劉衛(wèi)平

(邵陽學院， 湖南　邵陽　422000)

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論城鄉(xiāng)社會協同治理價值導向

(邵陽學院， 湖南邵陽422000)

摘要：城鄉(xiāng)社會協同治理是促進我國城鄉(xiāng)社會一體化的一種現代治理模式。其價值導向是城鄉(xiāng)社會協同治理機制構成中的首要環(huán)節(jié)，起著價值性、方向性的作用。它承擔著保證城鄉(xiāng)社會協同治理機制的中國特質、良性運行方向，實現善治目標的功能，包括城鄉(xiāng)地位上的平等觀、公民身份上的平等觀、發(fā)展機會上的平等觀等主要維度。價值導向機制的構建，必須以主體意志為前提、公共利益價值為核心、價值認同為動力、價值的制度化為保障。

關鍵詞：城鄉(xiāng)社會治理； 協同治理； 價值導向

當前，我國城鄉(xiāng)二元結構并未破除，城鄉(xiāng)社會發(fā)展失衡也未實現根本改變，特別是在公共服務、社會保障、教育、醫(yī)療服務、基礎設施等方面的差距持續(xù)擴大，嚴重制約著城鄉(xiāng)社會發(fā)展一體化進程。面對這一困境，單一治理主體的傳統社會管理機制已難以運籌，亟需建立城鄉(xiāng)社會協同治理機制，以有效整合和吸納社會各類主體共同參與城鄉(xiāng)社會治理，促進城鄉(xiāng)社會協調發(fā)展和共同繁榮。社會協同治理機制是社會各要素之間所形成的互為因果的聯結方式和協同合作的運行方式。它由諸多機制互動構成，而價值導向機制是社會協同治理機制構成中的首要環(huán)節(jié)，對其他“機制”的形成與發(fā)展起著價值性、方向性的作用。

一、城鄉(xiāng)社會協同治理價值導向的基本功能

所謂社會價值導向，是指為實現社會治理的根本目標而提倡的反映社會結構本質要求的社會總體的價值取向，體現為以社會價值目標為核心的社會價值體系，對社會各成員的價值取向產生引導和制約的作用，使社會在價值多元的情況下形成對社會主導價值體系的認同，從而為實現社會和諧建立思想道德基礎。[1](P11)

價值導向對城鄉(xiāng)社會協同治理機制運行承載的基本功能，主要表現在以下幾個方面：

(一)確保城鄉(xiāng)社會協同治理機制所具的中國特質

城鄉(xiāng)社會協同治理是在新的時代背景下為確保國家社會生活的長期健康發(fā)展而形成的社會治理模式，帶有鮮明的中國特質。如前面論及，在黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，用“社會治理”代替“傳統社會管理”，這在關于社會治理體制改革的論述上是一個新提法。同時，圍繞這個新提法，文件全面論述了中國社會治理方式的改進原則，即系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理。這些都帶有明顯的中國特質。同時，在社會管理的基本格局上，確定的是黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與管理模式，這樣就從權威來源、運作過程、民主參與、權力行使等方面，從制度設計上對黨委、政府、社會、公眾的職能和作用作了明確的制度安排。這種制度安排，是在中國土壤形成的具有中國特質的治理模式。更重要的一點是，社會協同治理機制的運行，是基于統籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是與我國基本國情相結合、具有明顯的中國本土特色的一種管理機制，充分顯示了頂層經驗與城鄉(xiāng)地方經驗的上下聯動、城鄉(xiāng)之間豐富的地方經驗與基層經驗的相互融動，這種中國特質就更為明顯。社會協同治理之所以具有種種中國特質，最重要的原因，在于社會治理的核心價值是為了維護、發(fā)展社會公共利益，實現國家和社會的和諧發(fā)展。或者說，是社會治理所固有的價值導向才確保社會協同治理機制所擁有的中國特質。從根本上，價值導向規(guī)定社會治理的基本屬性，社會治理也只有在價值導向的規(guī)導下才能有正確的運行方向。社會治理作為社會發(fā)展的新思路，必須結合中國實際，針對我國城鄉(xiāng)發(fā)展實情，把公共利益一以貫之地融合在社會治理的各個環(huán)節(jié)中，這種社會治理才有生命力，才具有中國的特質。

(二)確保城鄉(xiāng)社會協同治理機制運行的良性方向

一個不容忽視的事實是，協同治理的對象是繁多且復雜的。在我國城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，盡管取得了許多成績，但是也面臨著諸多困境：城市化進程受阻，城市化落后于工業(yè)化；城市規(guī)模偏?。晦r村和內地的發(fā)展困境難解，如養(yǎng)老問題、生育問題、土地問題、環(huán)境問題等；城市內部的不和諧因素增加；地區(qū)間和城鄉(xiāng)間收入差距持續(xù)擴大等。[2](P100-104)這些困境決定了協同治理實施過程中的難度。此外，在我國經濟建設的發(fā)展過程中，一直存在著政府的過度干預與濫用權力，并且表現為某種程度上的與民爭利。在協同治理的過程中如何杜絕政府這種遺留下來的行為，也不是一下子能夠完成的。還有，協同治理在實施過程中可能會受到來自各方面的干擾，如試圖重走以前的社會統治的老路或改旗易幟的邪路，來自各利益集團的阻撓，城鄉(xiāng)統一的難題，以及各種未知的市場競爭情況等。這些干擾，會從不同方面對社會治理造成沖擊、干擾和破壞。在這種情勢下，我們需要確立協同治理的基本方向，這種方向不妨以學者燕繼榮的一番話來加以說明：一是公民有組織的社會生活既表現為黨和政府安排的生活，它更主要地表現為非官方組織安排的生活；二是社區(qū)建設不是簡單地把城市居民或農村居民聚集在一起，社區(qū)不是一個地域概念或物理概念，而是一個組織概念或社會概念，必須讓社區(qū)成員在相互交往中結成有機聯系，形成互助、互信并具有共同歸屬感、認同感和集體行動能力的生活共同體；三是社會管理強調社會對于社會事務的管理，它的主要表現形式不是政府管制，而是社會自治，“協商治理”“協同治理”是它的真諦。[3]只有在這個基礎上，城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化才有實現的可能。這個基本方向不僅需要一系列剛性、合理的措施來加以把握，也需要柔性的價值導向來加以規(guī)定。也可以這樣說，協同治理基本方向所確認的，其實也正是其價值導向所規(guī)范的，其中的公民意識、價值歸屬感、管理上的共進思想，都是管理價值導向在協同治理機制上的具體表現。

(三)確保城鄉(xiāng)社會協同治理機制達致的善治目的

善治是現代社會管理行為所要達致的最重要目的。關于善治的基本理論，學者俞可平對此有精辟論述。他認為，概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。它包含五個基本要素：合法性、透明性、責任心、法治、回應。善治實際上是國家的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。他進一步指出，善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民。從某個小范圍的社群來看，可以沒有政府統治，但是不能沒有公共管理。善治有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會有善治。[4](P8-11)所以，善治的基礎與其說是在政府或國家，還不如說是在公民或民間社會。正是在這個意義上，俞可平認為公民社會是善治的現實基礎，沒有一個健全和發(fā)達的公民社會，就不可能有真正的善治。從這些論述來看，公共利益最大化、合作管理、責任法治、公民意識既是價值系統里的概念范疇，也是社會管理的善治目的。而且，善治本身是一個價值概念，它需要通過一系列善的行為過程才能最終達致這一目的。因此，對于社會協同治理來說，價值導向一方面成為社會治理的有機構成，另一方面也是推動社會治理走向善治的重要保障。

二、城鄉(xiāng)社會協同治理價值導向的基本維度

從理論上講，城鄉(xiāng)社會協同治理是整體社會系統的觀念性因素；從實踐上看，它又是促進社會發(fā)展的行為性因素。因此，城鄉(xiāng)社會協同治理作為社會發(fā)展一個內在構成，它必然含有整個社會所具有的價值導向。或者說，社會價值導向中的基本方面，必然會體現在城鄉(xiāng)社會協同治理的各個環(huán)節(jié)。當然，城鄉(xiāng)社會協同治理作為一種獨特的促進社會發(fā)展的治理模式，在價值導向上既有社會價值導向的共性特征，也有獨具的價值屬性，如協同治理主體的道德構成、城鄉(xiāng)一體的價值導向等，可以稱其為“治理價值導向”。由于在城鄉(xiāng)社會協同治理中，主體所指向的對象是城市與鄉(xiāng)村兩個區(qū)域的經濟社會發(fā)展，因此這里所說的城鄉(xiāng)社會協同治理的價值導向，主要是指城鄉(xiāng)社會的平等發(fā)展。這是基于現有城鄉(xiāng)社會發(fā)展之間存在的不平等而言的。從體制環(huán)境上看，長期以來，我國城鄉(xiāng)發(fā)展一直存在著城鄉(xiāng)二元體制，導致城鄉(xiāng)社會發(fā)展差距的持續(xù)擴大；而從思想根源上看，則是我們太過于把城市建設放在優(yōu)先位置，在戶籍、醫(yī)療教育、就業(yè)分配、社會保障等方面，長期執(zhí)行著城鄉(xiāng)不一樣的制度，由之造成了制度化的城鄉(xiāng)分割，形成人口和各種優(yōu)質資源要素向城市單向流動，致使鄉(xiāng)村發(fā)展失去了它應有的機會、空間和資源，從而加劇了城鄉(xiāng)經濟社會的分化，在經濟、教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會福利等方面的巨大差異則更為明顯。[5](P20)針對當前城鄉(xiāng)社會之間的不平等現象，城鄉(xiāng)社會協同治理價值導向，至少應包括以下幾個維度。

(一)城鄉(xiāng)地位上的平等觀

“城鄉(xiāng)地位平等，就是要取消城鄉(xiāng)間的種種不平等待遇，使城鄉(xiāng)居民和城鄉(xiāng)各類經濟主體都能享受公平的國民待遇，擁有平等的權利、義務和發(fā)展機會。也就是說，城鄉(xiāng)居民應平等地擁有財產、教育、就業(yè)、社會保障、社會福利和個人發(fā)展等方面的權利，平等地承擔國家法律、法規(guī)規(guī)定的公民應盡的各方面義務；城鄉(xiāng)各類經濟主體應平等地擁有產業(yè)準入、信貸服務等發(fā)展機會，平等地承擔國家法律、法規(guī)規(guī)定的稅收、勞工保險等社會義務。”[6](P11)也就是從總體上把城市與鄉(xiāng)村當作兩個平等的精神實體和經濟實體來看待：精神上都能享受公平的國民待遇，經濟上都能享受國家和社會發(fā)展帶來的好處。然而，長期以來，鄉(xiāng)村與城市關系的定位往往是支撐與被支撐、奉獻與索取的關系，甚至是犧牲鄉(xiāng)村的利益來滿足城市的發(fā)展。其實，從城市的演變來看，城市本來自于鄉(xiāng)村，隨著生產力的提高，才逐漸形成經濟、商業(yè)、文化和政治中心，即城市。早期的城市，都和鄉(xiāng)村有著千絲萬縷的聯系，在地緣上也都有和鄉(xiāng)村可資聯系的通道。而從資源的相互供給來看，在勞力、土地、技術、資金等方面都可以實現相互來往。因此，新時代背景下我們要徹底改變過去那種過時的發(fā)展觀念，將城市與鄉(xiāng)村作為兩個平等的經濟實體，通過多種方式來實現城市與鄉(xiāng)村的互動。如制定以“社會平等”為原則的制度框架，在經濟、政治、文化等領域實行平等交流。作為城市一方，不能以富壓貧、以高看低；作為鄉(xiāng)村一方，要挺直腰桿，展露平等的思想和行為，積極主動地參與到城鄉(xiāng)發(fā)展的總體過程中去。

(二)公民身份上的平等觀

公民身份是某一個體成為一國國民的標志。在我國，當前要實現公民身份上的平等，根本的是要消除因城鄉(xiāng)身份不同而產生的戶籍歧視和鄉(xiāng)村歧視，以及由此而產生的各種差別待遇。長期以來，我國在戶籍制度上將居民分為農村戶口和非農村戶口，由于在社會發(fā)展中給予城市居民更多的教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等方面權利，從而形成了對于農村戶口群體的歧視現象。這種歧視因由戶籍制度帶來，故稱之為戶籍歧視。戶籍歧視主要有兩種表現：一是勞動力地域的限制進入；二是勞動力行業(yè)的限制進入。在具體行為上，則表現為教育歧視、就業(yè)歧視、工作歧視、待遇歧視、生活歧視，非城市戶口人員成為流動于城鄉(xiāng)之間的邊緣人；在稱呼上，則表現為農民工、盲流、務工者、流浪者，帶有明顯的貶低意味。顯然，這些做法和國民所期望得到的還存在非常大的差距。

針對這些差距，作為黨委和政府，在統籌城鄉(xiāng)發(fā)展中首先要做的就是讓農村公民也享受他理應有的權利和社會發(fā)展帶來的好處。作為鄉(xiāng)村公民，他和城市公民一樣，應當享有相應的法律權利(人身自由權、財產權、良知自由權)、政治權利(個人政治權利、組織權利)、社會權利(機會權利、促進能力的權利、再分配和補償的權利)。[7](P275)在城鄉(xiāng)統籌發(fā)展中的社會治理中，這其實不僅是政治作為，同時也是一種經濟作為。城鄉(xiāng)統籌發(fā)展就是要站在這樣的高度來看待農村公民的身份平等問題，當前所要著力解決的也是這樣一個問題。否則，所謂城鄉(xiāng)一體化只是一句空話。除此之外，要廢除戶籍捆綁制度，賦予鄉(xiāng)村公民居住和遷徙的自由。其實，我國1954年的憲法就明文規(guī)定，公民有居住和遷徙的自由，但后來由于城市就業(yè)、糧食、教育、交通等方面的緊張，開始對流動人口實行限制。1958年《中華人民共和國戶口登記條例》進一步明確規(guī)定：公民從農村遷往城市，須持有城市相關勞動部門的錄用證明，并向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續(xù)。這樣，戶口遷移審批制度和憑證落戶制度正式確立，農民進入城市的大門被人為關閉，農民走向城市的腳步變得遲緩而沉重。至1975年，憲法則正式取消了公民遷徙自由的規(guī)定，至今尚未恢復。正是這種在法律、法規(guī)上形成的硬性規(guī)定，造成了鄉(xiāng)村長期落后于城市的“兩個世界”的社會現實。因此，在公民的權利體系中，還應強化公民有居住和遷徙自由的權利，在自由居住和遷徙的過程中，享受國家規(guī)定的各項權利。也正是在這個意義上，所謂的城鄉(xiāng)社會協同治理，不是我們慣常以為的僅僅停留在物質經濟的發(fā)展思路上，更重要的是從價值導向的確立上來保證它的順利實施，從而在思想觀念上確保所有國民的平等公民身份。

(三)發(fā)展機會上的平等觀

這里所說的發(fā)展機會上的平等，包括以下4個層次：在總原則上，城鄉(xiāng)統籌發(fā)展要堅持協商民主的原則；在總體發(fā)展規(guī)劃上，城市與鄉(xiāng)村各有一席之地；在發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)都是發(fā)展的主角；在最終目標上，實現城鄉(xiāng)發(fā)展能力的平等。

就協商民主的基本含義而言，強調的是在多元社會現實的背景下，通過普通的公民參與，就決策和立法達成共識，從而實現對國家生活的治理。協商民主其實是一種具有巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題。它尤其強調對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策。這里主要是從政治生活這一角度而言。其實協商民主還可以廣泛應用于社會治理之中，兩者有相得益彰的共生關系。協商民主與社會治理都是人類執(zhí)著追求公序良俗社會生活狀態(tài)過程中生長出來的社會公共事務的治理形式，參與、對話、討論等協商“因子”，有利于推動社會治理的發(fā)展與創(chuàng)新。[8]城鄉(xiāng)社會協同治理需要奉行民主、平等、自由、理性等價值導向。對于我國城鄉(xiāng)社會發(fā)展，也必須首先基于協商民主、共同參與的平等發(fā)展觀，這是發(fā)展機會平等的總原則。

在頂層設計與總體發(fā)展規(guī)劃上，城市與鄉(xiāng)村要各盡其職、各展其長。在很長一段時間，我們只有城市發(fā)展規(guī)劃，根本聽不到鄉(xiāng)村發(fā)展的聲音；現在即便提出新農村發(fā)展規(guī)劃，然而在鄉(xiāng)村究竟如何發(fā)展、和城市發(fā)展的關系如何等方面，仍然是一個需要多方面探討的話題。城鄉(xiāng)在發(fā)展規(guī)劃上的平等觀，就是要在發(fā)展規(guī)劃的設計與安排上，在資源分析、統籌方向、發(fā)展重點、經濟布局、思維對策、發(fā)展目的等方面做到城市與鄉(xiāng)村兩不相輕，制定共同的發(fā)展戰(zhàn)略。在發(fā)展過程中，要體現出城鄉(xiāng)都是發(fā)展主角的特點，突出調動鄉(xiāng)村、群眾的積極性，同時防止城市、政府包辦一切事務。在統籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展中，政府的角色主要是引導和服務，發(fā)展的主角應是各類市場主體、非政府組織和廣大的農民群眾。然而，在實際事務中，這一思路卻被誤用了，政府包辦的現象時有發(fā)生。城鄉(xiāng)社會協同治理，必須把這種情形扭轉過來，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村和群眾的主角作用。這種主角作用突出表現在：鄉(xiāng)村活力、群眾熱情被充分調動起來；在各環(huán)節(jié)的實際事務中，群眾的能力得到最大程度的發(fā)揮；鄉(xiāng)村在社會管理中的作用得到有效體現。當然，這里重點提及鄉(xiāng)村在城鄉(xiāng)發(fā)展中的主角作用，但并不否認城市的角色定位。實際上，我們以前過于強調城市的主導性，忽略了鄉(xiāng)村的發(fā)展作用。

此外，發(fā)展機會的平等觀，就其最終目的而言，是要實現城鄉(xiāng)發(fā)展能力的平等。在城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，我們以前片面突出城市的發(fā)展能力，以城市的發(fā)展成就來確定各級黨委、政府的業(yè)績。這種方式在短期內具有一定的視覺效應，但從長遠來看，極不利于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的推進。國家發(fā)展水平的高低，不能光靠城市的發(fā)展來衡量。概觀國外發(fā)達國家社會經濟的發(fā)展，無不建立在城鄉(xiāng)平衡發(fā)展的基礎之上。因此，當務之急，是要充分調動城鄉(xiāng)尤其是鄉(xiāng)村發(fā)展的積極性，在發(fā)展?jié)撃懿粩嗟玫綄崿F的前提下提升鄉(xiāng)村在城鄉(xiāng)統籌發(fā)展中的實現力，同時讓這種現實力對城鄉(xiāng)生活的發(fā)展形成持久的影響力，畢竟，這種發(fā)展不是一朝一夕所能完成的。

三、城鄉(xiāng)社會協同治理價值導向的機制構建

價值導向機制的構建，不僅包括機制內部各要素的協調互動，也包括影響機制運行的外部因素，更重要的還指創(chuàng)建機制的主體要素。在這里，這種主體要素主要是指主體的價值觀念和行為。

(一)價值導向機制構建的前提：主體意志

主體的意志和決心決定了機制的形成與發(fā)展，它是價值導向機制構建的思想前提。我們很多時候有這樣一種印象：在制定某項政策前，制定的初衷和政策期盼不可謂不好，對某制定的環(huán)節(jié)不可謂不細，對它的實施要求也不可謂不多，然而，在實際操作過程中，就是不能達到設計者的初衷，整個政策的實施變得模糊、走樣，甚至成為不良行為的障眼物。其實這不在于政策法令本身出了問題，而是執(zhí)行主體缺乏足夠的執(zhí)行力或者根本無執(zhí)行力。之所以導致這種情形的出現，究其根底，實際是人的思想出了問題，沒有實施決策的堅定決心和堅強意志，由此導致人的行為軟弱無力，流于形式。

城鄉(xiāng)社會協同治理是符合我國國情和社會發(fā)展的現代治理模式，是對我國舊有社會發(fā)展模式和傳統社會管理的突破。就其社會實質而言，它是一次影響深遠的全面深化改革之舉，必然會觸及許多固有的利益格局。特別是這種模式的實施，涉及城鄉(xiāng)發(fā)展的方方面面，肯定會涉及多個社會治理主體不同思想、觀念、價值認同以及各方利益的博弈，觸及諸多嚴峻的困難和挑戰(zhàn)。在這種情形下，意志和決心就顯得尤其重要。而意志與決心，是社會協同治理主體價值的基本表現形式之一?！霸谏鐣娑嘣?、改革路徑缺乏共識的背景下，統籌兼顧各方面利益難度更大、任務更加艱巨。改革需要強有力的決心和意志才能順利推行。”[9]因此，推進城鄉(xiāng)社會協同治理，必須要“以對歷史、對人民、對國家和民族負責的態(tài)度，站在公共利益的立場上，以更大的智慧和勇氣實質性打破行業(yè)利益、部門利益、地方利益的固化樊籬，增進改革的共識與合力”[10]，把城鄉(xiāng)社會協同治理上升為國家意志、頂層意志，在廣大社會公眾的積極參與下，最終化為國民意志和決心，做到國家意志不可動搖，頂層意志強勢推動，社會意志積極跟進，內外協同，順勢而為，順利推進城鄉(xiāng)社會協同治理。也正是在這個意義上，主體意志和決心成為城鄉(xiāng)協同治理價值導向機制建構的思想前提。

(二)價值導向機制構建的核心：公共利益

公共利益，是城鄉(xiāng)社會最大公約數，是人民根本利益的重要組成部分。實現公共利益最大化，是實現、維護和發(fā)展城鄉(xiāng)人民根本利益的必然要求。在城鄉(xiāng)統籌發(fā)展中，公共利益是城鄉(xiāng)社會治理的本質源和動力源，更是社會協同治理價值導向機制構建的核心價值和根本遵循。

關于公共利益的內涵，學界有多種看法。[11](P296-336)從價值角度看，亞里士多德認為正義是公共利益的物化形式。德國學者阿爾弗雷德-弗德羅斯則認為，公共利益是一個社會通過個人的合作而生產出來的事物價值的總和。[12](P305)英國學者約翰·貝爾認為，公共利益凸顯一個社會的基本價值，這些價值是維持和提升共同體所必需的，而不是讓一部分人為另一部分人的幸福買單。[13](P306)也有從資源和條件這個角度來談的，如我國有學者認為，公共利益是指在特定社會條件下，能夠滿足作為共同體的人類的生存、享受、發(fā)展等公共需要的各種資源和條件的總稱，具有社會共享性的、為不特定多數人所享有的共同利益。[14](P51)我們當然不否認公共利益的資源性與條件性，不過，在這里主要是從價值這個角度而談。可以看出，價值意義上的公共利益，帶有正義、通過合作形成的事物價值和人的尊嚴、內在于共同體、共享等基本特征。公共利益不同于國家利益和集團(體)利益，也不同于社會利益和共同利益。[15]在法律規(guī)定上，公共利益的范圍歸納起來大致有以下幾種：社會救助，如救災、救助扶助特殊人群；能源、交通、水利等基礎設施建設；城市基礎設施建設；社會公用設施建設，涉及教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)，如學校、文化宮、圖書館、博物館、醫(yī)院、公廁、體育場等；環(huán)境保護、文物保護；礦產等自然資源的保護和開發(fā)。[16]

城鄉(xiāng)社會協同治理從價值形式上看，它必須是對公共利益的肯定并且對公共利益有一種維護、推進的作用。它不是懸空于公共利益之外，而是對公共利益的總結并對未來公共利益的形成起指示作用。從這點說，公共利益就是城鄉(xiāng)社會協同治理的價值本質，也就是說，公平正義、事物價值和人的尊嚴、利益共享等價值理念就是社會協同治理的內在價值特征，離開這點來談協同治理，無異于緣木求魚、南轅北轍。具體到社會協同主客二體，意味著公共利益是構成協同主體道德屬性的基本構成，決定了協同主體之所以為協同主體的本質存在；對于城鄉(xiāng)發(fā)展這個客體來說，公共利益也是城鄉(xiāng)發(fā)展的本質所在，也就是只有著眼于公共利益的發(fā)展，才是城鄉(xiāng)發(fā)展的實質。確認公共利益是城鄉(xiāng)發(fā)展的本質價值，自然也存在著城鄉(xiāng)社會協同治理如何推進的問題。關于這一點，我們往往只限于經濟數據、表面繁華，其實這種現象透顯的正是公共利益價值導向的缺失。因此，我們對此已有了政策、行動上的反思與檢討。但推動事物發(fā)展有很多因素，其中有一個內在于事物的價值因素，那就是公共利益。只有在以公共利益為大視野的發(fā)展模式下，社會治理的各項工作才會順暢進行，否則就是事與愿違。例如，國家建立社保制度的目的在于穩(wěn)定社會，安寧百姓，盡可能讓更多的公民享受到國家發(fā)展帶來的好處，因此具有實現公共利益的導向性。但由于資源的有限性，在具體制度的安排中，由于存在著城鄉(xiāng)分割和部門主義，先城后鄉(xiāng)，先己后人，造成了城鄉(xiāng)社保分配不均、部門色彩濃厚的社保模式，也就不可避免地出現了由于城鄉(xiāng)差異、就業(yè)身份有別等造成的不同群體社會保障利益的分化。這樣，當初設定的公共利益導向性不僅沒有得到實現，反而在某種程度上助長了公共利益私有的局面，導致社會治理中出現了新的不公，并最終損害了社會主體這一集群的利益。由此看來，公共利益不僅是一靜態(tài)的存在，從而固化為社會治理的價值理念，它同時也是一動態(tài)的存在，是推動社會治理不斷推陳出新的內在力量。

從價值導向角度來看，在城鄉(xiāng)統籌發(fā)展中，以實現公共利益為核心價值導向，構建社會協同治理價值導向機制，需依賴三個條件，即價值目標定位、價值動力機制、價值評價機制。首先，價值目標定位是公共利益的前提條件。應確立體現公共利益核心價值的城鄉(xiāng)社會協同治理機制目標定位。從城鄉(xiāng)發(fā)展價值視角看，應確立以協調與和諧為核心目標的城鄉(xiāng)一體化的現代城鄉(xiāng)格局和發(fā)展導向，即“城鄉(xiāng)之間通過資源和生產要素的自由流動和優(yōu)化配置，相互協作，優(yōu)勢互補，以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城，互為市場，互相服務，城鄉(xiāng)經濟、社會、文化和生態(tài)日益融合、持續(xù)趨優(yōu)的動態(tài)發(fā)展過程，是城市與鄉(xiāng)村在政治、經濟、社會、生態(tài)環(huán)境、空間布局上等各方面實現整體性的協調與和諧發(fā)展”[17](P12-13)。其次，建立體現公共利益核心價值的城鄉(xiāng)社會協同治理價值動力機制。公共利益的實現，說到底是公共價值的實現，而價值的實現則需要價值動力機制的有效運轉才能完成。而價值動力機制，要求價值本身是普遍的、聯動的、核心的、活躍的，尤其是體現民生的，而公共利益是這種普遍的體現民生的核心價值，需要在社會協同治理價值導向機制的主、客價值中予以高揚，使其更加突出、深化、互動，并加以落實。再次，建立體現公共利益核心價值的城鄉(xiāng)社會協同治理價值評價機制。價值評價，是以一定的評價標準對價值的效能作出總體評估，是總結價值成果、落實價值經驗、開啟價值期望的主要形式。價值評價的標準只有一個，那就是是否符合實現社會公共利益最大化?？偟膩砜?，公共利益的實現，不僅體現在社會治理的起初環(huán)節(jié)，也展示在社會治理的價值評價環(huán)節(jié)，它們共同構成了公共利益的展開方式。

(三)價值導向機制構建的動力：價值認同

公共利益是城鄉(xiāng)社會治理的動力源，這是從社會治理的固有道德屬性而言。對于一種價值導向機制，除了公共利益這一基本的價值構成之外，它還包括城鄉(xiāng)地位上的平等觀、公民身份平等觀、發(fā)展機會平等觀等客體價值的綜合。當然，在這里要著重討論的，不是從靜態(tài)的角度來理解其內在意涵，而是從“機制”這個動態(tài)角度來看待這些價值是如何在內外因素的作用下形成互動的。如前論及“機制”是在內外諸因素的作用下所形成的互動體系。就城鄉(xiāng)社會協同治理價值導向的“機制”而論，則包括外啟動、內運行、外監(jiān)評三個協調互動的環(huán)節(jié)，這也是價值導向機制構建的內在動力。

外啟動。這里的“外啟動”，是指各類因素對價值導向機制形成的外在帶動。這些因素主要包括這么幾個方面：一是時代發(fā)展需要有新的時代內容。對于社會治理而言，需要有一套先進的、反映社會進步的管理模式作為現代管理社會的新內容；二是城鄉(xiāng)發(fā)展現狀需要有更優(yōu)的社會治理理念來加以改變。城鄉(xiāng)二元、貧富差距拉大、公民身份二分、人員流動固化，都需要更為先進的社會治理理念；三是人們的生活渴望已不再局限于物質生活條件，社會大眾對于社會公平、生活尊嚴、生命價值都有了更高要求，新的價值導向也需要重新調整、定位與提升。這些事物的、精神的因素，使得城鄉(xiāng)社會協同治理的價值導向機制被納入到執(zhí)政者的思考視野，并引起社會公眾的強烈共鳴。當然，這里所說的“外啟動”，不是懸隔于整個價值導向機制之外，事實上正是有了“外啟動”，作為“機制”才有其最初的動力源頭。

內運行。這是指價值導向系統內各價值分支的相互認同、相互交融、相互帶動。協同治理價值導向系統包含主體意義上的價值和客體意義上的價值。對于城鄉(xiāng)社會協同治理來說，首先要確定的就是城鄉(xiāng)統籌發(fā)展、社會協同治理的主體是誰，也就是這樣一種社會治理活動是由誰來帶動的。因為主體角色的德性與能力程度，直接關系到協同治理的成敗。在社會主義條件下，確定以黨委、政府、市場組織、社會組織、社會公眾等作為協同治理的主體，顯然是考慮到了主體的社會屬性。同時，協同治理主體的范圍涵蓋了社會階層的各個方面，具有極廣的民意性，因此，協同治理的主體范圍實際就是公民社會。作為一種社會治理模式，協同治理站在主體立場、反映主體價值，自然是情理之中的事了。由主體言主體價值，是一種價值思路；由主體到客體，則不僅是一種價值思路，也是一種機制上的動態(tài)行為了。主體必有一個施發(fā)對象，那就是客體。在城鄉(xiāng)統籌發(fā)展中社會協同治理中，客體對象自然是城鄉(xiāng)協調發(fā)展問題。城鄉(xiāng)發(fā)展的物質與精神層面，都在主體價值的觀照范圍之內，它自身也形成客體意義上的價值。主、客價值最后都歸結為公共利益價值，并在公共利益價值的合成中使主、客價值得以彰明。需指出的是，主體價值會指向客體價值，同時客體價值也要呈現主體價值，并歸結到公共價值，從而在相互生發(fā)中，顯示各自的存在價值。這種相互聯動，就是“機制”的靈動意義。也就是說，各分支價值并不是靜態(tài)的存在，它具有動態(tài)運轉的內在特性，其實也只有在這種動態(tài)的內循環(huán)運轉中，價值導向機制也才得以運轉。

外監(jiān)評。這是對前兩個環(huán)節(jié)聯動效果的監(jiān)督與評價。由于外啟動與內運行的復雜性，外監(jiān)評也需單獨建立一套系統。這套系統包括實時監(jiān)測系統、社會調查系統、信息反饋系統、評價取舍系統等，通過各系統間的功能運作，可以及時準確地把握價值導向機制的運行情況和實施效果?！巴獗O(jiān)評”環(huán)節(jié)看似取之于外，實則是對內運行環(huán)節(jié)的總體把握，并把它和外啟動相呼應，以便了解二者的聯動關系。同時，外監(jiān)評也在“監(jiān)評”過程中，融自身于外啟動與內運行之中，實現整個價值導向機制的有機帶動。

(四)價值導向機制構建的保障：價值的制度化

城鄉(xiāng)社會協同治理機制的構建和運行，一個關鍵的環(huán)節(jié)是價值要素實現價值的制度化。所謂價值的制度化，就是將社會的普遍價值融入制度當中，使得價值成為制度內容的重要構成，制度因價值而彰顯其社會意義。價值要內轉為制度，需要價值與制度的相互吸納與推進。當普遍的社會價值成為整個社會公認的價值準則時，價值就能以制度的形式獲得其永續(xù)性；制度之所以能獲得永續(xù)的意義，是因為它就應當是合乎道德的，含有價值的意義，具有道德價值的合理性。而且，這兩者之間的關系，在價值還未成為一種普遍自覺追求的時候，價值的制度化就更能顯示其另外的意義，如價值對制度的確定、規(guī)范、指引作用。

當前，我國經濟社會發(fā)展步入“新常態(tài)”。“新常態(tài)”就是不同于以往的、相對穩(wěn)定的狀態(tài)，是一種趨勢性、不可逆、內涵式、可持續(xù)的發(fā)展狀態(tài)。[18]在城鄉(xiāng)統籌發(fā)展進程中的社會協同治理的意義范圍內，“新常態(tài)”就是指在城鄉(xiāng)統籌發(fā)展中應構建指向民主、法治、公正、平等、協調、和諧、可持續(xù)等的城鄉(xiāng)發(fā)展社會治理模式，保持政策的連續(xù)性、發(fā)展的協調性、治理的協同性、服務的均衡性，進而形成一種穩(wěn)固的價值導向，并以制度化的價值導向指引城鄉(xiāng)社會協同治理機制的運行，推進城鄉(xiāng)社會發(fā)展一體化。在社會協同治理中實現價值制度化，是為了確保城鄉(xiāng)統籌社會協同治理價值導向的新常態(tài)。新，是為了改變先前那種城鄉(xiāng)單一的發(fā)展模式；常態(tài)，是以協同治理為社會發(fā)展的恒常狀態(tài)，它不因思想互異而改變，不因社會變動而改變，不因地方利益而改變，也就是讓城鄉(xiāng)社會發(fā)展在社會協同治理的價值制度化的有效運轉中實現公正、平等、全面、協調、可持續(xù)的和諧發(fā)展。

在城鄉(xiāng)統籌發(fā)展的進程中，城鄉(xiāng)社會協同治理的價值導向包含著公平正義、城鄉(xiāng)平等、城鄉(xiāng)協調發(fā)展、城鄉(xiāng)可持續(xù)等，核心價值導向在于“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，包含著民主、法治、公正、平等、協調、和諧、可持續(xù)等價值要素，均應以制度化的形式體現城鄉(xiāng)統籌發(fā)展中社會協同治理的新常態(tài)。而就城鄉(xiāng)社會協同治理價值制度的內容看，價值制度化包括思想價值和行為價值的制度化。一方面，城鄉(xiāng)發(fā)展社會協同治理作為一種社會治理與發(fā)展模式，其內在屬性中包含眾多的、被社會普遍認可的價值因素，如公正、平等、均衡、協同等。盡管城鄉(xiāng)統籌發(fā)展中的社會協同治理已經被納入黨政議事日常，其實在某些情況下，我們注重的仍是它的經濟因素，對其間的價值因素多有忽略。這就需要以價值導向為指導思想，并形成明確的制度文件，實現思想價值的制度化。另一方面，在我國城鄉(xiāng)發(fā)展社會治理的整個階段，尤其是設計和制定階段，應當把這些價值因素融于其中，并始終以這些價值因素為坐標，引導城鄉(xiāng)社會協同治理在科學和正確的軌道上運行。這是行為價值的制度化。就協同治理價值制度的表現形式看，可以通過行動方針、政策文件、法律文本、政府職責等體現出來。這種形式的目的，是為了讓社會各階層在耳濡目染、身體力行的實際事為中，最終內化為以普遍道德價值為歸依的整體社會價值，進而有效推進城鄉(xiāng)社會協同治理，破除城鄉(xiāng)二元結構，最終促進城鄉(xiāng)一體化。

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On the Value Orientation Mechanism of Urban and Rural Social Cooperative Governance

LIU Wei-ping

(Shaoyang University, Shaoyang 422000, China)

Abstract：Urban and rural social cooperative governance is a modern governance model to promote urban and rural social integration. The value orientation is the primary link of social cooperative governance, and plays a rewarding and directive role. It carries the functions of ensuring the Chinese characteristics and benign moving direction, realizing good governance objectives of urban and rural social cooperative governance mechanism. It includes the main dimensions such as urban and rural status equality, citizenship equality and development opportunity equality. The construction of value orientation mechanism should take subjective will as its premise, public value as its core, value identification as its driving force, and value systematism as its safeguard.

Key words：urban and rural social governance; cooperative governance; the value orientation

中圖分類號：D669.9

文獻標識碼：A

文章編號：1672—1012(2016)02—0027—09

作者簡介：劉衛(wèi)平(1972—)，男，湖南桂陽人，邵陽學院副校長，管理學博士，教授。

基金項目：湖南省社科基金項目“統籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的社會協同治理機制研究”(13YBB199)

收稿日期：2016-01-18