曲昇霞

環(huán)境民事公益訴訟調解:內容、限度與程序

曲昇霞*

環(huán)境民事公益訴訟作為解決環(huán)境污染糾紛的現代型司法解紛機制,維護社會公益的特性決定了其調解程序的運用必然有別于普通民事訴訟。從不同的訴訟請求維度探討調解的內容與限度,有助于厘清環(huán)境民事公益案件在實體請求層面如何適用調解。對當事人處分權進行必要限制、在發(fā)現案件真實的基礎上啟動調解,調解結果必須經過審查與監(jiān)督等特殊的程序品性,決定了公益訴訟調解在啟動、進行、調解書的形成等方面有著特殊的程序安排?，F有立法和司法解釋應進一步完善公益訴求的類型,強化事實清楚、分清是非的調解原則,充分審酌環(huán)境保護主管部門意見,引導民眾有序參與調解,形成符合公益保護要求的調解協議。完善調解協議的公告程序與法院審查處理方式,明確調解書的公開形式。

環(huán)境民事公益訴訟;調解;公共利益;訴訟請求;程序

環(huán)境民事公益訴訟與普通的私益訴訟不同,有關機關和組織依法提起公益訴訟并不是基于自身財產權或人身權受到侵害,而是面向不特定主體的環(huán)境利益保護,以法定訴訟擔當的方式,獲得了公益訴訟實施權。環(huán)境公益案件的審理可以適用調解,但公益維護的本質使其相較于普通訴訟調解呈現出不同的制度價值與程序安排。2015年最高人民法院頒布實施了《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《公益訴訟解釋》)和《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》(以下簡稱《民事訴訟法司法解釋》),對公益訴訟調解做了進一步細化,但作為一種特殊的調解機制,司法實踐中仍然存在著諸多困惑,如在實體上對不同的公益訴求如何進行調解,程序上怎樣啟動、進行和監(jiān)督調解,如何讓環(huán)境利益的享有者即普通公眾有效參與調解程序等等,筆者試結合新的立法與司法解釋并總結以往的實案經驗,對公益訴訟調解的適用做一深入分析。

一、環(huán)境保護新格局下民事公益訴訟調解的制度價值

我國《憲法》第26條將環(huán)境保護的基本責任歸于國家,環(huán)境保護法最初將政府環(huán)境主管部門的行政監(jiān)管作為環(huán)境保護的法定模式,但經濟轉型中政府監(jiān)管失靈帶來了環(huán)境污染無人問津的嚴重問題,新的社會需求促成了環(huán)境保護新格局的形成。從傳統(tǒng)“人類中心主義”到“生態(tài)人類中心主義”思維方式與觀念的變遷,可持續(xù)發(fā)展及其要求得到了世界各國的廣泛認同與接受。①呂忠梅:《<環(huán)境保護法>的前世今生》,載《政法論叢》2014年第5期。2014年《環(huán)境保護法》的修訂,首次確立了保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與和損害擔責的基本原則,在落實“史上最嚴厲的環(huán)保法”規(guī)范政府環(huán)境監(jiān)管責任的同時,在第53條規(guī)定了“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利”,第58條明確界定了具有公益訴權的社會組織的條件,使2012年《民事訴訟法》規(guī)定的有權提起環(huán)境公益訴訟的法定機關和組織進一步明確。我國環(huán)境利益保護逐漸形成了環(huán)境行政監(jiān)管先行、環(huán)境侵權私益救濟與公益救濟為保障的新格局。立法的變遷,恰恰體現了環(huán)境保護從政府單一監(jiān)管模式向國家與社會雙向互動、多元共治模式的轉變。2015年9月1日正式實施的《環(huán)境保護公眾參與辦法》中第16條又明確提出,環(huán)境保護主管部門可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等方式,支持符合法定條件的環(huán)保社會組織依法提起環(huán)境公益訴訟。②常紀文、郭順禛:《體現環(huán)境公益訴訟制約和監(jiān)督作用》,載《中國環(huán)境報》2015年9月25日第02版。行政管理部門與社會組織、公眾間的互動已通過法規(guī)形式加以落實和保障。環(huán)境治理的內容從單一的管理與處罰轉變?yōu)樯鷳B(tài)監(jiān)管、保護與修復相結合的新模式,并依據現代環(huán)境治理理念與我國的國情進行制度重整,不僅關注環(huán)境公共事務管理,而且關注環(huán)境公共服務、社會關系協調以及經濟發(fā)展的維系。

在環(huán)境保護新格局之下,環(huán)境公益訴訟調解的制度價值需要重新認識,而價值的定位將成為制度設計的起點。法律是通過其中蘊含的價值表明它作為一種合理的社會調整工具而存在的,法律的目標并不在于規(guī)則本身,而是要使正義、平等、自由、利益等價值通過法律的運作包括司法運作轉化為現實。③岳彩領、杜月秋:《從依法審判到案結事了——審視當下中國實用主義司法哲學觀》,載《學?！?014年第2期。環(huán)境公益訴訟解決的是當事人雙方實質上不平等的現代型糾紛,原告代表著公共利益,一旦適用調解,是否會因權利方的妥協讓步而使公共利益喪失?在立法明確規(guī)定公益訴訟可以適用調解之前,反對之聲不絕于耳。不可否認,在普通民事案件中,調解的確可能在權利外觀上表現為原告實體利益的減少,但環(huán)境公益訴訟作為一種特殊訴訟,原告只是公共利益的“法定訴訟擔當人”,原告的訴訟請求與對訴訟請求的“處分”均區(qū)別于普通訴訟。應保護的公共利益并不當然等同于原告起訴時的請求,因為如何維護環(huán)境利益,還需要在查明事實、充分對話基礎上進行綜合考量,因此訴訟請求的調整并不能簡單地理解為“處分”,也不必然意味著公益的放棄,環(huán)境公益訴訟調解實質上更接近于當事人各方與法院在案件事實清楚基礎上的司法商談,在這一過程中,法院主持、相關環(huán)境主管機關監(jiān)察、民眾廣泛監(jiān)督,特殊的程序設計使調解與判決程序一樣,體現出正義、平等、自由、高效等價值追求,并不會造成社會公共利益的減損。同時,公益訴訟調解較之判決還能夠實現法的靈活、高效、低成本、徹底性等價值。因此恰當地運用調解,既有助于尊重當事人的程序主體性,體現程序自由價值;又能降低訴訟耗費,提升訴訟效益;更能夠兼顧環(huán)境利益與經濟增長,使案件的處理實現系爭利益與系爭外利益①所謂系爭外利益,是指民事訴訟中的當事人的系爭的實體利益以外的利益,具體來說,它是指因程序的簡化和避免使用煩瑣的程序而導致的時間、費用、精力的節(jié)省等所獲得的利益。劉敏:《原理與制度:民事訴訟法修訂研究》,法律出版社2009年版,第45頁。保護的雙贏。在這樣的價值定位中,環(huán)境公益訴訟調解往往會有更大的作用空間,朱正茂、中華環(huán)保聯合會訴江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染案便凸顯了調解的價值,原被告雙方在法院主持下達成的調解協議不僅支持了原告請求被告停止侵害行為、排除對周圍居民的妨礙、消除對取水口產生的危險以及對附近的下水道恢復原狀的訴訟請求,而且在調解中根據需要即時補充了被告申請補辦相關許可審批手續(xù)的義務,并將該義務置于法院及環(huán)境保護主管部門監(jiān)督之下。②《最高法院公布的九起環(huán)境資源審判典型案例》,載《人民法院報》2014年7月4日第03版。通過調解不僅實現了原告起訴時提出的合理訴求,還依法擴展了原告的勝訴利益,同時保障了被告企業(yè)的繼續(xù)發(fā)展,其效果堪比判決。盡管有著訴訟模式與調解制度設計的差異,但在涉及公害的案件中適用調解(或訴訟和解)仍是諸多國家的制度選擇,如德國在20世紀60年代開始高度關注環(huán)境污染問題,并逐漸確立了環(huán)境團體公益訴訟制度③陶建國:《德國環(huán)境行政公益訴訟制度及其對我國的啟示》,載《德國研究》2013年第2期。,雖然性質上屬行政訴訟,但在審理公益訴訟案件時仍可由接受過調解訓練的法官主持訴訟和解,環(huán)境團體可以在考慮和解結果不致遭公眾不滿,且不會導致環(huán)境保護效果降低的基礎上接受和解。日本在經歷了20世紀60年代多起嚴重的公害案件后,無論是公害調解委員會主導下的ADR解紛機制,還是專門的民事調停程序,通過協商而不僅僅是判定的方式解決涉及公益和私益的環(huán)境糾紛,更是取得了良好的實效。美國環(huán)境訴訟中也同樣允許訴訟和解,如果是集團訴訟形式,法院一般鼓勵和解,但出于保護集團成員利益的需要,所有的集團和解協議均需經過法院批準,并向其他集團成員進行告知。對于旨在補充環(huán)境行政機關執(zhí)法不足,由公民發(fā)揮“私人檢察官”作用的公民訴訟,原告只能提出禁令、宣誓判決、支付民事制裁金等公益訴求,但同樣可以利用訴訟和解制度,以實現糾紛的快速解決并降低訴訟成本。在我國的生態(tài)保護實踐中,平等協商的方式也越來越成為常態(tài),2015年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》在現有的環(huán)境民事訴訟之外,創(chuàng)設了“磋商”這種生態(tài)環(huán)境損害救濟的新途徑。賠償權利人在知悉生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后,應當通過調查、評估等方式確定生態(tài)環(huán)境損害已經發(fā)生且達到需要賠償的程度,同時,確認生態(tài)環(huán)境損害賠償義務人。在具有明確賠償義務人的情況下,啟動與賠償義務人的磋商程序。設計前置的磋商程序,有利于通過責任者、公眾與政府的平等對話,實現公共環(huán)境利益保護的平等參與。可見,以磋商和解或者司法商談的方式謀求糾紛的高效妥當解決已成為制度共識。

二、環(huán)境民事公益訴訟調解在實體維度上的適用及其限度

《公益訴訟解釋》第18條對環(huán)境污染案件規(guī)定了具體的請求范疇,公益訴訟原告可以要求被告承擔停止侵害、排除妨害、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任。筆者試結合訴訟實案分析不同的公益訴求在審理中能否調解、怎樣調解,對環(huán)境民事公益訴訟調解在實體層面的適用作一類型化分析,以明確不同訴訟請求中訴訟調解的內容與限度。

1.對“停止侵害、排除妨礙、消除危險”型訴訟請求的調解?！豆嬖V訟解釋》第19條規(guī)定:“原告為防止生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴大,請求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險的,人民法院可以依法予以支持。原告為停止侵害、排除危險采取合理預防、處置措施而發(fā)生的費用,請求被告承擔的,人民法院可以依法予以支持?！边@類請求以行為正在發(fā)生或即將發(fā)生為前提條件,屬于環(huán)境侵權案件中需要首先解決的問題。環(huán)境公益訴訟最基本的目的是制止污染行為、維護生態(tài)環(huán)境,在事實得到確證的基礎上,對被告正在或將要實施的污染行為必須“零容忍”,因此“停止侵害、排除妨害、消除危險”均不存在“要不要”的調解空間,那么是否意味著調解不能適用于這一類訴求?當然不是,調解的內容和限度在于,被告同意“停止侵害、排除妨害、消除危險”后,對怎樣實現“停止侵害、排除妨害、消除危險”,如時間、方式、標準等可以進行調解,如朱正茂、中華環(huán)保聯合會訴江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染責任案中達成的調解協議便是:“被告江陰港集裝箱公司自本調解協議簽訂之日起90日內,在港口鐵礦石(粉)裝卸過程中,必須做到無塵化作業(yè),不得向周邊河流、水域排放任何影響水體質量的污染物,不得產生超過國家規(guī)定標準的噪聲?！雹佟蹲罡叻ㄔ汗季牌瓠h(huán)境資源審判典型案例》,載《人民法院報》2014年7月4日第03版。實現了在合理的時間內以合適的方式對污染的有效治理。

2.對“恢復原狀”型訴訟請求的調解。環(huán)境民事公益訴訟追求的審判目標是恢復生態(tài)環(huán)境的狀態(tài)和功能,恢復原狀在六種責任承擔方式中處于核心地位?！豆嬖V訟解釋》第20條規(guī)定:“原告請求恢復原狀的,人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無法修復的,可以準許采用替代性修復方式。”如前文的剖析,調解不能針對要不要修復展開,而是對何時以何種方式修復更符合生態(tài)保護的目標,且最具現實可行性加以考量。解釋規(guī)定了以直接原狀修復為原則,以替代性修復為補充的修復方式。如福建長汀法院生態(tài)庭于2015年6月5日審理了中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務中心4月21日提起的水污染環(huán)境民事公益訴訟案,在事實查明后,被告當庭表示愿意調解并承諾于今年6月20日前自行拆除豬場,并在2016年5月30日前恢復植被種上適宜的植物,便采用了直接原狀修復的方式。②吳亞東、陳立烽:《全國首例環(huán)保公益訴訟案達成調解協議》,http://www. legaldaily.com.cn,下載日期:2015年8月7日。基于環(huán)境修復的復雜性,替代性修復方式在實踐中更為常用。替代性修復方式主要表現為主體的替代性以及修復方法的替代性。例如,在汕頭海事局訴福州金帆船務有限公司船舶碰撞清污費用糾紛案中便采用了主體替代的修復方式。被告金帆船務公司本身并不具有清理海面油污的能力,經調解達成由汕頭海事局清理泄露燃油,并由被告支付清污費用45萬元的處理結果。③馮金如:《論環(huán)境民事公益訴訟的調解》,載姜運清主編:《第四屆廣東海事高級論壇論文集》,大連海事大學出版社2012年版,第470～475頁。在原地修復較為困難、費用較高或者原地修復可能對生態(tài)環(huán)境造成二次傷害等情形下允許采用替代性的修復方法。如中華環(huán)保聯合會與無錫市蠡湖惠山景區(qū)管理委員會生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案中景區(qū)管委會擅自改變3677平方米林地用途,應當恢復原狀。但鑒于該地塊建設已經被納入立項規(guī)劃范圍,且建設項目中的觀光電梯具有逃生、急救通道的功能,不宜恢復原狀。在審理中,景區(qū)管委會提出了異地補植方案,得到了主管單位和中華環(huán)保聯合會的認可,并經咨詢相關專業(yè)機構確定了楊灣異地補植恢復生態(tài)的方案。①《最高法院公布的九起環(huán)境資源審判典型案例》,載《人民法院報》2014年7月4日第03版。通過異地補植的方案進行生態(tài)恢復,既避免了社會財富的浪費,又在整個區(qū)域內恢復了生態(tài)容量水平,是更為適宜的糾紛解決方案。

3.對“賠償損失”型訴訟請求的調解。環(huán)境民事公益訴訟中的“賠償損失”請求不同于對私益主體的損害賠償,自然資源損害賠償責任旨在將污染對社會公共利益的損害轉化為污染者成本,使污染成本內化,賠償標準的確定著眼于生態(tài)修復及與修復相關的費用,我國《公益訴訟解釋》第20條第2款、第21條、第22條規(guī)定的賠償內容包括生態(tài)修復費用、受到損害至恢復期間服務功能損失費用及損害評估訴訟耗費。對損害賠償請求的調解,必須根據修復的需要確定賠償的具體數額及支付方式。當事人雙方必須結合污染范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、恢復的難易程度、被告所獲得的利益以及過錯程度等因素充分協商后確定賠償額,并在科學評估現有損害、環(huán)境恢復的復雜性及被告修復能力基礎上允許其分批、分期支付賠償金,這樣得出的調解方案既能保障環(huán)境污染的有序治理,又不致促發(fā)被告破產帶來更多的連鎖反應。

另外,“賠禮道歉”作為公益訴求的合理性值得探討。從現有立法看,賠禮道歉只能由自然人主張,而環(huán)境公益訴訟的提起主體是法人或其他組織,“賠禮道歉的意義在于彌補精神痛苦。而法人和其他組織并不存在心理意義上的‘精神’,也就不存在精神痛苦問題,”②葛云松:《賠禮道歉民事責任的適用》,載《法學》2013年第5期。最高人民法院《關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》第5條規(guī)定“法人或者其他組織以人格權利遭受侵害為由,向人民法院起訴請求賠償精神損害的,人民法院不予受理,”也表明實踐中只有自然人才可以請求賠禮道歉。而在環(huán)境民事公益訴訟中,環(huán)境權的享有主體立法尚沒有明確,被告賠禮道歉的對象如何確定?尤為重要的是賠禮道歉不具有“停止侵害、排除妨害、消除危險、恢復原狀、賠償損失”等訴訟主張所具有的公益性。而且賠禮道歉與個體的精神痛苦密切相關,必然有著強烈的個體差異,主體的廣泛性與不確定性實際上決定了“賠禮道歉”難以成為適當和具有實質意義的訴訟主張。再加上,公益訴訟判決既判力主觀范圍的大小將影響到污染的具體受害人,在隨后提起的私益訴訟中是否還可以主張賠禮道歉?如果公益訴訟之前已經有私益訴訟原告主張了賠禮道歉,這一裁判的既判力又是否約束或影響公益訴訟?顯然,環(huán)境權歸屬的復雜性與公益私益訴求的交錯,使“賠禮道歉”請求在公益訴訟中適用的合理性與履行的實質可能性均需進一步考察。

三、公益訴訟調解的特殊品性及其程序展開

相較普通訴訟,公益訴訟調解在追求正義、平等、自由、高效等基本價值時,公益維護是最為核心的評價標準,也型塑了其特殊的程序品性。首先,當事人的處分權受制于公益維護,在程序與實體上的自主性受到更多的限制。如當事人需根據污染后果及環(huán)境修復的評估意見形成調解方案而不能任意處分。其次,公益訴訟調解必須建立在發(fā)現真實的基礎上,法院也更廣泛地進行職權調查。在當事人舉證能力不足時,可以適用特殊的證明責任分配法則,即使當事人對基本事實予以自認,仍需要依法查明。再次,調解協議需經過嚴格的審查,并被置于廣泛的監(jiān)督之下,以保證調解的正當性。2014年最高人民法院、民政部、環(huán)境保護部頒布《關于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》,第5條規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟當事人達成調解協議或者自行達成和解協議的,人民法院應當將協議內容告知負有監(jiān)督管理職責的環(huán)境保護主管部門。相關部門對協議約定的修復費用、修復方式等內容有意見和建議的,應及時向人民法院提出。這一規(guī)定實質上賦予了環(huán)境監(jiān)察機構對調解協議的審查權。同時,調解協議形成后必須進行公告,在規(guī)定的期限內廣泛聽取意見,調解協議被置于公眾的廣泛監(jiān)督之下。公告期滿后,人民法院審查認為調解協議或者和解協議的內容不損害社會公共利益的,應當出具調解書,并將調解書予以公開。從主持調解到調解書的作出,法院的監(jiān)督更是無處不在。鑒于公益訴訟調解的特殊性,其具體程序安排必然與普通訴訟調解不同,筆者試對其主要程序內容作一分析。

其一,環(huán)境公益訴訟調解既可以由當事人申請也可以由法院依職權啟動。當事人申請調解體現出對當事人程序選擇權的尊重,而法院依職權啟動,則旨在消除公益訴訟對抗中當事人對調解的本能排斥——因為提出調解往往被視為一種示弱的表現,①參見唐力:《在“強制”和“合意”之間:我國訴訟調解制度的困境與出路》,載《現代法學》2012年第3期。尤其是國家機關享有公益訴權時,心理上或者觀念上的排斥使調解方式難以運用,由法院依職權適時啟動調解具有特殊的意義。需要指出的是,依職權啟動調解程序并不是對“調解自愿原則”的背離,法官雖然可以啟動調解程序,但當事人雙方合意或者在調解程序啟動后自行表示異議均可以排除調解方式的適用;在調解協議的形成上,法官雖然可以提出調解方案供當事人參考或者居中調解,但達成協議必須是當事人合意的結果。

其二,調解需在事實清楚分清是非的基礎上進行。調解貫穿于訴訟的始終是我國民事訴訟的基本原則,從立案前先行調解到立案調解、開庭前調解到審理階段調解,再到二審和再審中的調解,“調解滿天下”的布局使研究公益訴訟中何時啟動調解在何種情形下方能達成調解協議顯得格外重要。筆者認為,環(huán)境民事公益訴訟中必須強調事實清楚、分清是非的原則,只有在事實清楚時才能進行調解,是非分明的情況下才能達成調解協議。環(huán)境侵權較之普通侵權具有高度的復雜性,環(huán)境事故的發(fā)生往往具有積累性,經年環(huán)境污染累計最終超過環(huán)境安全閥值而造成危害結果,此類事故之肇事何時存在、肇事者和損害源頭何在都難以認定,損害后果多樣,損害計算的常規(guī)方法、常規(guī)標準、常規(guī)程序往往都不能奏效。①侯佳儒:《中國環(huán)境侵權責任法基本問題研究》,北京大學出版社2014年版,第11頁。因此,對污染行為、損害后果需要進行專業(yè)的調查,如果此類案件的調解不是建立在“事實清楚、分清是非”的基礎上,雙方當事人會因為在侵權行為、因果關系、損害后果的認定上缺乏共識而難以達成調解,或者達成的調解協議雖形式上解決了糾紛但實質上損害了公益,或者因難以贏得公眾的信賴而造成程序的反復。為實現對案件真實的查明,除要求當事人提供與案件事實有關的證據外,法院還可以依職權對污染事實、危害程度以及環(huán)境修復和生態(tài)修復的必要性、可行性進行查證,通過現場勘查、依職權提出鑒定或準予邀請環(huán)境資源保護專家作為專家輔助人參與專業(yè)事實的評判等等,以保證案件審理的實體公正性。

其三,調解協議形成后必經公告程序,賦予公眾知情權與監(jiān)督權。公開是保證公共權力不被濫用最好的制約機制,是民眾行使監(jiān)督權的基礎。環(huán)境保護法賦予公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利。《公益訴訟解釋》第25條規(guī)定,環(huán)境民事公益訴訟當事人達成調解協議或者自行達成和解協議后,人民法院應當將協議內容公告。公告期間不少于30日。這種“先公告后審查”的模式更符合維護社會公益的制度目的,暗含了在聽取公眾的反饋意見之后再由法院根據反饋意見審查調解協議的程序安排,不僅保障了公眾的知情權,而且有了程序參與的意味,并能夠有效防止公益訴訟原被告雙方的“暗箱操作”。但遺憾的是司法解釋規(guī)定過于簡單,既沒有明確法院應當采取何種方式公告和審查調解協議,公眾意見對調解協議審查到底有何約束力,也沒有進一步說明審查結果如何向公眾反饋。因此,完善公告程序,暢通民意匯集與采納機制是亟待完善的內容。一方面要注重細化調解協議公告方式和公告地點,除了在法院公告欄上張貼公告之外,還要根據環(huán)境污染的廣度采取傳統(tǒng)媒體及網絡等多種方式保證公眾的知情權。另一方面要構建公眾意見收集、采納與反饋機制。當公眾針對調解協議提出新的事實和證據,或有證據證明公益訴訟原告有牟取經濟利益行為等足以影響案件最終處理結果的異議時,法院應當恢復法庭調查重開辯論,對該調解協議內容進行實質審查,必要時還可以職權調查,或邀請異議人參與庭審,以防止調解結果出現錯誤,防范公益訴權的異化。如公眾無異議或異議無前述實質內容,法院則可以采用書面審的方式進行審查。無論針對哪一類異議,均需在調解書或重新審理后的判決書中對公告程序及公眾意見的評價采信情況作出說明,如果僅公告而沒有約束與反饋機制,公告的價值必然大打折扣。

還需進一步探討的是,調解協議公告只是一種協議形成后的監(jiān)督方式,既容易流于形式,也可能造成程序的反復,“司法功能的充分發(fā)揮和社會公眾的生態(tài)環(huán)境保護意識直接關系生態(tài)法治的良性運行,也是中國生態(tài)法治建設的重點環(huán)節(jié)……需要我們進一步完善公眾參與機制,切實保障公民的環(huán)境知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”①呂忠梅:《中國生態(tài)法治建設的路線圖》,載《中國社會科學》2013年第5期。。因此構建某種程序機制讓公眾提前參與訴訟可能更有意義。在訴訟中用調查問卷的形式征詢當地居民意見的方式最為平常而有效,日本1998年香川豐島產業(yè)廢棄物案中對是否采納“直島方案”因尊重了周邊地區(qū)群眾的意見而倍受好評。②冷羅生:《日本公害訴訟理論與案例評析》,商務印書館2005年版,第427頁。在常州市環(huán)境公益協會訴儲衛(wèi)清及常州博世爾物資再生利用有限公司等單位環(huán)境污染一案中,法院要求鑒定機關出具多套環(huán)境修復方案提前予以公示,并在指定日期及時以調查問卷的形式接受群眾的反饋意見,以公眾接受度高的方案作為合議庭判定損失和處理糾紛的重要參考,③《江蘇法院2014年環(huán)境資源典型案例》,http://www.jsfy.gov.cn,下載日期:2015年6月26日。同樣取得了良好的實效?？梢娡ㄟ^走訪、問卷、網絡互動等多種方式,引導公眾對于擬采取的環(huán)境修復和生態(tài)修復方案提出意見,邀請群眾代表參與環(huán)境修復驗收等等,不僅能夠在調解協議中先行體現民意獲得認同,更有利于調解效果的發(fā)揮。

其四,公告期滿法院審查調解協議不損害社會公共利益的以調解書的方式結案,違反社會公共利益的繼續(xù)審理并依法裁判。《公益訴訟解釋》第25條僅就法院審查認為調解協議內容不損害社會公共利益的應當出具調解書作了明確,而對損害公共利益的協議如何進一步處理未作規(guī)定,隨后出臺的《民事訴訟法司法解釋》第289條對此進行了完善,“和解或者調解協議違反社會公共利益的,不予出具調解書,繼續(xù)對案件進行審理并依法作出裁判。”程序設計的目的在于通過公告協議與法院審查出具調解書的程序,使公益調解的合法性與正當性得到保障。對損害社會公益的調解協議,法律限制了當事人處分權的行使,不再賦予當事人繼續(xù)調解的機會,而是直接規(guī)定了判決程序以避免當事人濫用調解權。但立法存在著一個明顯的疏漏,《公益訴訟解釋》第25條第3款雖規(guī)定“調解書應當寫明訴訟請求、案件的基本事實和協議內容,并應當公開”,卻沒有明確公開的方式。依據現有立法,公眾實際上難以看到調解書,因為依《民事訴訟法》第156條和《民事訴訟法司法解釋》第254條、第255條,公眾可以查閱不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私內容的發(fā)生法律效力的判決書、裁定書,而調解書不在法定可查閱的范圍之內。另一種公開方式是通過裁判文書網進行網上公開,但調解書并不需要上網公開,那么環(huán)境民事公益訴訟中的調解書到底如何公開呢?

結 語

環(huán)境民事公益訴訟調解豐富了我國的訴訟調解制度,在彰顯正義、平等、自由、高效等價值時,是否維護了社會公共利益、能否實現生態(tài)的恢復或重建是判斷調解正當性的核心。而由此形成的公益調解的特殊品性也必然塑造出獨特的程序制度。本文以我國現有的規(guī)定及實踐經驗為分析對象進行了基礎性的探討,但毫無疑問,公益訴訟調解與判決的關系、調解反悔權的行使、調解權濫用的規(guī)制以及調解書錯誤的救濟等都不同于普通訴訟調解,這將成為以后繼續(xù)深入研究的課題。

* 作者系揚州大學法學院副教授。