàng)目籌集建設(shè)資金，提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品。由于雙重身份性質(zhì)使得政府和平臺(tái)公司邊界不清晰，容易出現(xiàn)一系列風(fēng)險(xiǎn)。因此，在績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)從地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)整合資金籌集、公共服務(wù)支出、建設(shè)項(xiàng)目投資規(guī)模收益、創(chuàng)新融資模式、防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、政府支持方式等幾個(gè)方面，以定性分析為主，定量分析為輔，定性和定量分析相結(jié)合的方式進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)。

（二）財(cái)務(wù)方面：第二維度

地方政府投融資平臺(tái)與市場(chǎng)化的企業(yè)不同，其市場(chǎng)追求“利潤(rùn)最大化”和“企業(yè)價(jià)值最大化”為總目標(biāo)，而政府投資完成政府工作，具有一定的公益性，追求利潤(rùn)不是最大化要求。統(tǒng)計(jì)中，政府設(shè)立的投融資平臺(tái)公司的盈利狀況基本處在盈虧平衡點(diǎn)附近，平均融資成本在6%左右。

財(cái)務(wù)視角指標(biāo)提高投融資平臺(tái)社會(huì)效益和提高投融資公司經(jīng)濟(jì)效益為基本目標(biāo)，從盈利能力、財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)、償債能力和公司發(fā)展能力四個(gè)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)。其中，盈利能力方面指標(biāo)的設(shè)計(jì)與企業(yè)不同，地方政府投融資建設(shè)項(xiàng)目大多不以盈利為目的，基于完成政府使命下，考慮成本節(jié)約，設(shè)置融資成本節(jié)約、公司營(yíng)運(yùn)成本節(jié)約額兩個(gè)一級(jí)指標(biāo);財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)包括資產(chǎn)負(fù)債率、長(zhǎng)期債務(wù)資本化比率、全部債務(wù)資本化比率等指標(biāo);償債能力包括流動(dòng)比率、速動(dòng)比率、經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流動(dòng)負(fù)債比、全部債務(wù)/EBITDA、籌資前現(xiàn)金流量?jī)纛~債務(wù)保護(hù)倍數(shù)、籌資前現(xiàn)金流量?jī)纛~利息償還能力等指標(biāo);公司發(fā)展能力是對(duì)投融資機(jī)構(gòu)自身經(jīng)營(yíng)發(fā)展，不斷積累而形成發(fā)展的潛力能力的考核，指標(biāo)設(shè)計(jì)主要從相關(guān)業(yè)務(wù)增長(zhǎng)率以及資本積累率為出發(fā)點(diǎn)，設(shè)置業(yè)務(wù)增長(zhǎng)能力、融資規(guī)模周轉(zhuǎn)率、總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率、資產(chǎn)保值增值率和資本積累率五個(gè)一級(jí)指標(biāo)進(jìn)行考核。

（三）制度建設(shè)與流程管理：第三維度

作為政府運(yùn)作的投融資平臺(tái)，是安現(xiàn)代化公司運(yùn)作為管理的組織機(jī)構(gòu)。公司成立以公司法為運(yùn)行準(zhǔn)則，追求盈利，同時(shí)兼顧公益性平臺(tái)，要建立制度規(guī)范和合理的流程管理，保障公司規(guī)范化和前景，公司考核按照從項(xiàng)目投融資流程、償債落實(shí)及其風(fēng)險(xiǎn)控制、內(nèi)部控制制度的流程管理考核，特別需要專業(yè)的營(yíng)運(yùn)管理和操作，及風(fēng)險(xiǎn)控制保障發(fā)展。

（四）學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)視角：第四維度

地方政府投融資平臺(tái)為實(shí)現(xiàn)其長(zhǎng)期發(fā)展及創(chuàng)造未來價(jià)值的目標(biāo)，可從員工狀況、信息系統(tǒng)建設(shè)、激勵(lì)機(jī)制三方面設(shè)計(jì)指標(biāo)，對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估。具體指標(biāo)包括：（1）評(píng)估員工狀況的指標(biāo)，如員工員工知識(shí)水平、效率、結(jié)構(gòu)、評(píng)價(jià)、滿意度、參與率、離職率、穩(wěn)定率等;（2）評(píng)估企業(yè)能力的指標(biāo)，如市場(chǎng)信息、市場(chǎng)投入、參與市場(chǎng)讀、市場(chǎng)反應(yīng)效率等等;（3）評(píng)估激勵(lì)、授權(quán)與協(xié)作的指標(biāo)，如創(chuàng)新思路、股權(quán)激勵(lì)、團(tuán)隊(duì)效益、工作合作、企業(yè)文化建設(shè)等[3]。

四、結(jié)論

平衡計(jì)分卡為工具構(gòu)建地方政府投融資平臺(tái)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，將地方政府投融資平臺(tái)戰(zhàn)略規(guī)劃與實(shí)施績(jī)效進(jìn)行有機(jī)地結(jié)合，能夠幫助地方政府投融資平臺(tái)最大限度地利用平臺(tái)公司的有形或無形資產(chǎn)，提升其整體績(jī)效水平。平衡計(jì)分卡符合地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展需要，既實(shí)現(xiàn)基于戰(zhàn)略管理，又完成科學(xué)績(jī)效評(píng)估。

參考文獻(xiàn)：

[1] ?王譽(yù)霏.地方政府投融資績(jī)效評(píng)價(jià)研究[D].沈陽：沈陽大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011.

[2] ?李金龍，馬駿.基于平衡計(jì)分卡的地方政府招商引資績(jī)效評(píng)估體系的設(shè)計(jì)[J].決策與統(tǒng)計(jì)，2009，（12）.

[3] ?韓暢.平衡積分卡在績(jī)效管理中的應(yīng)用[J].沈陽：企業(yè)改革與管理，2017，（5）.