食品安全授權(quán)立法研究

霍敬裕，魯 霖（安徽建筑大學(xué)法律與政治學(xué)院，安徽 合肥 230001）

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食品安全授權(quán)立法研究

霍敬裕，魯 霖
（安徽建筑大學(xué)法律與政治學(xué)院，安徽 合肥 230001）

摘 要：我國修訂的《中華人民共和國食品安全法》中將“三小”（食品生產(chǎn)加工小作坊、小攤販、小餐飲）授權(quán)地方進(jìn)行立法，此行為雖利于地方立法的靈活性及執(zhí)法的通暢性，但囿于《中華人民共和國立法法》中對(duì)授權(quán)立法的嚴(yán)控性規(guī)定，該授權(quán)立法因并未對(duì)授權(quán)目的、原則、范圍及期限進(jìn)行規(guī)定，在實(shí)施的過程中面臨一些困境。為此，本文建議對(duì)“三小”法律概念的內(nèi)涵與外延、準(zhǔn)入機(jī)制及處罰機(jī)制進(jìn)行明確，并擴(kuò)大公眾參與地方立法的范圍，以推進(jìn)“三小”授權(quán)立法工作。

關(guān)鍵詞：《中華人民共和國食品安全法》；食品安全；“三小”；授權(quán)立法

引文格式：

霍敬裕， 魯霖.食品安全授權(quán)立法研究［J］.食品科學(xué)， 2016， 37（13）: 271-276.DOI:10.7506/spkx1002-6630-201613047.http://www.spkx.net.cn

HUO Jingyu， LU Lin.Authorized legislation of food safety［J］.Food Science， 2016， 37（13）: 271-276.（in Chinese with English abstract） DOI:10.7506/spkx1002-6630-201613047. http://www.spkx.net.cn

授權(quán)立法是立法制度的重要組成部分，其質(zhì)量與形式均會(huì)對(duì)國家法律制度的實(shí)施產(chǎn)生重要影響?！吨腥A人民共和國立法法》中確立了授權(quán)立法的正式地位，并在2015年修訂中，從授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及行使時(shí)需遵循的原則等諸多方面對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行嚴(yán)控。據(jù)此，同年修訂的《中華人民共和國食品安全法》授權(quán)地方制定關(guān)于食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等具體的管理辦法［1］中規(guī)定，各省級(jí)地方人大或政府需針對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等的立法事項(xiàng)做出配套具體規(guī)定，且出臺(tái)的時(shí)間一般不得遲于2016年10月1日。食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等小微食品生產(chǎn)經(jīng)營者在各地有不同的體現(xiàn)形式，大多數(shù)地方在這兩者之后還要加上小餐飲，通常稱之為“三小”［2］；有些地方在“三小”之外，還要加上小飯桌、小食雜店，稱之為“五小”；還有的地方出現(xiàn)了“六小”、“七小”的說法。小微食品生產(chǎn)經(jīng)營者涵蓋了多樣的居民飲食，對(duì)于豐富居民經(jīng)濟(jì)生活、承繼傳統(tǒng)飲食文化，發(fā)揮了積極的作用；毋庸諱言，小微食品生產(chǎn)經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營條件通常較為簡陋、標(biāo)準(zhǔn)不高、食品安全事件發(fā)生率高，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化的管理關(guān)系到廣泛群體的利益［3］?！吨腥A人民共和國食品安全法》從國家立法層面對(duì)地方進(jìn)行授權(quán)，既顧及到地方差異，也兼顧了立法的效率性與能動(dòng)性。從立法條款來看，新舊《中華人民共和國食品安全法》均對(duì)“三小”立法采取授權(quán)，兩者不同的是，2009年6月1日起施行的《中華人民共和國食品安全法》的第29條將授權(quán)對(duì)象圈定為“省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)”［4］；修訂后的《中華人民共和國食品安全法》將授權(quán)對(duì)象確定為“省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)、省級(jí)政府”［4］。從這兩個(gè)授權(quán)條款分析，后者增加了被授權(quán)機(jī)關(guān)，關(guān)于小微食品生產(chǎn)經(jīng)營者具體監(jiān)管問題的立法現(xiàn)既可以由省級(jí)地方性法規(guī)予以規(guī)定，亦能以省級(jí)政府規(guī)章的形式出現(xiàn)。然而，《中華人民共和國立法法》中強(qiáng)調(diào)的授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等事項(xiàng)均未在修訂后的《中華人民共和國食品安全法》出現(xiàn)。目前，全國共有17 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市制定了關(guān)于小微食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。其中，修訂后的《中華人民共和國食品安全法》頒布后，內(nèi)蒙古、廣東和陜西相繼出臺(tái)了食品小作坊和食品攤販地方性法規(guī)。由于缺少了必要的授權(quán)事項(xiàng)，上述已經(jīng)出臺(tái)和即將出臺(tái)的地方法規(guī)規(guī)章都或多或少地存在后期立法困擾與執(zhí)行困難的問題。鑒于各地已經(jīng)出臺(tái)的地方法規(guī)規(guī)章大多數(shù)規(guī)范的是食品生產(chǎn)加工小作坊、食品小攤販、小餐飲，本文就以此“三小”為樣本，討論食品安全地方立法的前提條件、規(guī)范方式等，以期正名其合法性與正當(dāng)性。

1 食品安全法中授權(quán)立法的前提：明確授權(quán)內(nèi)容，確立授權(quán)禁區(qū)

現(xiàn)代法治精神之下，授權(quán)的明確性決定了授權(quán)的合法性地位。在食品生產(chǎn)經(jīng)營中存在食品生產(chǎn)小作坊、小攤販、小餐飲、小飯桌、小食雜店等小型業(yè)態(tài)［5］。修訂前的《中華人民共和國食品安全法》授權(quán)省級(jí)人大及常委會(huì)對(duì)小微食品生產(chǎn)經(jīng)營者出臺(tái)立法文件，僅僅提及食品生產(chǎn)小作坊、小攤販，對(duì)其他業(yè)態(tài)沒有提及。修訂后的《食品安全法》食品生產(chǎn)小作坊、小攤販后面加了“等”字，是否包含了其他業(yè)態(tài)，在理論界也有爭議。筆者認(rèn)為，根據(jù)監(jiān)管的實(shí)踐，除了食品生產(chǎn)小作坊、小攤販外，問題最突出的就是小餐飲。陜西、廣東出臺(tái)的立法中對(duì)此予以了規(guī)范，故本文將食品生產(chǎn)加工小作坊、食品小攤販、小餐飲作為討論重點(diǎn)。但修訂后的《食品安全法》對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊、食品小攤販的內(nèi)涵和外延同樣沒有做出規(guī)定，更遑論小餐飲等業(yè)態(tài)。

1.1 界定“三小”的法律概念

確定地方授權(quán)立法中“三小”的法律概念，提前需厘清兩個(gè)層次的問題。

首先，我國是否已有全國性的統(tǒng)一規(guī)定？關(guān)于食品生產(chǎn)加工小作坊，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局在2007年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品生產(chǎn)加工小作坊監(jiān)管工作的意見》中對(duì)食品小作坊提出了如下定義：“固定從業(yè)人員較少，有固定生產(chǎn)場所，生產(chǎn)條件簡單，從事傳統(tǒng)、低風(fēng)險(xiǎn)食品生產(chǎn)加工（含現(xiàn)做現(xiàn)賣）的沒有取得食品生產(chǎn)許可證的生產(chǎn)單位和個(gè)人》”［6］；2009年，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)共同發(fā)布的推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)GB/T 23734—2009《食品生產(chǎn)加工小作坊質(zhì)量安全控制基本要求》又對(duì)食品小作坊提出了如下定義：“依照法律、法規(guī)從事食品生產(chǎn)，有固定生產(chǎn)場所，從業(yè)人員較少，生產(chǎn)加工規(guī)模小，無預(yù)包裝或者簡易包裝，銷售范圍固定的食品生產(chǎn)加工（不含現(xiàn)做現(xiàn)賣）的單位和個(gè)人”［7］。經(jīng)過從國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局與國家食品藥品監(jiān)督管理總局的長期規(guī)范，食品生產(chǎn)加工小作坊的概念相對(duì)規(guī)范、統(tǒng)一。與之相比較，雖然食品小攤販在我國的發(fā)展有著久遠(yuǎn)的歷史，在我國現(xiàn)今法律制度下，食品攤販卻沒有真正意義上統(tǒng)一的法律概念。我國各地立法中只對(duì)食品攤販的概念做了定義，且各地的定義不盡相同。小餐飲也有類似情況，各地對(duì)“小餐飲”概念的規(guī)定亦未能統(tǒng)一。此外，之前對(duì)餐飲服務(wù)的行政許可規(guī)定中，曾出現(xiàn)過小餐館的概念，在規(guī)模、經(jīng)營面積上相應(yīng)降低了標(biāo)準(zhǔn)，但在行政管理中依舊納入餐館監(jiān)管的范圍。而“小餐飲”的營業(yè)條件還未能達(dá)到“小餐館”的要求。可見，“三小”中食品生產(chǎn)加工作坊的概念各地規(guī)定相對(duì)統(tǒng)一，而食品小攤販、小餐飲的概念卻難以達(dá)成共識(shí)，對(duì)后續(xù)的執(zhí)法工作易留下隱患。其次，對(duì)于各地立法中對(duì)“三小”的不同界定，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)尊重地方的立法特色，容許地區(qū)差異的存在，抑或堅(jiān)持立法權(quán)威，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一“三小”的概念？更進(jìn)一步講，已有的地方立法中對(duì)于“三小”的不同界定是否符合法律規(guī)定？通過對(duì)各地已制定出臺(tái)的“三小”地方性法規(guī)和政府規(guī)章梳理，對(duì)于小作坊、小攤販和小餐飲的定義迥異是源于我國各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一，我國食品小作坊分布的廣泛性和容易流動(dòng)性等特征，加之《中華人民共和國食品安全法》并未就食品小作坊、食品攤販及小餐飲的定義中的一些具體要素在全國范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一和細(xì)化，也使得食品小作坊的外延不能呈現(xiàn)為閉合的狀態(tài)。小作坊、小攤販及小餐飲各有其名，又各有互通。例如，前店后坊式的經(jīng)營模式既可以理解為小作坊，亦可作小攤販看待。經(jīng)過簡單加工做成熟食售賣的行為也難以完全說不具有小作坊和小餐飲的雙重身份。對(duì)于以上情形，我國尚未出臺(tái)統(tǒng)一的解釋予以厘清，各地對(duì)“三小”的不同理解，一方面是因?yàn)楦鞯氐那闆r差異很大，另一方面也是由于國家層面沒有明確的規(guī)定。國家層面沒有對(duì)“三小”法律概念進(jìn)行界定，一種原因可能是立法的疏漏；另一種原因也可能是故意而為之，給各地留下立法的想象空間?？陀^上看，國家層面對(duì)“三小”法律概念進(jìn)行規(guī)范和統(tǒng)一仍具有十分的必要性。我國正在構(gòu)建統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)市場，“三小”概念的差異，會(huì)導(dǎo)致各省由于對(duì)其監(jiān)管范圍、尺度的不同引發(fā)的碰撞，例如，由于福建與貴州對(duì)于白酒生產(chǎn)作坊概念的不同，監(jiān)管措施的不同，貴州白酒生產(chǎn)作坊出產(chǎn)的合格白酒，銷往福建后，可能就不符合食品生產(chǎn)小作坊的監(jiān)管要求，需要對(duì)其作出處罰。實(shí)務(wù)層面中面臨類似的情況日益繁多，亟待全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)“三小”概念作出科學(xué)界定，從而化解執(zhí)法不一的困境。此外，全國性的規(guī)范最好能夠涵蓋各地已有立法中關(guān)于“三小”法律概念的規(guī)定。避免各地迥異的立法出臺(tái)后再難以統(tǒng)一。當(dāng)然，統(tǒng)一的法律概念副作用是，可能導(dǎo)致各地執(zhí)法依據(jù)不一致，造成同一行為不同行政處理的局面。需注意的是，一旦全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)“三小”的概念統(tǒng)一界定，勢(shì)必引發(fā)各地對(duì)已經(jīng)有的地方立法的修改潮，執(zhí)法中也需做相關(guān)的銜接，可能增加額外的立法成本和執(zhí)法成本，但并不因此就否認(rèn)全國統(tǒng)一立法的益處。

1.2 確立科學(xué)的“三小”準(zhǔn)入機(jī)制

對(duì)于“三小”是否要制訂準(zhǔn)入的門檻？如何制訂準(zhǔn)入門檻？從監(jiān)管的實(shí)踐來看，實(shí)施最低限度的準(zhǔn)入制度還是很有必要的。如何制訂準(zhǔn)入門檻則是一個(gè)復(fù)雜的問題，一般對(duì)食品生產(chǎn)加工作坊、小餐飲采取核發(fā)登記證的方式（頒發(fā)主體為食品藥品監(jiān)督管理部門）。對(duì)于小攤販，由于其流動(dòng)性太大，營業(yè)時(shí)間也有不確定性，食藥監(jiān)管部門對(duì)其難以監(jiān)管，因而實(shí)際執(zhí)法中將其劃到城管部門來監(jiān)管，采取備案制度，即記錄其姓名、住址、聯(lián)系電話、經(jīng)營范圍，時(shí)間為一年期。小攤販若流動(dòng)到其他區(qū)域，則需重新到新區(qū)域的城管部門備案。各地采取的具體辦法不一，名稱上也各有不同，如有等級(jí)制、備案制、承諾制等等，如在河南省《河南省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理辦法》中，就規(guī)定對(duì)河南省的食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販不實(shí)行許可證制度，只要求向有關(guān)食品監(jiān)督管理部門備案即可?！陡＝ㄊ∈称飞a(chǎn)加工小作坊的監(jiān)督管理辦法》（福建省人民政府（2011）246號(hào)）中則將未取得生產(chǎn)加工條件核準(zhǔn)證書或者未辦理工商登記的，不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)作為設(shè)立食品生產(chǎn)加工小作坊的必要條件。

那么，實(shí)踐中“三小”設(shè)置的準(zhǔn)入制度的效果如何？第一，從已確定許可制度的地方來看，“三小”取得許可證率并不高。例如，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2013年7月底，浙江省所建立的許可的系統(tǒng)內(nèi)共有小作坊1 754 家，僅403 家小作坊取得了許可證，取證率不足23%，其中金華、衢州和湖州3 個(gè)市發(fā)證數(shù)還是個(gè)位數(shù)，義烏市尚未發(fā)證。第二，在許可條件的設(shè)置上，食品“三小”的許可條件多是直接套用了《食品生產(chǎn)許可管理辦法》的規(guī)定，卻忽視了該法的監(jiān)管對(duì)象僅集中在普通食品企業(yè)，即規(guī)模型的食品生產(chǎn)經(jīng)營者，而“三小”明顯與流水線上的作業(yè)不同，若以“拿來主義”敷衍從事，而非量體裁衣則可能對(duì)執(zhí)法活動(dòng)產(chǎn)生較大困擾。例如，《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第八條中明確規(guī)定了，食品企業(yè)必須具備與生產(chǎn)相適應(yīng)的消毒設(shè)備或者設(shè)施。但是，從全國經(jīng)濟(jì)生活發(fā)展水平來看，縣級(jí)以下行政區(qū)域的“三小”資金投入少，生產(chǎn)加工設(shè)備簡易，讓其承擔(dān)全套的清洗、消毒、保潔、防蠅、防塵、防鼠以及收集廢水和餐廚廢棄物的設(shè)施并不現(xiàn)實(shí)。倘若嚴(yán)格依據(jù)此項(xiàng)規(guī)定執(zhí)行，“三小”很難在中等收入水平以下的城鄉(xiāng)生存。由此，建議各地方在立法之時(shí)，不囿于與當(dāng)?shù)貙?shí)際不符的許可指標(biāo)，制定切合實(shí)際的許可或監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，畢竟用“一罰了之”的手段并不能真正解決“三小”的管理問題［8］。

對(duì)此困境，筆者建議，可以借鑒新加坡政府的相關(guān)做法，政府投資建造固定性攤位。新加坡設(shè)立的小販中心共有141 個(gè)，期間容納下2.07 萬個(gè)流動(dòng)性攤販，極大的改變了管理無序無常的狀態(tài)。并且，新加坡還在環(huán)境發(fā)展部之下專設(shè)了小販局，由其統(tǒng)一負(fù)責(zé)小販中心的規(guī)劃建設(shè)及服務(wù)管理工作。其中，小販局的主要職責(zé)有三類：一是規(guī)劃小販中心的建制、二是負(fù)責(zé)執(zhí)行收購政策、三是管理攤位的租賃及簽發(fā)許可證。新加坡政府每年會(huì)對(duì)所有食品攤販的清潔管理、食物衛(wèi)生、個(gè)人衛(wèi)生等進(jìn)行評(píng)估，將其分為優(yōu)、良、中、差四級(jí)。對(duì)獲“優(yōu)”者，頒發(fā)“清潔與食物衛(wèi)生優(yōu)越表現(xiàn)”獎(jiǎng)狀。而獲“中”、“差”的業(yè)主將成為下一年度衛(wèi)生監(jiān)督檢查重點(diǎn)單位”［9］。

1.3 明確“三小”的食品安全標(biāo)準(zhǔn)

食品安全標(biāo)準(zhǔn)是衡量食品是否安全的標(biāo)尺，“三小”食品安全的衡量標(biāo)準(zhǔn)交由《中華人民共和國食品安全法》予以明確，體現(xiàn)了對(duì)食品安全保障的均衡性及全面化?！叭　睙o疑應(yīng)當(dāng)符合國家制訂的食品安全標(biāo)準(zhǔn)［10］。然而，我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量偏少，與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌程度不高。在我國具有安全標(biāo)準(zhǔn)的食品只占到總數(shù)的40%左右，而這些標(biāo)準(zhǔn)的25%在10 a之間未曾修訂，個(gè)別甚至已超過20 a未修訂。我國對(duì)允許使用的136 種農(nóng)藥制定了相應(yīng)食品中的殘留量標(biāo)準(zhǔn)［11］，而美國和歐盟分別為489 個(gè)和1 176 個(gè)［12］?！叭　敝校称飞a(chǎn)加工小作坊和食品攤販監(jiān)管較難，究其原因是由于主管部門沒有制定統(tǒng)一而完善的標(biāo)準(zhǔn)［13］。目前，食品安全標(biāo)準(zhǔn)散布于國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)4 個(gè)分類子體系中，資源分布于農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、畜牧、輕工、商務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域。需要強(qiáng)調(diào)的是，很多“三小”經(jīng)營者的主營項(xiàng)目是的是地方風(fēng)味產(chǎn)品，這些產(chǎn)品的安全標(biāo)準(zhǔn)按規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由地方制訂。依據(jù)2010年出臺(tái)的《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第四十一條的規(guī)定，食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)制（修）訂可參照本辦法執(zhí)行。鑒于此，省級(jí)人大或省級(jí)地方政府以《食品安全法》的授權(quán)為契機(jī)，制定“三小”食品安全的地方標(biāo)準(zhǔn)，滿足實(shí)際執(zhí)法需求。

2 食品安全法中授權(quán)立法的核心：厘清授權(quán)立法權(quán)限，確定職責(zé)分工

修訂前的《中華人民共和國食品安全法》明確規(guī)定，授權(quán)的對(duì)象是省級(jí)人大，出臺(tái)文件的層級(jí)是地方法規(guī)，并未授權(quán)省級(jí)政府制訂政府規(guī)章。從后來地方實(shí)際立法情況來看，省級(jí)政府規(guī)章占了很大比例。修訂后的《中華人民共和國食品安全法》對(duì)授權(quán)做了修改，授權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)省級(jí)政府立法的部門進(jìn)行了擴(kuò)展，統(tǒng)稱為省級(jí)規(guī)定，涵蓋了省級(jí)政府規(guī)章。因此，地方紛紛加快了立法的步伐，其立法形式，有的采取制訂地方法規(guī)；有的則為政府規(guī)章；有的兼而有之，如由省級(jí)人大制訂食品（綜合）管理?xiàng)l例，同時(shí)由省級(jí)政府制訂專門管理“三小”的規(guī)章。

以管理分工作為標(biāo)準(zhǔn)，地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章在“三小”的管理規(guī)定中應(yīng)是各有側(cè)重，基礎(chǔ)性制度問題的規(guī)定，以及監(jiān)督雙方主體的權(quán)利義務(wù)由地方法規(guī)來規(guī)定更有依據(jù)。相比之下，制訂省級(jí)政府規(guī)章受到的限制更多些，例如只能設(shè)定暫時(shí)的行政許可，但是更加簡便易行，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行起來更加順暢。在地方法規(guī)和地方政府立法權(quán)限的界定上，我國現(xiàn)行憲法和各級(jí)組織法中已有規(guī)定。通而論之，可分作“根據(jù)”與“不抵觸”兩個(gè)原則［14］，以此確立我國立法層級(jí)權(quán)限的分配模式。但是，理論界與實(shí)務(wù)界均未就如何理解“根據(jù)”與“不抵觸”的內(nèi)涵與外延達(dá)成一致意見，尤其是在對(duì)人大立法保留事項(xiàng)等問題上，仍留有較大的探討空間，這就對(duì)授權(quán)立法的隨意性留有了空隙。通過與不同省份間食藥監(jiān)部門的交流，多數(shù)地方“三小”監(jiān)管部門認(rèn)為政府規(guī)章在監(jiān)管治理小作坊食品加工、流動(dòng)攤販方面的管理效果更為直接和有效，執(zhí)法人員對(duì)操作性的要求也更易于滿足。例如，我國一些地方在制定規(guī)章時(shí)，將食品加工小作坊的衛(wèi)生達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、工作間應(yīng)有的必備設(shè)施，乃至食品攤販集中管理模式、位置范圍等操作性規(guī)程均納入其范圍。同時(shí)，政府規(guī)章修訂的靈活性也高于地方性法規(guī)，其在應(yīng)對(duì)食品監(jiān)管中檢測技術(shù)、工藝更新等新發(fā)情況時(shí)耗時(shí)較少。但是，涉及到行政許可、行政處罰等行政相對(duì)人法律權(quán)利義務(wù)的管控層面，地方性法規(guī)對(duì)此應(yīng)承擔(dān)高于省級(jí)地方政府規(guī)章的立法功能。

3 食品安全法中授權(quán)立法的動(dòng)力：突出公眾參與，增強(qiáng)授權(quán)立法的可操作性

20世紀(jì)90年代公眾參與理論全面引入中國，其在西方法治發(fā)達(dá)國家的廣泛運(yùn)用有效避免了行政主導(dǎo)型立法的固有弊端［15］，可以有效化解政府決策失誤引發(fā)的社會(huì)矛盾，其作用主要多集中于：“立法、公共決策以及公共服務(wù)的提供”［16］?！读⒎ǚā分幸褜?duì)公眾參與立法進(jìn)行了規(guī)定，而在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)積極參與立法的重要性。截止到2011年，我國10 人以下小作坊的數(shù)量已占到食品生產(chǎn)企業(yè)80%的比重［17］?！叭　钡膹V泛性、流動(dòng)性和隱蔽性使得監(jiān)管機(jī)關(guān)需要承擔(dān)巨大的成本［18］?，F(xiàn)階段，學(xué)界和實(shí)務(wù)界較多探討的是在食品監(jiān)管中引入公眾參與機(jī)制［19］，增強(qiáng)執(zhí)法力度，但隨著我國公民參與立法工作的積極性與有效性提升，立法參與會(huì)更為直接的表達(dá)民意［20］。立法機(jī)關(guān)首先應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變立法理念，摒棄官本位的立法思想，樹立民主協(xié)商理念，將公眾參與切實(shí)深入到立法的各個(gè)階段。其次，立法機(jī)關(guān)應(yīng)完備食品標(biāo)準(zhǔn)、食品檢測等信息的公開制度［21］，使得公眾在參與立法之前，以了解相關(guān)食品科學(xué)與食品監(jiān)管的知識(shí)［22］，做到有效性的主動(dòng)參與。

4 食品安全法中授權(quán)立法的保障：完善授權(quán)立法的監(jiān)督機(jī)制

授權(quán)立法的產(chǎn)生與發(fā)展和政府權(quán)力擴(kuò)張相生相伴，可謂之政府權(quán)力擴(kuò)張開疆?dāng)U土之士。如果不能有效對(duì)其予以規(guī)制，則會(huì)讓失控的權(quán)力損害到公民自身權(quán)利，從而成為憲政視野中的一種新的“惡”［23］。較之與程序性審查，各國現(xiàn)行制度中更凸顯了實(shí)體性審查的重要地位。反觀我國地域間發(fā)展的不平衡性，如若不能對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行有效的監(jiān)督，則可能會(huì)出現(xiàn)立法割據(jù)的情形。

4.1 從被動(dòng)審查到主動(dòng)審查：強(qiáng)化授權(quán)立法的監(jiān)督主體

我國授權(quán)立法的監(jiān)督主體是全國人大及其常委會(huì)，《立法法》中雖然確定了授權(quán)機(jī)關(guān)享有授權(quán)立法的監(jiān)督權(quán)，但并無專門的機(jī)構(gòu)行使授權(quán)立法的監(jiān)督權(quán)。考慮參與主體及審議時(shí)間的因素，全國人大及其常委會(huì)對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督都由全國人大各專門委員會(huì)來具體負(fù)責(zé)［24］。從各專門委員會(huì)的情況看，由于它們?cè)诜刹莅傅臄M訂過程中具有重要作用，《立法法》第99條第3款特別規(guī)定了，“專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件有權(quán)進(jìn)行主動(dòng)審查”［25］，這不僅是在標(biāo)志著授權(quán)立法的監(jiān)督方式由被動(dòng)式轉(zhuǎn)為主動(dòng)式，更是落實(shí)人大立法權(quán)能的重要標(biāo)志?！叭　笔跈?quán)地方立法后勢(shì)必會(huì)受到立法水平、立法標(biāo)準(zhǔn)的影響，積極運(yùn)用主動(dòng)性審查機(jī)制將對(duì)此提供有力的監(jiān)督支撐。

4.2 避免監(jiān)督“形式化”

我國授權(quán)立法的監(jiān)督形式可為兩類：一是批準(zhǔn)；二是備案。具體到實(shí)施效果，兩類監(jiān)督形式并未能完全完成立法預(yù)設(shè)。對(duì)于地方授權(quán)立法的監(jiān)督方式，我國憲法所規(guī)定的地方性法規(guī)的監(jiān)督均為備案的方式，即向全國人大常委會(huì)和國務(wù)院“備案”。在特別授權(quán)決定中，監(jiān)督方式與前面的方式也無大的區(qū)別，只是在向國務(wù)院授權(quán)時(shí)， 規(guī)定國務(wù)院根據(jù)授權(quán)制定的行政法規(guī)要向全國人大常委會(huì)“備案”，這種單一的審查方式在實(shí)踐中已屢屢暴露其不足［26］。例如，全國人大常委會(huì)至今尚未對(duì)立法備案后予以實(shí)質(zhì)性的事后審查，這就造成備案審查等同于形式審查，不發(fā)生實(shí)質(zhì)審查的效果。同時(shí)，法律并沒有具體設(shè)定備案等相應(yīng)程序，從而造成一些地方授權(quán)立法“用而不備”的怪相，加之監(jiān)督主體對(duì)于批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)不夠透明化、操作化，使得批準(zhǔn)授權(quán)立法易走向隨意化。

4.3 “有為”與“不為”并舉，避免對(duì)“三小”空白式授權(quán)

政府管制的手段一旦觸及行政相對(duì)人利益，則需對(duì)該手段持有謹(jǐn)慎的態(tài)度［27］，誠如授權(quán)立法產(chǎn)生的西方國家學(xué)者所述，“立法機(jī)關(guān)若要詳盡規(guī)定政策，必需對(duì)專門而復(fù)雜的問題進(jìn)行連續(xù)不斷的、深入細(xì)致的調(diào)查、決定和修正，而這樣一個(gè)任務(wù)需要集中國會(huì)在大多數(shù)情況下不能或不愿意集中的資源”，因而“禁止授予立法權(quán)的任何大規(guī)模施行都顯然是不明智的”［28］。因此，實(shí)務(wù)界極力采取法律保留、司法審查等多舉限制授權(quán)立法的無序擴(kuò)張，學(xué)界也多有呼吁，“除非有法定標(biāo)準(zhǔn)的限制，否則國會(huì)不能授出它的任何立法權(quán)”［29］、“如果在授權(quán)法中沒有規(guī)定任何標(biāo)準(zhǔn)制約委任之權(quán)，行政機(jī)關(guān)則等于拿到了一張空白支票，它可在授權(quán)的領(lǐng)域里任意制定法律。如此，行政機(jī)關(guān)取代國會(huì)成為主要立法者”。修改后的《立法法》也盡量避免“空白式授權(quán)”的出現(xiàn)［30］。然而，《食品安全法》中的“三小”授權(quán)立法卻未能嚴(yán)格遵照《立法法》的規(guī)定進(jìn)行授權(quán)范圍劃分，而是將整個(gè)行政管理過程（準(zhǔn)入、管理、處罰）授權(quán)至地方。建議立法機(jī)關(guān)可通過法律解釋或是起草“三小”專項(xiàng)規(guī)定等途徑對(duì)授權(quán)事項(xiàng)予以細(xì)分，避免授權(quán)濫用。

立法是以審慎刻意的方式制定社會(huì)群體行為規(guī)則的活動(dòng)。需要指出的是，全國人大常委會(huì)對(duì)于地方食品安全立法的授權(quán)，只針對(duì)省級(jí)人大及其常委會(huì)和省級(jí)政府，按照《憲法》、《立法法》的規(guī)定，上述被授權(quán)主體不得再次授權(quán)其他機(jī)關(guān)來制訂食品安全地方規(guī)定。禁止立法再授權(quán)，并不意味著禁止各市在省級(jí)授權(quán)立法之下的制訂地方實(shí)施規(guī)定。在規(guī)范食品生產(chǎn)加工作坊的管理中，除了正面的規(guī)范引導(dǎo)外，還需要各市根據(jù)監(jiān)管實(shí)際，制訂不允許生產(chǎn)加工的食品目錄，即食品生產(chǎn)加工的負(fù)面清單，例如廣東很多市禁止作坊壓榨花生油，避免由于作坊生產(chǎn)加工條件不高而引發(fā)黃曲霉素對(duì)人體的毒害。這種負(fù)面清單由于各地的飲食習(xí)慣不同，無法由全省統(tǒng)一制訂，只能由地市自行制訂，解決了地方監(jiān)管的實(shí)際問題。

5 結(jié) 語

“三小”本身極具動(dòng)態(tài)性、地域性等多重特征，修訂后的《中華人民共和國食品安全法》將立法權(quán)授之于地方，目的是便于其因地制宜的進(jìn)行嚴(yán)格科學(xué)的論證，深入細(xì)致的調(diào)研和比較對(duì)照和原有規(guī)定的修改?！读⒎ǚā芬灾?jǐn)慎務(wù)實(shí)的立法態(tài)度嚴(yán)控授權(quán)立法的范圍，食品安全作為近年頻頻關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，須更加重視授權(quán)立法的質(zhì)量及監(jiān)督［31］，以達(dá)成“三小”問題在國家立法精神層面與地方執(zhí)法土壤層面的立體契合。

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DOI:10.7506/spkx1002-6630-201613047

中圖分類號(hào)：TS201.6

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-6630（2016）13-0271-06

收稿日期：2016-03-12

基金項(xiàng)目：安徽高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地招標(biāo)項(xiàng)目（SK2015112）；清華大學(xué)環(huán)境資源能源法研究中心、臺(tái)達(dá)環(huán)境教育基金委員會(huì)項(xiàng)目

作者簡介：霍敬裕（1983—），女，講師，博士，研究方向?yàn)樾姓?、公共政策。E-mail：huojingyu2011@126.com

Authorized Legislation of Food Safety

HUO Jingyu， LU Lin
（School of Law and Policy， Anhui Jianzhu University， Hefei 230001， China）

Abstract:The revision of the Food Safety Law authorized local legislation concerning “Three Smalls” （small food workshops， small vendors and small restaurants）.This mode is conducive to the flexibility of local legislation and fluency of law enforcement.But due to being constrained by the Legislation Law's strict provisions on authorized legislation， it does not make a provision about objectives， principles， scope and duration.This kind of regulation always lacks legitimacy.Therefore， this article suggests making clear the connotation and denotation of the law concept of “Three Smalls”，establishing the accessibility and punishment mechanisms， enlarging the scope of public participation in local legislation and promoting the authorized legislation concerning “Three Smalls”.

Key words:Food Safety Law of the People's Republic of China； food safety； “Three Smalls”； authorized legislation