海 娃

行政調(diào)查的可訴性研究
——以火災(zāi)事故調(diào)查為例

海 娃*

行政調(diào)查具有專業(yè)性強的特點,行政機關(guān)在這類行為中更具有發(fā)言權(quán),因此更容易出現(xiàn)裁量權(quán)濫用。行政調(diào)查司法審查的核心是解決行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系問題?；馂?zāi)事故調(diào)查屬于典型的行政調(diào)查行為,火災(zāi)事故調(diào)查包括火災(zāi)原因認定和火災(zāi)損失統(tǒng)計兩部分。前者是行政確認行為,具有可訴性;后者是國家統(tǒng)計行為,不可訴。以火災(zāi)事故調(diào)查為例可知,行政調(diào)查非單一行為,而是由多種行為拼接,對其可訴性研究應(yīng)結(jié)合具體的調(diào)查事項、手段,對行為性質(zhì)進行界定后,結(jié)合行政訴訟成熟原則進行判斷,不可一概而論。

行政調(diào)查;火災(zāi)事故調(diào)查;可訴性

一、問題的提出

信息是行政機器運行的燃料。從廣義上看,行政調(diào)查是行政機關(guān)搜集信息的必要手段,直接影響行政機關(guān)的判斷和后期行政行為的作出。行政調(diào)查專業(yè)性、技術(shù)性強,行政機關(guān)在這類行為中更具有發(fā)言權(quán),也更容易出現(xiàn)裁量權(quán)的濫用?！俺俏覀儗π姓C關(guān)的行為制定嚴格和苛刻的要求,否則專業(yè)性——現(xiàn)代政府的優(yōu)勢將成為這樣一頭猛獸,即使是規(guī)則也無以限制其裁量權(quán)?！雹?42 U.S.p.882(1951).如何對行政調(diào)查這類行為進行監(jiān)督,單純靠行政過程中行政機關(guān)的自我約束,作用有限,相對人的合法權(quán)益得不到充分有效的救濟。從分權(quán)理論看,行政權(quán)需要司法權(quán)的制約,唯有行政過程外的司法監(jiān)督,才能有效保障相對人的權(quán)益。但實踐中,司法權(quán)是否可以介入這類專業(yè)性很強的行政行為,介入的時機與條件是什么,還需要細致考察和論證。除了專業(yè)性強,行政調(diào)查還有一個顯著特點即具有復(fù)雜性,其并不是一個行為,而是諸多行政行為的拼接,挾裹著多類行政手段,比如檢查、勘察、鑒定等等,每種手段的法律效果不同,有的具有裁決最終性直接影響相對人權(quán)利,有的屬于過程行為,不影響后續(xù)的救濟,因此對行政調(diào)查的可訴性研究必須結(jié)合具體的調(diào)查事項和調(diào)查手段,研究方向會不自覺地走向部門法領(lǐng)域。

本文選擇火災(zāi)事故調(diào)查作為切入點,一是因為該行為具有行政調(diào)查的典型特點,技術(shù)性、專業(yè)性強,調(diào)查手段復(fù)雜?；馂?zāi)事故調(diào)查是公安消防機構(gòu)通過詢問當事人、勘驗火災(zāi)現(xiàn)場、物證鑒定等方法,認定火災(zāi)原因、核定火災(zāi)損失,對火災(zāi)事實依法進行處理的過程。我國火災(zāi)事故調(diào)查可分為火災(zāi)原因認定和火災(zāi)損失核定兩部分內(nèi)容。①《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第3條:“火災(zāi)事故調(diào)查的任務(wù)是調(diào)查火災(zāi)原因,統(tǒng)計火災(zāi)損失,依法對火災(zāi)事故作出處理,總結(jié)火災(zāi)教訓?！弊鳛榛饒鰮錅绾蠊蚕罊C構(gòu)的必要職責,火災(zāi)事故調(diào)查是一項專業(yè)性、技術(shù)性很強的行政活動。二是源于實踐中,該類行政調(diào)查行為引發(fā)的爭議迫切需要理論回應(yīng)。火災(zāi)是最常威脅公眾安全和社會發(fā)展的一種災(zāi)害。僅2014年全國共發(fā)生火災(zāi)39.5萬起,死亡1817人,受傷1493人,直接財產(chǎn)損失43.9億元。②http://news.xinhuanet.com/legal/2015-02/13/c_1114368320.htm,瀏覽時間2015年12月24日16:30?；馂?zāi)事故調(diào)查是火災(zāi)發(fā)生后的必經(jīng)環(huán)節(jié),由于火災(zāi)事故調(diào)查中對證據(jù)的采集和認定,或成為行政處罰的依據(jù),或轉(zhuǎn)化為后期民事案件、刑事案件的證據(jù),直接影響當事人的權(quán)利義務(wù)。因此,近年來,出現(xiàn)不少因火災(zāi)事故調(diào)查引起的行政糾紛。對火災(zāi)調(diào)查是否屬于行政訴訟受案范圍一直存在爭議,司法實踐中有的法院選擇受理,有的法院不予受理,各地做法差異大,沒有統(tǒng)一的認識。三是由于該領(lǐng)域法規(guī)范較為完備,且司法實踐中有一定數(shù)量的判例可以作為研究樣本,有針對性地進行分析。本文所引案例來源于《中國審判案例要覽(行政審判卷)》③國家法官學院、中國人民大學法學院編:《中國審判案例要覽》,中國人民大學出版社、人民法院出版社2008年版。、《人民法院案例選》以及《北京市高級人民法院行政訴訟案例》④北京市高級人民法院行政審判庭編:《北京行政訴訟案例研究》(第1～3卷),中國檢察出版社2003—2005年版。、北大法寶案例庫、《安徽消防》、《消防安全》、《消防科學與技術(shù)》等資料。為方便引用,筆者按照引用的順序?qū)咐幪枹侔?、趙康蘭等訴敘永縣公安消防大隊火災(zāi)原因認定和火災(zāi)事故責任認定案〔2001〕敘永行初字第5號。案2、許臣明與上海市閘北區(qū)公安消防支隊火災(zāi)原因認定糾紛案〔2008〕閘行初字42號。案3、長航運公安局武漢分局水上消防支隊與夏林霞等消防行政確認糾紛上訴案〔2008〕武行終字第125號。案4、劉方正不服建寧縣公安消防大隊消防行政確認案〔2004〕建行初字第5號。案5、五河縣農(nóng)業(yè)機械管。理局訴五河縣公安消防大隊消防管理行政確認案〔2002〕五行初字第6號。案6、劉光龍不服建寧縣公安消防大隊火災(zāi)直接財產(chǎn)損失核定案〔2004〕建行初字第10號。案7、周仕清不服南昌市西湖區(qū)公安消防大隊火災(zāi)事故原因認定案。案8、無錫市綠寶石電動自行車廠不服余干縣公安消防大隊公安消防行政確認案〔2005〕饒中行終字第2號。案9、中國農(nóng)業(yè)銀行三亞分行與三亞市公安消防局火災(zāi)事故責任認定糾紛上訴案〔2003〕瓊行終字第5號。案10、薛學寶不服平潭縣公安消防大隊火災(zāi)事故責任認定和行政處罰決定案。案11、蔣恩泉與廣饒縣公安消防大隊消防行政賠償上訴案〔2004〕東行終字第38號。案12、南京市給排水工程公司訴南京市鼓樓區(qū)公安消防大隊消防責任行政確認案〔2004〕鼓行初字第40號、〔2004〕寧行終字第135號。案13、陳榮星訴莆田市涵江區(qū)公安消防大隊不作火災(zāi)原因、事故責任認定及火災(zāi)損失核定案〔2001〕莆中行終字第51號。。雖然經(jīng)篩選后作為樣本分析的案例數(shù)量不多,但可喜的是,它們是行政調(diào)查進入司法審查的曙光,意味著行政調(diào)查領(lǐng)域司法實踐已走在了立法與理論研究的前面。

二、受理與否:司法權(quán)與行政權(quán)的博弈

火災(zāi)事故調(diào)查的可訴性問題并沒有明確的成文法規(guī)定,司法實踐中絕大多數(shù)法院選擇受理,并作出了合理的解釋。與之相反的是,公安部雖然無法禁止法院受理該類案件,但其通過下發(fā)部門規(guī)章、規(guī)范性法律文件,界定火災(zāi)事故調(diào)查的法律性質(zhì),從而教化、引導(dǎo)公安部隊執(zhí)法人員和行政相對人,通過行政機關(guān)內(nèi)部途徑解決糾紛,限制該類行為進入司法審查。但值得注意的是,公安部門對火災(zāi)事故調(diào)查可訴性的態(tài)度經(jīng)歷了反復(fù),從否定到認可再到否定,其背后凸顯的是行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系。

(一)法院的態(tài)度

盡管現(xiàn)行法律對火災(zāi)事故調(diào)查的可訴性問題沒有明確規(guī)定,但法院受理這類案件不存在法律上的障礙。法官可以通過闡釋現(xiàn)行行政訴訟法相關(guān)規(guī)定,推導(dǎo)出受理此類案件的結(jié)論。從國家立法層面看,行政訴訟受案范圍主要由《行政訴訟法》的三個條文和三個司法解釋共同界定。三個條文分別是《行政訴訟法》第2條的概括規(guī)定,第12條的列舉規(guī)定以及第13條的否定排除規(guī)定。這些規(guī)定主要采納列舉方式,認定只有侵犯行政相對人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為才會受到司法審查,同時排除了抽象行政行為,勾畫出了以“具體行政行為”為中心的行政訴訟受案范圍。按照行政訴訟立法精神和宗旨來說只要不屬于最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條第2款排除法界定的具體行政行為,都可以提起訴訟。也就是說,只要公安消防機構(gòu)作出的火災(zāi)事故調(diào)查侵犯了公民的合法權(quán)益,公民就有權(quán)向人民法院提起行政訴訟。

火災(zāi)事故調(diào)查包含兩大類行為,一類是對火災(zāi)原因作出認定,一類是對火災(zāi)造成的損失進行統(tǒng)計。實踐中對這兩類行為引發(fā)的爭議,絕大多數(shù)法院予以受理(在筆者統(tǒng)計的13個判例中有11位法官選擇受理案件,有2位法官駁回起訴)。法官在判決書中闡釋的受理或不受理的原因?qū)椭覀兎治龌馂?zāi)事故調(diào)查可訴性問題具有一定意義。

表1 火災(zāi)事故調(diào)查案件法院受理情況

從表1可知,法院對火災(zāi)事故調(diào)查是否屬于行政訴訟受案范圍的邏輯判斷有以下三個層次:首先,考察現(xiàn)行成文法規(guī)范對這類行為是否有明確的禁止性規(guī)定,如果沒有禁止性規(guī)定,如何解讀現(xiàn)行法律,為案件進入行政訴訟程序找到合法依據(jù);其次,對火災(zāi)事故調(diào)查的性質(zhì)進行認定,在現(xiàn)有的行政行為類型中給該行為找個位置;最后,論證火災(zāi)事故調(diào)查是否會對當事人權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生實際影響。最后一個問題是核心,表格中的法院對案件受理之所以作出截然不同的選擇,根源就在于他們對火災(zāi)事故調(diào)查與當事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的判斷,只有對當事人權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生實際影響的行政行為才具有行政訴訟價值。例如案6中的福建建寧縣法院認為,公安消防機構(gòu)對火災(zāi)損失的核定是國家宏觀統(tǒng)計行為,不是對財產(chǎn)損失的鑒定,不影響當事人的權(quán)利義務(wù),因此不屬于行政訴訟的受案范圍。而案5中的安徽五河縣人民法院卻認為,消防機構(gòu)有權(quán)對本區(qū)域發(fā)生的火災(zāi)直接財產(chǎn)損失進行核定,具有行政主體資格,核定行為法律并未明確排除司法審查,行為對當事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響,是可訴行政行為。

(二)行政機關(guān)的態(tài)度

公安部對火災(zāi)事故調(diào)查可訴性問題作出過多份規(guī)定。以2009年公安部修訂的《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》(公安部令第108號)作為界分點,之前公安部頒布的規(guī)定對火災(zāi)事故調(diào)查的可訴性一律持否定態(tài)度,之后通過自我修正的方式,廢止了否定火災(zāi)調(diào)查可訴性的所有規(guī)范性文件。2009年前頒布的規(guī)范性文件主要有:(1)公通字〔1994〕7號文件《公安部關(guān)于對火災(zāi)原因鑒定或認定和火災(zāi)事故責任認定不服不屬于申請復(fù)議范圍的通知》規(guī)定,火災(zāi)原因鑒定或認定和火災(zāi)事故責任認定不屬于申請復(fù)議的范圍。當事人對火災(zāi)原因鑒定或認定和火災(zāi)事故責任認定不服的,可向當?shù)刂鞴芄矙C關(guān)或上一級公安消防監(jiān)督機構(gòu)申請重新鑒定或者認定,當?shù)刂鞴芄矙C關(guān)或上一級公安消防機構(gòu)的重新鑒定或認定為最終鑒定或認定。(2)公安部1999年頒布的《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》①1999年3月15日發(fā)布施行的《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》(公安部令第37號)和2008年3月18日發(fā)布施行的《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定修正案》(公安部令第100號)已經(jīng)廢止。第31條規(guī)定,火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責任的重新認定決定為最終決定,當事人對火災(zāi)原因、火災(zāi)責任認定不服的,可以向火災(zāi)事故發(fā)生地主管公安機關(guān)或者上一級公安消防機構(gòu)申請重新認定。(3)公復(fù)字〔2000〕3號《關(guān)于對火災(zāi)事故責任認定不服是否屬于行政訴訟受案范圍的批復(fù)》(以下簡稱公復(fù)字〔2000〕3號文)規(guī)定,火災(zāi)事故責任認定是根據(jù)當事人的行為與火災(zāi)事故之間的因果關(guān)系,以及其行為在火災(zāi)事故中所起的作用而作出的結(jié)論,本身不確定當事人的權(quán)利義務(wù),不是獨立的具體行政行為,不屬于行政訴訟法的受案范圍。(4)公復(fù)字〔2000〕9號《公安部關(guān)于對不服火災(zāi)直接財產(chǎn)損失核定能否提起行政復(fù)議的批復(fù)》,規(guī)定火災(zāi)直接財產(chǎn)損失核定是公安消防機構(gòu)根據(jù)受損單位和個人上報的火災(zāi)損失情況進行的核定,本身不確定當事人的權(quán)利、義務(wù),不是一種具體行政行為。

2009年前的公安部相關(guān)文件極力將火災(zāi)事故調(diào)查從行政訴訟受案范圍中排除出去。但“事與愿違”,司法實踐中大多數(shù)法官在接到該類案件時,沒有受公安部相關(guān)規(guī)定的影響,直接選擇受理。法官的依據(jù)是《行政訴訟法》及其相關(guān)規(guī)定,行政審判中“依據(jù)”法律、法規(guī)作出裁判,對規(guī)章只是“參照”。參照就是指法院在審理行政案件時可以參考、依據(jù)規(guī)章的有關(guān)規(guī)定,意味著賦予了法院對規(guī)章的“選擇使用權(quán)”。規(guī)章以下的規(guī)范性文件既不是具體行政行為合法性審查的“依據(jù)”,也不是具體行政行為合法性審查的“參照”,因此,在法律適用中可以不用考慮。①行政審判實踐中,對規(guī)章以下的規(guī)范性文件完全不加以考慮實際是行不通的,在相當長的一段時間,在國家行政管理活動中,規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。面對這一現(xiàn)實,法院在審查具體行政行為的合法性時,對規(guī)章以下規(guī)范性文件亦要參照或參考,只要它不與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸。參見姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》(第2版),北京大學出版社、高等教育出版社2005年版,第573～574頁。司法實踐中,法官憑借上述理由,通過在判決書說理中對法律位階進行分析,否定了公安部相關(guān)規(guī)定的適用。公安部頒布的《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》屬部門規(guī)章、公通字〔1994〕7號文、公復(fù)字〔2000〕3號、公復(fù)字〔2000〕9號文屬規(guī)范性文件無權(quán)規(guī)定行政最終裁決。公安部的這些規(guī)定,超越了法定職權(quán),根本無法束縛法院的手腳,法院在受理火災(zāi)事故調(diào)查行政案件時積極作為,于法有據(jù),公安部的規(guī)定猶如一張空文。

或許正是意識到了上述問題,2009年公安部在修訂《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》②《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》(公安部令第108號)于2009年5月1日起施行。1999年3月15日施行的《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》(公安部令第37號)廢止。時刪除了“火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責任的重新認定為最終決定”的表述,規(guī)定任何一方當事人向人民法院提起訴訟,法院已經(jīng)受理的,火災(zāi)事故認定復(fù)核機構(gòu)不予受理;在復(fù)核審查期間,任何一方當事人就火災(zāi)向人民法院提起訴訟并經(jīng)法院受理的,公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當終止復(fù)核。盡管規(guī)定沒有明確指出火災(zāi)事故調(diào)查可以進行司法救濟,且條文中的“訴訟”用語模糊,沒有指明民事訴訟還是行政訴訟,但從嚴令禁止,到默許存在,公安部對火災(zāi)調(diào)查可訴性的態(tài)度已發(fā)生鮮明的轉(zhuǎn)變。同年,公安部又發(fā)布了《公安部廢止和修改消防工作部門規(guī)章及規(guī)范性文件目錄》,公通字〔1994〕7號文、公復(fù)字〔2000〕3號文以及公復(fù)字〔2000〕9號文都在廢止的規(guī)范性文件目錄之中。至此,從法律規(guī)范層面上看,火災(zāi)事故調(diào)查可訴性已經(jīng)不存在爭議,行政權(quán)似乎向司法權(quán)有所妥協(xié)。而僅3年后的2012年公安部再次對《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》①《公安部關(guān)于修改<火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定>的決定》(公安部令121號)于2012年11月1日起施行。公安部對《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》的部分內(nèi)容進行了修改,未修改條款依舊有效,但有關(guān)條文序號作了相應(yīng)調(diào)整。進行修改,將原規(guī)定中帶有“訴訟”字樣的條款全部刪除。②新的規(guī)定刪除了2009年《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第36條第4款,即復(fù)核機構(gòu)不予受理的第四種情況“任何一方當事人向人民法院提起訴訟,法院已經(jīng)受理的”。第38條第2款“復(fù)核審查期間,任何一方當事人就火災(zāi)向人民法院提起訴訟并經(jīng)法院受理的,公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當終止復(fù)核”。盡管新規(guī)定沒有明確火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)果是行政最終裁決,但用意已昭然若揭,這種修改凸現(xiàn)了公安部對火災(zāi)事故調(diào)查可訴性的態(tài)度,從默許轉(zhuǎn)變?yōu)橄拗?。實質(zhì)上是一種倒退,變相倒退到了1999年前的認識,企圖將火災(zāi)事故調(diào)查脫離司法審查的監(jiān)督,引導(dǎo)當事人選擇行政機關(guān)內(nèi)部復(fù)核的途徑而非訴訟方式解決糾紛。但由于公安部相關(guān)規(guī)定法律位階低,對法院受理該類案件不會產(chǎn)生實質(zhì)性影響。

三、火災(zāi)事故調(diào)查的性質(zhì)界定

由上述分析可知,行政機關(guān)和司法部門對火災(zāi)事故調(diào)查可訴性問題的認識存在分歧。在立法尚未對該問題作出明確回應(yīng)的情況下,如何準確識別這類行為的性質(zhì),該類行為是否影響到公民的權(quán)利義務(wù)是確定火災(zāi)事故調(diào)查是否屬于行政訴訟受案范圍的核心。由于火災(zāi)事故調(diào)查可以細化為火災(zāi)事故原因認定和火災(zāi)損失核定兩類相對獨立的行為,下文將分別對這兩類行為進行剖析。

(一)火災(zāi)原因認定的性質(zhì)

1.火災(zāi)原因認定性質(zhì)的幾種學說

對火災(zāi)原因認定的性質(zhì)實踐中存在爭議,理論界也有不同看法。有觀點認為火災(zāi)原因認定行為屬于技術(shù)鑒定。它是公安消防機構(gòu)依照法定職責和程序,通過對火災(zāi)現(xiàn)場勘查取得的痕跡物證和調(diào)查訪問的事實材料分析,并運用建筑學、電學、化學、光學、力學、燃燒學等專門知識,針對某一具體的火災(zāi)事故的發(fā)生、發(fā)展規(guī)律作出的結(jié)論,具有明顯的專業(yè)技術(shù)性和鑒定的特征。③于治平:《對火災(zāi)原因認定結(jié)論不能提起行政訴訟》,載《消防科學與技術(shù)》2003年第10期。筆者認為,這種說法難以成立。因為火災(zāi)原因認定與技術(shù)鑒定行為有明顯的區(qū)別:首先,從主體看,火災(zāi)原因認定是公安消防機構(gòu)依職權(quán)作出的行為,主體是國家行政機關(guān);而技術(shù)性鑒定的主體不特定,有時是技術(shù)部門,有時是司法部門。其次,從時間上看,技術(shù)鑒定行為往往發(fā)生在前,而火災(zāi)原因認定是在技術(shù)鑒定結(jié)果的基礎(chǔ)上做出的,發(fā)生在后。最后二者在是否具有可替代性上也有差別?；馂?zāi)原因認定不具有可替代性,實踐中一旦其被法院作為證據(jù)采納,不可能再由其他主體對同一事故進行重新認定,即對火災(zāi)事故不可能同時存在兩份以上的火災(zāi)原因認定;而技術(shù)鑒定是可以同時存在多份的,不同技術(shù)鑒定機構(gòu)有時會作出不同的鑒定結(jié)論。因此,火災(zāi)原因認定是公安消防機構(gòu)運用勘驗、鑒定等手段,遵循法定相關(guān)程序作出的一個獨立的行政行為,而非技術(shù)鑒定。

還有一種觀點認為,公安消防機構(gòu)的火災(zāi)原因認定行為是庭審中必須審查的證據(jù),不是具體行政行為。理由是火災(zāi)原因認定是公安消防機構(gòu)依職權(quán)或移交有權(quán)機關(guān)處理火災(zāi)事故的事實依據(jù)。消防機構(gòu)依法對引起火災(zāi)的當事人實施行政處罰,應(yīng)依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定進行,如追究火災(zāi)當事人的刑事責任,應(yīng)依《刑事訴訟法》的規(guī)定進行,公安消防機構(gòu)的火災(zāi)原因認定,是構(gòu)成刑事責任的依據(jù)。因此火災(zāi)原因認定行為作為火災(zāi)事故調(diào)查的基礎(chǔ)環(huán)節(jié),尚未影響當事人的權(quán)利義務(wù)。再者,火災(zāi)原因認定過程不可能允許火災(zāi)當事人以平等的身份參與到調(diào)查中來,否則將影響客觀準確結(jié)論的產(chǎn)生。而具體行政行為因其具備影響相對人權(quán)利義務(wù)的特點,行政機關(guān)有時會邀請相對人參與到程序中來,比如行政處罰程序中聽證制度的確立。①林瑞清:《試論火災(zāi)原因和事故責任認定的可訴性》,載《新時期消防工作實務(wù)全書》,中國社會科學出版社2004年版。對于該觀點,筆者認為,盡管火災(zāi)原因認定書是民事、行政、刑事責任判斷的依據(jù),但是公安消防機構(gòu)作出原因認定是一個動態(tài)的行政過程,是一個各種行為與程序的結(jié)合體,它包括現(xiàn)場勘驗、詢問當事人、火災(zāi)試驗、檢查勘驗等多種活動樣態(tài),除了技術(shù)鑒定環(huán)節(jié)當事人無法介入,其他調(diào)查活動相對人都有機會參與?；馂?zāi)原因認定對當事人權(quán)利義務(wù)的影響,既有直接的也有間接的。間接影響體現(xiàn)在,當事人可能在后續(xù)訴訟中承擔一系列賠償責任。直接影響則表現(xiàn)為消防機構(gòu)在認定中的違法行為侵犯到相對人的隱私權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益。將火災(zāi)原因認定簡單視為證據(jù)的觀點,只關(guān)注靜態(tài)的調(diào)查結(jié)果,忽略了動態(tài)的行政過程,只見樹木,不見樹林。

綜上所述,鑒定說和證據(jù)說對火災(zāi)原因認定性質(zhì)的判斷都是不正確的,不能體現(xiàn)出火災(zāi)原因認定的本質(zhì)。

2.火災(zāi)原因認定的性質(zhì)屬于行政確認

火災(zāi)原因認定作為行政行為符合行政法原理對行政行為的統(tǒng)一認知。行政法通說認為具體行政行為指國家行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機關(guān)委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán),針對特定的公民、法人或者其他組織,就特定的具體事項,作出有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方面行為。①通說認為,判斷一種行為是否屬于行政行為,主要看行為主體的性質(zhì),是否運用了公權(quán)力以及行為是否產(chǎn)生公法上的效果這三方面。參見姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》,北京大學出版社、高等教育出版社1999年版。公安部下設(shè)的消防局屬于國家行政機關(guān),具有法律授權(quán)的火災(zāi)事故調(diào)查職能。且火災(zāi)事故原因認定是作出事故責任分配、行政處罰決定的直接依據(jù)。消防機構(gòu)單方面作出的認定結(jié)果間接決定了當事人權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容,因此火災(zāi)原因認定屬于具體行政行為。

從搜集的案例看,多數(shù)法官認為火災(zāi)原因認定屬于行政確認行為,法官給的理由是“被告作出的火災(zāi)原因認定和火災(zāi)事故責任認定雖然不直接確定相對人的權(quán)利義務(wù),但卻是決定行政相對人權(quán)利義務(wù)的先決條件,對特定的相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實質(zhì)性的影響,該認定在未依法定程序撤銷前,始終有效,具有行政確認行為的性質(zhì)”②參見案1判決書。。理論上對行政確認的研究滯后于司法實踐,甚至對行政確認的概念,行政法學界仍有爭議。③有學者認為,行政確認是行政機關(guān)對相對人的法律地位或權(quán)利義務(wù)的確定、認可、證明。參見應(yīng)松年、朱維究主編:《行政法與行政訴訟法教程》,中國政法大學出版社1989年版,第185頁。有學者認為,行政確認是行政機關(guān)對個人、組織的法律地位或者權(quán)利義務(wù)的確定、認可、證明。參見羅豪才主編:《行政法學》,中國政法大學出版社1989年版,第173頁。有學者認為,行政確認為認定并宣告特定的法律事實或法律關(guān)系是否存在的行政措施。有學者認為,行政確認是指行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實進行甄別,給予確定、認定、證明(或否定)并予以宣告的行政行為。參見姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》,北京大學出版社、高等教育出版社1999年版,第197頁。一般將行政確認認定為“準行政行為”,即行政確認不是典型的具體行政行為,但其與具體行政行為及其類似,是行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關(guān)系或者有關(guān)法律事實進行甄別,給予確定、認可、證明(或者否定)并予以宣告的具體行政行為。④姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》,北京大學出版社、高等教育出版社2005年第2版,第282頁。行政確認最主要的特點是不直接改變公民、法人或者其他組織的法律地位,只是通過確認、認可等方式明確相對人的權(quán)利義務(wù),成為決定相對人權(quán)利義務(wù)的先決條件。為了更好地監(jiān)督行政,為公民、法院或者其他組織提供司法救濟,應(yīng)當將其納入司法審查的范圍。這種觀點在2000年之后逐步為司法普遍接受。對于法律責任的行政確認案件,最高人民法院行政庭在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上形成了傾向性的意見,認為此案件在理論上是可訴的,但是鑒于各地差別較大,各高級人民法院可以根據(jù)各自情況自行確定。此后陸續(xù)有超過半數(shù)的省區(qū)開始受理此類案件,有些地方還形成了比較成熟的經(jīng)驗。①王振宇:《最高法院在訴權(quán)保護方面的努力》,載《行政執(zhí)法與行政審判》,中國法制出版社2009年版,第6頁。2004年11月14日,最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》,即法發(fā)〔2004〕2號。該通知規(guī)范了行政案件案由的構(gòu)成,對司法實踐中常見的具體行政行為的種類進行了整理。在其劃分的27種具體行政行為中,行政確認行為作為第四類單列在前。由此可見,行政確認作為一種獨立的行政行為已得到成文法認可。

公安消防機構(gòu)通過科學的方式、合法的程序確定火災(zāi)事故發(fā)生原因、當事人的法律責任,系對法律事實和法律關(guān)系的確認。另外,消防機構(gòu)根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出具有行政效力的《火災(zāi)事故認定書》,向當事人公示其調(diào)查的結(jié)果。最后,受害人可以依據(jù)認定書的內(nèi)容要求責任人賠償民事?lián)p失,公安消防機構(gòu)可以據(jù)此進行行政處罰,法院也可以據(jù)此下判決。由上述分析可知,火災(zāi)原因認定行為符合行政確認的基本特征,將火災(zāi)原因認定行為界定為行政確認是比較準確的。

(二)火災(zāi)損失核定的性質(zhì)

與火災(zāi)原因認定不同,火災(zāi)損失核定的性質(zhì)應(yīng)當是一種宏觀的國家統(tǒng)計行為,不具有行政行為的特質(zhì)。原因在于,首先,火災(zāi)損失包括直接損失和間接損失。按照《火災(zāi)統(tǒng)計管理規(guī)定》,火災(zāi)直接財產(chǎn)損失是指被燒毀、燒損、煙熏和滅火中破拆、水漬以及因火災(zāi)引起的污染等所造成的損失?；馂?zāi)間接損失是指因火災(zāi)而停工、停產(chǎn)、停業(yè)所造成的損失,以及現(xiàn)場施救、善后處理費用(包括清理火場、人身傷亡之后所指出醫(yī)療、喪葬、撫恤、補助救濟、歇工工資等費用。②《火災(zāi)統(tǒng)計管理規(guī)定》(公通字〔1996〕82號)第8條。直接財產(chǎn)損失核定是依據(jù)《中華人民共和國公共安全行業(yè)標準》中火災(zāi)直接財產(chǎn)損失統(tǒng)計方法進行的。它適用于內(nèi)部統(tǒng)計和劃分火災(zāi)等級,其標準適用于各類房屋、構(gòu)筑物、設(shè)備等,不適用于貨幣及有價證券(卡)等的火災(zāi)損失統(tǒng)計。公安消防機構(gòu)只對火災(zāi)直接財產(chǎn)損失進行核定和人身傷亡后所支出的費用、善后處理費用加以統(tǒng)計③參見公安部公布的火災(zāi)直接財產(chǎn)損失申報統(tǒng)計表和火災(zāi)損失統(tǒng)計表制作樣式。。由此可見,火災(zāi)直接財產(chǎn)損失核定與火災(zāi)實際損失核定內(nèi)涵是不同的,其范圍小于實際損失核定。其次,火災(zāi)損失核定是基于當事人的申報和價格鑒定機構(gòu)的鑒定報告作出的,消防機構(gòu)對于申報的內(nèi)容沒有審核的權(quán)力?！痘馂?zāi)事故調(diào)查規(guī)定》并沒有規(guī)定什么情況下可以委托價格鑒定機構(gòu)進行鑒定。那么可以理解為,在當事人雙方?jīng)]有爭議的情況下,當事人申報的火災(zāi)損失就是消防機構(gòu)《火災(zāi)損失統(tǒng)計表》中的內(nèi)容。綜上所述,公安消防機構(gòu)進行的火災(zāi)損失核定工作不是針對特定當事人所作的單方行為,它的功能體現(xiàn)在為國家消防宏觀指導(dǎo)、決策提供依據(jù),以便于國家掌握火災(zāi)情況,分析火災(zāi)規(guī)律,為政府消防決策服務(wù),因此它的性質(zhì)不是具體行政行為。

四、火災(zāi)事故調(diào)查對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生的影響

(一)行政訴訟成熟原則

法院在受理行政案件時需解決兩個問題:第一,可否復(fù)審?第二,法院復(fù)審權(quán)的范圍多大?在回答第一個問題時,必須回答受指控的行政行為是否已“成熟”到了可以復(fù)審的程度?如果不是,應(yīng)當?shù)匠墒鞎r才能求助于法院。①[美]伯納德·施瓦茨:《行政法》,徐炳譯,群眾出版社1986年版,第397、478頁。所謂成熟即行政行為對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響,只有行政行為對相對人產(chǎn)生了實際不利影響并適于法院審查時法院才能受理②這正是美國判例法所確立的行政訴訟中的成熟原則。參見王名揚:《美國行政法》(下),中國法制出版社1995年版,第643頁。,這就是行政訴訟中的成熟原則。該原則原理在于當事人所攻擊的行政行為不能是捉摸不定的問題,法院的時間也不能消耗于抽象的、遙遠的問題上,法院過早作出裁決,難免將自身卷入有關(guān)行政政策的理論爭論之中。與此同時,也是為了在行政機關(guān)正式作出行政裁決之前,在原告當事人事實上感受到這種裁決的效力之前,保護行政機關(guān)的決定免受司法干擾。③姜明安主編:《外國行政法教程》,法律出版社1993年版,第301頁。

美國法上的成熟性原則主要由判例確立,20世紀60年代以后,美國法院認為審查成熟的關(guān)鍵標準看行政行為是否對當事人造成了不利的影響,近年來成熟性標準逐漸呈放寬趨勢。美國《聯(lián)邦行政程序法》第704節(jié)以行政機關(guān)的最后決定作為司法審查成熟的標志。行政機關(guān)的決定不論是肯定性的決定還是否定性的決定,不論是正式程序的決定還是非正式程序的決定,只要對當事人產(chǎn)生不利的影響,便認為時機成熟,就可接受司法審查。④朱維究、胡衛(wèi)列:《行政行為過程性論綱》,載《中國法學》1998年第4期。我國《若干解釋》第1條第2款第6項的規(guī)定類似成熟原則,根據(jù)該規(guī)定對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行政行為不屬于行政訴訟的受案范圍,造成“實際影響”的標準是什么,司法實踐中不好把握。為方便運用,國內(nèi)學者將成熟標準細化為實質(zhì)標準和形式標準兩類。前者指行政行為是否對相對人的權(quán)利義務(wù)造成了實際影響,包括因行政行為的實施,導(dǎo)致相對人權(quán)利、利益、名譽、地位受損,或義務(wù)的承擔或加重等。⑤石佑啟:《在我國行政訴訟中確立成熟原則的思考》,載《行政法學研究》2004年第1期。后者,要求必須等到行政行為進展到最后決定階段才算成熟。盡管最后決定作為形式標準受到挑戰(zhàn),但仍不失為判斷行政行為是否成熟的標準。①石佑啟:《在我國行政訴訟中確立成熟原則的思考》,載《行政法學研究》2004年第1期。無論實質(zhì)標準和形式標準都必須結(jié)合個案的具體情況。實質(zhì)標準中對“當事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際不利影響”,除了上文羅列出的實體上的權(quán)利義務(wù)以外,還應(yīng)當考察一下推遲司法審查對當事人造成的影響,是否會造成實際困難,這種困難是不是直接的、即時的、通過其他程序無法彌補的。②該標準是在美國1967年艾博特藥廠案中提出來的,即在一定情況下,從保護當事人權(quán)利的角度出發(fā),判斷不進行審查是否會對當事人造成困難,從而確定司法審查是否有存在的必要。因為在具體案件中一旦推遲對行政案件的司法審查,將會對當事人的權(quán)益產(chǎn)生實質(zhì)的影響。

(二)火災(zāi)事故調(diào)查是否符合成熟原則的分析

火災(zāi)事故調(diào)查中的火災(zāi)原因認定行為具有前置性,它作為火災(zāi)事故責任認定的基礎(chǔ),是整個火災(zāi)事故調(diào)查活動的起點。但這并不代表它不會對公民的權(quán)利義務(wù)帶來直接影響。簡單地說,火災(zāi)原因認定作為后期民事侵權(quán)訴訟的證據(jù),直接影響民事判決的結(jié)果,它的間接效果將導(dǎo)致一方承擔民事?lián)p害賠償責任。且這種不利的負擔,通過后續(xù)程序很難糾正。有觀點認為如果當事人對認定結(jié)果不服,完全可以就賠償問題提起民事訴訟,那么這個認定書在民事訴訟中就轉(zhuǎn)化為證據(jù),原告完全可以通過提出其他相反的證據(jù)來推翻火災(zāi)原因認定書的效力,因此,無須對認定書本身提起行政訴訟。③莫于川教授主編的《案例行政法教程》中列舉了這一觀點并加以批判。參見莫于川主編:《案例行政法教程》,中國人民大學出版社2009年版,第369頁。這一理由在實踐中根本站不住腳,最高人民法院《民事訴訟證據(jù)規(guī)則》規(guī)定“國家機關(guān)、社會團體依職權(quán)制作的公文書證的證明力一般大于其他書證”,《刑事訴訟法》第52條也規(guī)定了行政機關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料,在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。公安消防機構(gòu)作出的對火災(zāi)發(fā)生原因的認定具有權(quán)威性,是一份重要的書證,直接影響后續(xù)民事、刑事訴訟的勝敗。由于民事訴訟中施行誰主張誰舉證的原則,大量證據(jù)都掌握在具有行政確認權(quán)的消防機構(gòu)手中,相對人很難找到足以推翻該認定書的其他過硬證據(jù),要履行舉證責任非常困難。因此,司法實踐中,一旦否定了火災(zāi)原因認定行為的可訴性,就意味著火災(zāi)原因認定的結(jié)果將作為證據(jù)進入后續(xù)案件,如該份證據(jù)對相對人不利,那么相對人將承擔敗訴帶來的賠償責任,且難以獲得任何形式上的司法救濟?？梢哉f在事實上而不是法律上,消防機構(gòu)火災(zāi)原因認定書確立了事故雙方的賠償權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此,筆者認為火災(zāi)原因認定行為符合行政訴訟成熟原則的實質(zhì)標準。

其次,火災(zāi)原因認定也符合形式標準。按照形式標準的要求,通常行政機關(guān)在行政行為過程中的預(yù)備性的、中間性的決定,不屬于最后決定。但對行政機關(guān)“最后決定”的判斷,不能僅從時間維度出發(fā)。如果行政機關(guān)經(jīng)歷正式程序,作出一個肯定性或否定性決定,并告知行政相對人,則該決定為最后決定。①石佑啟:《在我國行政訴訟中確立成熟原則的思考》,載《行政法學研究》2004年第1期?！痘馂?zāi)事故調(diào)查規(guī)定》規(guī)定了火災(zāi)原因認定作出的程序和方法,并規(guī)定公安消防機構(gòu)在火災(zāi)原因認定作出后,必須制作《火災(zāi)原因認定書》向當事人送達,上述經(jīng)歷正式程序作出的決定,符合形式標準的內(nèi)涵。另外,按照石佑啟教授對形式標準的分析,如果行政機關(guān)在作出最后決定前作出了一個或幾個獨立的實體決定,則該實體決定可視為最后決定。②石佑啟:《在我國行政訴訟中確立成熟原則的思考》,載《行政法學研究》2004年第1期。公安消防機構(gòu)對當事人違反《消防法》的行為作出行政處罰之時,作出的火災(zāi)原因認定并告知了當事人。在這里行政處罰和火災(zāi)原因認定是兩個相互獨立又存在緊密聯(lián)系的決定,因此,相對人對這兩個行為有異議可以分別向法院提起行政訴訟。綜上所述,火災(zāi)原因認定行為符合行政訴訟成熟性原則的標準,該行為將對相對人的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生實際影響。

而火災(zāi)損失核定既然是宏觀的國家統(tǒng)計行為,當事人因火災(zāi)損失需要進行后續(xù)民事侵權(quán)賠償訴訟,可以委托各地價格鑒定機構(gòu)對火災(zāi)損失進行全面的價格鑒定、評估,才能獲得支持損害賠償訴求的有力證據(jù)。③國家層面尚沒有火災(zāi)財產(chǎn)損失鑒定的規(guī)定,由各省市分別規(guī)定。例如,《四川省物價局、四川省公安廳關(guān)于規(guī)范火災(zāi)直接財產(chǎn)損失鑒定工作的通知》規(guī)定,火災(zāi)發(fā)生后,負責調(diào)查的公安機關(guān)消防機構(gòu)可以根據(jù)需要委托同級依法設(shè)立的價格鑒證機構(gòu)對火災(zāi)直接財產(chǎn)損失進行鑒定。公安機關(guān)消防機構(gòu)委托鑒定時,應(yīng)當出具《火災(zāi)直接財產(chǎn)損失鑒定委托書》價格鑒證機構(gòu)從事火災(zāi)直接財產(chǎn)損失鑒定業(yè)務(wù),必須具有國務(wù)院價格主管部門頒發(fā)的《價格鑒證機構(gòu)資質(zhì)證》。換言之,火災(zāi)損失核定的數(shù)據(jù)不會影響當事人的權(quán)利和義務(wù),不符合行政訴訟成熟性原則的規(guī)定,不得選擇行政訴訟作為救濟手段。

結(jié)論與啟示

火災(zāi)事故調(diào)查作為一類典型的行政調(diào)查行為,對其可訴性的分析帶給我們諸多啟示。首先,對專業(yè)性、技術(shù)性較強的這類行政調(diào)查行為是否可訴,背后隱藏的是司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系問題,二者的博弈隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展此消彼長。從公安部門對火災(zāi)事故調(diào)查可訴性的態(tài)度及其反復(fù)變化可知,行政部門不愿將自己的專業(yè)行為納入司法審查范圍,擔心司法介入過深影響到行政決策的生成,影響行政權(quán)威。但在司法權(quán)運行順暢,實際擔負起監(jiān)督職能時,行政機關(guān)對司法權(quán)的介入也會保持適度默許。在沒有立法規(guī)定的前提下,法院有更多的話語權(quán)。其次,行政調(diào)查行為具有復(fù)雜性,其可訴性不可一概而論,應(yīng)結(jié)合行為性質(zhì)特點分析其是否符合行政訴訟成熟標準。以火災(zāi)事故調(diào)查為例,又分為火災(zāi)原因可訴性和火災(zāi)損失核定可訴性兩部分進行研究?；馂?zāi)原因認定屬于行政確認,雖然不是行政機關(guān)的最終決定,但是作為公安消防機構(gòu)行政處罰,以及后續(xù)民事訴訟判決的直接依據(jù),對當事人的合法權(quán)益將產(chǎn)生實質(zhì)影響。因此,屬于行政訴訟受案范圍。而火災(zāi)損失統(tǒng)計同樣是火災(zāi)調(diào)查的一項重要內(nèi)容,但它不是針對特定當事人所作的單方行為,不具有可訴性。

本文研究了火災(zāi)事故調(diào)查的可訴性問題,即解決了一個行政訴訟門檻的問題。當火災(zāi)原因認定行為進入行政訴訟程序后,將面對司法審查的程度和標準問題,這涉及司法權(quán)與行政自由裁量權(quán)如何平衡,如何防止司法權(quán)過深地進入行政領(lǐng)域,代替行政權(quán)作出行政決策等,值得學界關(guān)注并繼續(xù)進行深入探討。

*作者系清華大學法學院2013級博士研究生。