莊 嚴(yán)

(商丘師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，河南 商丘 476000)

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實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)：河南省社會(huì)管理創(chuàng)新探究

莊 嚴(yán)

(商丘師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，河南 商丘 476000)

近年，河南省各地在社會(huì)管理中都進(jìn)行了積極的探索，已取得了一些經(jīng)驗(yàn)和成績(jī)，同時(shí)也存在諸多不足之處。社會(huì)管理創(chuàng)新不僅能推動(dòng)社會(huì)穩(wěn)定、公平正義的實(shí)現(xiàn)，更是促進(jìn)河南政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。完善河南省社會(huì)管理、創(chuàng)新模式應(yīng)從培育社會(huì)自治能力、提高社會(huì)管理認(rèn)識(shí)、完善社會(huì)管理制度、增強(qiáng)社會(huì)治理能力等途徑入手。

社會(huì)管理；模式；創(chuàng)新

十八大以后，如何創(chuàng)新社會(huì)管理，穩(wěn)定社會(huì)形勢(shì)，改善民生成為各地黨委政府的工作重點(diǎn)。近年來，河南省多市縣黨委政府，積極實(shí)踐勇于創(chuàng)新，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況對(duì)基層社會(huì)管理模式進(jìn)行了創(chuàng)新，涌現(xiàn)出了創(chuàng)新社會(huì)管理的新機(jī)制和新模式。

一、河南省基層社會(huì)管理創(chuàng)新中的典型模式

通過對(duì)河南省基層社會(huì)管理所作創(chuàng)新模式的調(diào)研、考察、審視、分析，我們可以將河南省基層社會(huì)管理創(chuàng)新中所形成的典型模式歸納為八種類型。

(一)綜合治理型

代表地區(qū)是新鄭市。新鄭市是全國(guó)35個(gè)社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)城市和地區(qū)之一，該市打造了“一辦十中心”服務(wù)平臺(tái)，進(jìn)行分類化服務(wù)。 “一辦十中心”形成了整合社會(huì)資源下的聯(lián)動(dòng)化的綜合治理機(jī)制，市、鄉(xiāng)、站、村四級(jí)行政機(jī)構(gòu)更直接有效的垂直管理，同時(shí)也強(qiáng)化了黨委的領(lǐng)導(dǎo)和控制力，實(shí)現(xiàn)了政府各職能部門的對(duì)接與協(xié)調(diào)。

(二)網(wǎng)格化管理型

代表地區(qū)是新鄭市、鄭州市和三門峽湖濱區(qū)。三地根據(jù)行政區(qū)劃、人口數(shù)量、居住集散程度等情況，將城區(qū)和農(nóng)村劃分若干責(zé)任網(wǎng)格，并建立數(shù)據(jù)檔案、搭建精細(xì)化管理平臺(tái)，形成全覆蓋管理格局。三門峽湖濱區(qū)還建立民情研判例會(huì)制、工作督查督辦制和完善考核制等方式保障問題處理的效果，為創(chuàng)新社會(huì)管理提供制度保障。

(三)數(shù)字化管理型

代表地區(qū)是鄭州市。鄭州市的數(shù)字化管理綜合運(yùn)用了現(xiàn)代信息技術(shù)和城市部件管理法實(shí)現(xiàn)了城市管理的全面覆蓋。并配套地建立了專門采集城管信息的城管采集員隊(duì)伍、專門接聽群眾關(guān)于城建問題反映的12319熱線和鄭州市委市政府媒體網(wǎng)絡(luò)事項(xiàng)督辦中心(ZZIC)網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)，構(gòu)建起以數(shù)字網(wǎng)絡(luò)為主要媒介的監(jiān)管分離的管理模式。

(四)社會(huì)組織型

代表地區(qū)是洛陽市。近年來，洛陽市針對(duì)我國(guó)社會(huì)組織普遍面臨的準(zhǔn)入制度門檻過高這一難題進(jìn)行了創(chuàng)新性探索。簡(jiǎn)化了社會(huì)組織登記審批制度，在全省率先實(shí)行了“一本式”成立登記、“一站式”服務(wù)和非公募基金會(huì)登記審批。并建立了社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估制度和社會(huì)組織信息網(wǎng)站及微信平臺(tái)，促進(jìn)了社會(huì)組織工作管理規(guī)范化。

(五)改進(jìn)村民自治型

代表地區(qū)是鄧州市。鄧州市首創(chuàng)了“四議兩公開”的工作方法。其含義是所有村級(jí)重大事項(xiàng)都必須在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過黨支部會(huì)提議、村“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表大會(huì)或村民會(huì)議決議這“四議”程序才能決策實(shí)施，并且要做到?jīng)Q議公開和實(shí)施結(jié)果公開。這種工作方法不僅調(diào)動(dòng)了村民的積極性，使黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治機(jī)制有效發(fā)揮作用，提高了村級(jí)事務(wù)決策和管理的科學(xué)化、民主化和制度化水平，更從自身實(shí)際出發(fā)捋順了改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系。

(六)矛盾預(yù)防化解型

代表地區(qū)是新鄭市、義馬市和安陽殷都區(qū)。這些地區(qū)以基層矛盾為著眼點(diǎn)，對(duì)工作管理模式進(jìn)行創(chuàng)新性探索。新鄭市打造了 “一辦十中心” 服務(wù)平臺(tái)，開展了“1+3+1”矛盾化解模式，義馬市成立了與信訪局合署辦公的市委群眾工作部，安陽殷都區(qū)在2010年發(fā)起的“爭(zhēng)當(dāng)十大員”活動(dòng)，在預(yù)防社會(huì)矛盾和解決社會(huì)問題上取得了良好成效，還一定程度上提高了民眾的法律意識(shí)。

(七)社區(qū)服務(wù)型

代表地區(qū)是三門峽市。三門峽市是全國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)城市之一。該市累計(jì)投入 2000 余萬元，整合公安、民政、社保、計(jì)生、土地等部門資源，建立了標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一并覆蓋全市的社會(huì)管理綜合服務(wù)中心。社會(huì)管理綜合服務(wù)中心下設(shè)群眾訴求、治安防控、便民服務(wù)三個(gè)分中心，分別負(fù)責(zé)化解社會(huì)矛盾、管理社會(huì)秩序、便民惠民及文化教育服務(wù)，并開設(shè)便民服務(wù)窗口和信訪、司法、法庭等辦公室。

(八)治安防控型

代表城市是新鄉(xiāng)市和永城市。新鄉(xiāng)市是河南省第一批警務(wù)機(jī)制改革試點(diǎn)城市之一。該市通過減少管理層級(jí)、打破警種分工等手段對(duì)原有的警務(wù)體制進(jìn)行改革，探索出一套新型警務(wù)機(jī)制。地處河南東部的永城，進(jìn)行了社會(huì)治安防控為主題的社會(huì)管理探索。

需要說明的是，其一，上述幾種河南省地方基層社會(huì)管理創(chuàng)新中較為典型的模式，只是大致的概括。河南省有17個(gè)省轄市，21個(gè)縣級(jí)市，87個(gè)縣和50個(gè)市轄區(qū)，各市、縣、區(qū)黨委政府都根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，在創(chuàng)新基層社會(huì)管理中作了積極的探索。其二，有些市縣區(qū)兼具上述幾種社會(huì)管理的模式和特征。

二、河南省基層社會(huì)管理創(chuàng)新的特點(diǎn)

通過調(diào)研考察發(fā)現(xiàn)，河南省基層在社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐方面呈現(xiàn)出了以下三個(gè)特點(diǎn)。

第一，基層政府都非常重視社會(huì)管理創(chuàng)新工作。

如新鄭市打造的“一辦十中心”服務(wù)平臺(tái)，是在以市委、市政府、市人大和市政協(xié)四大班子的主要領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)下，極大地整合社會(huì)資源、多部門聯(lián)動(dòng)的綜合治理機(jī)制。這種創(chuàng)新管理的新機(jī)制，不僅實(shí)現(xiàn)了政府各職能部門的對(duì)接與協(xié)調(diào)，提高了工作效率，更強(qiáng)化了政府職能的履行。

第二，大多在某一方面或領(lǐng)域取得了一些成績(jī)。

上述河南省各地區(qū)的社會(huì)管理創(chuàng)新多數(shù)只是在社會(huì)管理中的某一方面或領(lǐng)域進(jìn)行了探索并取得了一定成績(jī)，如永城市著眼于治安防控，洛陽市則從在社會(huì)組織登記制度進(jìn)行了創(chuàng)新性探索，注重對(duì)社會(huì)組織的培育及其作用的發(fā)揮等。而進(jìn)行綜合治理的縣市較少。

第三，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際有針對(duì)性地創(chuàng)新社會(huì)管理。

河南地處中原，土地面積16.7萬平方公里，全省17個(gè)省轄市和10個(gè)省管縣(市)，87個(gè)縣，1800多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。根據(jù)河南省統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《河南統(tǒng)計(jì)年鑒2015》顯示，截止到2014年年底，全省總?cè)丝跀?shù)1.0662億，常住人口9436萬，占全國(guó)總?cè)丝跀?shù)的6.9%，位居全國(guó)第三。因河南省地域?qū)拸V，人口眾多和各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡等因素的影響，每個(gè)地區(qū)都有其自身的特點(diǎn)和實(shí)際情況。因此，各地在開展社會(huì)管理創(chuàng)新時(shí)，無論方式還是理念都各有側(cè)重。

三、當(dāng)前河南省基層社會(huì)創(chuàng)新管理的不足

認(rèn)真地審視分析，我們也可發(fā)現(xiàn)，河南省基層在社會(huì)管理創(chuàng)新中也存在著一些不足。

第一，基層自治能力較低，社會(huì)治理主體單一。

從2015年河南省統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《河南統(tǒng)計(jì)年鑒2015》看，截止到2014年，河南省行業(yè)從業(yè)總?cè)藬?shù)為6520萬人，而公共管理、社會(huì)保障、社會(huì)組織的從業(yè)人員為110.56萬人，僅占從業(yè)總?cè)丝诒壤?.696%。從統(tǒng)計(jì)數(shù)字上看，河南省各地市的公共管理、社會(huì)保障、社會(huì)組織的從業(yè)人數(shù)所占比例都較少。從一定程度上說明，當(dāng)前河南省社會(huì)管理中，社會(huì)組織與公眾參與的力度較小，社會(huì)自發(fā)性創(chuàng)新動(dòng)力不足，社會(huì)進(jìn)行自我管理、自我發(fā)展和自我監(jiān)督的能力較為缺乏，社會(huì)管理創(chuàng)新的主體依然是黨委政府機(jī)構(gòu)，社會(huì)管理依然呈現(xiàn)為“政府管社會(huì)”的單向度管理特征，尚未發(fā)展為管理主體多元化的多元管理特色和管理模式。

第二，政府職能履行缺位，治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)受阻。

按照黨的十八大報(bào)告的要求，要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制。黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障是一個(gè)有機(jī)整體。其中，“政府負(fù)責(zé)”是社會(huì)創(chuàng)新管理的關(guān)鍵。而當(dāng)前，一些地方基層政府尚未有效地參與到社會(huì)管理創(chuàng)新的工作中，甚至有些地方政府仍以GDP的增長(zhǎng)為主要關(guān)注點(diǎn)，而對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新工作并不重視。因此，基層政府在社會(huì)管理中的作用尚未充分發(fā)揮，很大程度上阻礙了“社會(huì)協(xié)同”和“公眾參與”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

第三，社會(huì)管理缺乏法律保障，管理制度亟待完善。

當(dāng)前，社會(huì)矛盾和沖突的一個(gè)重要原因是政府與民眾之間的矛盾和摩擦。因此，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理社會(huì)化、專業(yè)化、信息化和法治化的過程中，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的法治化尤為重要。這不僅關(guān)系到政府權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化，也關(guān)系到社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，河南省地方政府社會(huì)創(chuàng)新管理實(shí)踐中涌現(xiàn)的新機(jī)制和新模式多數(shù)仍為具體的工作措施，而較少上升為地方性法規(guī)、政策和規(guī)章制度。一方面，導(dǎo)致社會(huì)管理創(chuàng)新缺乏規(guī)范化推行和管理；另一方面，也導(dǎo)致地方政府在推進(jìn)社會(huì)改革時(shí)缺少合法性。

第四，財(cái)政投入巨大，治理資金難以保障。

河南省各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，各地的財(cái)政實(shí)力也各有差異。但有些社會(huì)管理創(chuàng)新模式，如鄭州市推行的數(shù)字化管理模式、新鄭市和三門峽湖濱區(qū)推行的網(wǎng)格化管理模式，不僅需要人力和資源的投入，還需要財(cái)政巨大的投入。而從河南省統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《河南統(tǒng)計(jì)年鑒2015》中河南省的財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，2014年財(cái)政收入統(tǒng)計(jì)顯示，全省各市財(cái)政支出總額為6028.69億元，而財(cái)政收入則為2739.26億元。從財(cái)政收支平衡來看，河南省所有地市均收不抵出，年負(fù)債率較高。財(cái)政收入是創(chuàng)新管理的基礎(chǔ)和保障，而河南省各地的財(cái)政收支情況在面對(duì)巨額的社會(huì)管理創(chuàng)新的資金投入時(shí)，顯得力不從心。

第五，社會(huì)管理創(chuàng)新仍存在局限性，重點(diǎn)難點(diǎn)尚未有效突破。

河南省各地的人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府建設(shè)能力等情況各有不同，因此各地的社會(huì)管理創(chuàng)新工作重點(diǎn)也各有差異。但從整體看，部分地區(qū)的社會(huì)管理仍未形成創(chuàng)新機(jī)制，多數(shù)地方的社會(huì)管理創(chuàng)新只在某一領(lǐng)域或某一方面獲得突破性進(jìn)展，而總體性的創(chuàng)新社會(huì)管理的思路、有效性方法和措施仍然欠缺。此外，提高社會(huì)組織和公眾參與的積極性、提高預(yù)警和應(yīng)急處置能力等重點(diǎn)問題，和一些較為突出的社會(huì)問題和社會(huì)領(lǐng)域，還未引起地方的足夠重視。

四、完善河南省基層社會(huì)創(chuàng)新管理的措施

第一，培育社會(huì)自治能力，形成社會(huì)多元管理模式。

社會(huì)管理主要有兩方面的內(nèi)容，其一是以政府為主體進(jìn)行的社會(huì)管理活動(dòng)，其二是以非政府組織、社會(huì)團(tuán)體等為主體進(jìn)行的自治活動(dòng)。隨著公共事務(wù)的日益增多與復(fù)雜，社會(huì)管理創(chuàng)新的源泉在于社會(huì)和民眾。尊重社會(huì)和民眾的創(chuàng)造性，繼續(xù)推進(jìn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)，將權(quán)力下放給社會(huì)和民眾，培育社會(huì)和民眾進(jìn)行自我管理、自我發(fā)展和自我監(jiān)督的積極性和創(chuàng)新能力，使其能夠參與到社會(huì)管理中來，逐步推動(dòng)政府為主體的單向管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)檎?fù)責(zé)、管理主體多元的多元管理特色和管理模式。

第二，更新管理理念，提高對(duì)創(chuàng)新社會(huì)管理的認(rèn)識(shí)。

不斷提高和深化地方基層政府對(duì)社會(huì)管理及其對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展重要性的認(rèn)識(shí)，正確看待社會(huì)管理中的市場(chǎng)邏輯和社會(huì)自治邏輯，社會(huì)管理不等于社會(huì)危機(jī)管理和社會(huì)問題管理，更不是政治控制。地方基層政府在提高對(duì)社會(huì)管理及創(chuàng)新管理認(rèn)識(shí)的同時(shí)，應(yīng)積極有效地參與到社會(huì)管理創(chuàng)新的工作中，履行其在社會(huì)管理領(lǐng)域應(yīng)有的管理職責(zé)，發(fā)揮地方基層政府在社會(huì)管理中的主導(dǎo)作用，助力“社會(huì)協(xié)同”和“公眾參與”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

第三，加強(qiáng)制度建設(shè)，構(gòu)建創(chuàng)新社會(huì)管理長(zhǎng)效機(jī)制。

在社會(huì)主義建設(shè)發(fā)展的今天，法治社會(huì)已經(jīng)成為當(dāng)今政府改革的目標(biāo)和趨勢(shì)。完善制度設(shè)計(jì)，不僅可以增強(qiáng)政府的合法性權(quán)威，更從一定程度上能夠保障社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。而從管理理論上講，制度的主要設(shè)計(jì)者和供給者主要是政府。因此，在河南省地方基層政府已在社會(huì)管理上取得了一些成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)的當(dāng)前，應(yīng)將這些已經(jīng)在實(shí)踐中檢驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)不斷完善并積極推動(dòng)地方性法規(guī)、政策及規(guī)章制度的出臺(tái)與實(shí)施，不斷將社會(huì)管理納入制度化、法制化軌道，保障社會(huì)管理創(chuàng)新的規(guī)范化推行和管理。

第四，保障財(cái)政投入，為創(chuàng)新社會(huì)管理提供財(cái)力支持。

財(cái)政收入是創(chuàng)新社會(huì)管理的基礎(chǔ)和保障。在財(cái)政收支不平衡的現(xiàn)實(shí)情況下，一方面，河南各地方政府可以通過增加就業(yè)、加大力度吸引外資等方式提高地方財(cái)政收入，為社會(huì)管理創(chuàng)新提供資金支持；另一方面，創(chuàng)新社會(huì)管理方式，吸引社會(huì)組織資源支持，降低地方社會(huì)管理創(chuàng)新的政府財(cái)政資金依賴。這樣不僅一定程度上減輕政府財(cái)政支出的壓力，還能夠減少政府的行政化干預(yù)，提高社會(huì)自治的空間和能力，使社會(huì)管理創(chuàng)新常態(tài)化。

第五，突出政府主導(dǎo)，協(xié)同和諧推動(dòng)社會(huì)管理全覆蓋。

地方政府不僅要提高突發(fā)事件的預(yù)警和應(yīng)急處置能力及網(wǎng)絡(luò)防御和治理能力，對(duì)于如邊緣人群、留守兒童和流動(dòng)人口管理等突出的社會(huì)群體和社會(huì)領(lǐng)域也應(yīng)給予更多的關(guān)注，建立相應(yīng)的制度和管理平臺(tái)，積極引導(dǎo)和管理；轉(zhuǎn)變管理理念，提高社會(huì)組織和公眾參與的積極性；充分調(diào)動(dòng)社會(huì)和市場(chǎng)的力量，在政府為主導(dǎo)的前提下，構(gòu)建公共服務(wù)供給主體多元化的新型格局，推進(jìn)地方基層政府構(gòu)建新型公共服務(wù)供給體系；重視社會(huì)組織在社會(huì)管理中的作用，不斷深化社會(huì)組織管理體制改革，加強(qiáng)協(xié)同合作，充分發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)管理創(chuàng)新中的作用。在多方共同治理下，解決各地方政府存在的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。

【責(zé)任編輯：薛明珠】

2016-06-12

莊嚴(yán)(1988―)，女，河南商丘人，助教、碩士，主要從事中國(guó)政府與政治、比較政府與政治制度研究。

C916

A

1672-3600(2016)11-0084-03