法官員額制試行現(xiàn)狀及應(yīng)對(duì)策略

劉煜暉

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 10081）

法官員額制試行現(xiàn)狀及應(yīng)對(duì)策略

劉煜暉

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 10081）

法官員額制是基于法官人數(shù)的限額而形成的制度。目前，各試點(diǎn)地區(qū)采用的法官員額比例確定方式及計(jì)算依據(jù)、法官選任標(biāo)準(zhǔn)和選任方式以及法官與審判輔助人員的比例存在一定的問(wèn)題，不利于司法改革試點(diǎn)的價(jià)值形成。從系統(tǒng)論出發(fā)，法官員額制的基本邏輯應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾?。?yīng)堅(jiān)持法官員額制的基本邏輯，應(yīng)進(jìn)一步探討通過(guò)工作量測(cè)量方法科學(xué)地確定相對(duì)固定的法官員額，從法官職業(yè)化建設(shè)的角度考慮完善法官選任程序并完善審判輔助人員的配置，盡可能確保改革的既定方向。

法官員額制；法官；司法改革

法官員額制度是基于法官人數(shù)的限額而形成的制度。法官員額制作為本輪司法改革的重要舉措之一，從提出時(shí)起就備受理論界和實(shí)務(wù)界的關(guān)切。然而，目前理論界和實(shí)務(wù)界的討論大多局限在這一制度本身的合法性及比例多少合適的問(wèn)題上。事實(shí)上，法官員額制改革試點(diǎn)實(shí)施以來(lái)，已經(jīng)顯現(xiàn)出一些實(shí)際操作層面的問(wèn)題。另外，從系統(tǒng)論來(lái)看，制度的構(gòu)建本就是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程。那么，法官員額制作為一項(xiàng)制度，在探討其是否合理和可行時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)重視這一制度的基本邏輯，然后通過(guò)實(shí)證方法考察其實(shí)踐情況，并根據(jù)反饋的實(shí)踐情況反思這一制度在實(shí)踐中存在的問(wèn)題，從而有針對(duì)性地提出完善策略，為改革的完善和制度的最終成型提供一些建議，這應(yīng)當(dāng)是更為緊要的工作。

一、法官員額制的基本邏輯解析

十八屆三中全會(huì)指明本輪司法改革的方向是去地方化、去行政化、實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，也提出了“完善司法人員分類管理制度”等改革部署，開(kāi)啟了新一輪司法改革。近年來(lái)，在最高決策層主導(dǎo)下出臺(tái)的一系列關(guān)于司法改革的政策性文件①和各批試點(diǎn)地區(qū)的具體司法改革方案中無(wú)不涉及法官員額制改革問(wèn)題。由此可見(jiàn)，法官員額制改革作為這一輪司法改革的重要舉措，其重要程度和受關(guān)切度不言而喻。事實(shí)上，這一制度的改革探索由來(lái)已久②，然而囿于當(dāng)時(shí)歷史條件和基礎(chǔ)性配套措施的缺失等多方面因素，十多年來(lái)一直未能在實(shí)踐中取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。結(jié)合本輪司法改革的基本改革方向即去行政化、去地方化，實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，法官員額制的基本邏輯應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）以法官員額制推動(dòng)法官職業(yè)化建設(shè)

基于審判權(quán)行使的專門性，要求國(guó)家從專業(yè)化和精英化角度推進(jìn)法官隊(duì)伍的職業(yè)化建設(shè)。有學(xué)者經(jīng)過(guò)比較研究，西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家的司法結(jié)構(gòu)都顯示出一個(gè)共同的特點(diǎn)，即“三多一精”，反觀我國(guó)的司法結(jié)構(gòu)則具有“三少一多”的特點(diǎn)。［1］（P59）申言之，審判權(quán)的行使能否具有公信力和權(quán)威性，很大程度上在于行使審判權(quán)的法官是否具有權(quán)威地位。西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家的法官之所以享有這種權(quán)威地位，就法官個(gè)體而言，必須具備優(yōu)秀的專業(yè)化素養(yǎng)和公正不移的德操；從法定程序上來(lái)看，法官必須經(jīng)過(guò)極為嚴(yán)苛的法定程序選任出來(lái)。僅就我國(guó)當(dāng)前存在的法官數(shù)量龐大、整體素質(zhì)難以保障等問(wèn)題而言，即使我國(guó)能夠做到像西方國(guó)家一樣的法官職業(yè)保障制度，恐怕其權(quán)威地位也不容易獲得公眾的接受和信服。因此，本次法官員額制改革的意旨就是通過(guò)對(duì)當(dāng)前法官隊(duì)伍在量上進(jìn)行精簡(jiǎn)調(diào)整，在質(zhì)上予以優(yōu)化提升，從而推動(dòng)法官職業(yè)化建設(shè)。

（二）以法官員額制為切入點(diǎn)實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立

司法獨(dú)立的前提條件是保障法院的獨(dú)立性和法官的獨(dú)立性?；陂L(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)對(duì)法院系統(tǒng)和法官的管理制度套用與行政機(jī)關(guān)及其普通公務(wù)員一樣的管理制度，進(jìn)行同質(zhì)化管理，法院內(nèi)部法官職務(wù)序列與非法官職務(wù)序列模糊不清，在人事管理制度上行政化色彩濃重［2］，財(cái)政權(quán)又受制于同級(jí)財(cái)政部門［3］（P111），加之法院在司法活動(dòng)中往往受到各種因素干擾，導(dǎo)致法院和法官很難保持裁判者中立的獨(dú)立地位。③另外，從法官職業(yè)保障制度角度來(lái)看，由于法官行使審判權(quán)的特殊地位，決定了法官首先應(yīng)當(dāng)具有身份上的獨(dú)立性。［4］（P144）只有首先對(duì)法院系統(tǒng)內(nèi)部的各類人員按照不同的工作性質(zhì)和內(nèi)容進(jìn)行分類管理，保證法官身份上的獨(dú)立性，然后在此基礎(chǔ)上實(shí)行不同的薪資待遇，加強(qiáng)職業(yè)保障制度等配套措施的建設(shè)，才能夠最終保障法官的獨(dú)立性。因此，本次法官員額制改革實(shí)際上是對(duì)法官身份的重新定位，通過(guò)制度革新，保障法官身份上的獨(dú)立性，同時(shí)帶動(dòng)省級(jí)以下法院人財(cái)物統(tǒng)一管理制度、法官職業(yè)保障制度等諸多配套措施的改革，以此來(lái)祛除行政化和地方化的沉疴，從而推動(dòng)司法的獨(dú)立。

（三）以法官員額制促進(jìn)審判質(zhì)量提高和司法資源優(yōu)化配置

審判質(zhì)量的提高和司法資源的優(yōu)化配置的前置條件是保有一支專業(yè)化和精英化的高素質(zhì)法官隊(duì)伍以及保障法院和法官的獨(dú)立性。如前文所述，目前我國(guó)的司法結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“三少一多”的特點(diǎn)，法官隊(duì)伍數(shù)量龐大，而且素質(zhì)良莠不齊，占用編制的部分法官常年從事非審判工作，真正從事審判工作的法官又為各種程序性和事務(wù)性工作所累，導(dǎo)致司法實(shí)踐中出現(xiàn)諸如審判人員不足、重復(fù)勞動(dòng)率偏高等影響審判效率的問(wèn)題，同時(shí)因受到行政化和地方化的禁錮，公正裁判更是難以保障。本次法官員額制改革旨在通過(guò)推動(dòng)專業(yè)化和精英化法官隊(duì)伍的建設(shè)，并將審判工作和其他綜合性工作加以明確區(qū)分，使法官能夠“心無(wú)旁騖”地審理案件，保證審判權(quán)的集中行使，從而提高審判質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)“人盡其才”“才盡所用”的司法資源優(yōu)化配置。

二、試行法官員額制的現(xiàn)狀

實(shí)際上，法官員額制的基本邏輯能否實(shí)現(xiàn)，不僅取決于頂層設(shè)計(jì)所包含的戰(zhàn)略規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)途徑及配套制度的改革等基本邏輯是否通暢，還取決于其自身在司法實(shí)踐中的運(yùn)行有無(wú)偏離頂層設(shè)計(jì)所預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)。因此，考察法官員額制的試點(diǎn)情況實(shí)有必要。

（一）各地試行法官員額制的基本情況

目前，全國(guó)的法院體制改革已分三批試點(diǎn)正式啟動(dòng)，各地法院先后實(shí)施了司法體制改革工作。④從第一批司法改革試點(diǎn)地區(qū)已公布的改革方案來(lái)看，在各地法院的人員分類及比例方面，法官、審判輔助人員、司法行政人員三者之間的比例大致有兩類：一類是上海市設(shè)定的33%、52%和15%；另一類是以廣東省為代表，包括湖北、吉林等地方法院均采用的39%、46%、15%。與此同時(shí)，各地法官與審判輔助人員的比例有所提高，與2012年底公布的數(shù)據(jù)對(duì)比，當(dāng)時(shí)的法官與其他審判輔助人員的比例為1∶0.7。而本輪司法改革實(shí)施以來(lái)，此類比例在部分地方法院有所提高。以江蘇省為例，一線法官與書記員的配比達(dá)到1∶1.1，又如廣東省，法官與法官助理、書記員的比例達(dá)到1∶0.8∶0.7。［5］（P37）各地法院在具體的法官比例及法官與審判輔助人員比例上雖有不同，但是絕大部分地區(qū)在人員分類及比例上沿用了上海所采用的將法院有限力量盡可能向?qū)徟幸痪€傾斜的改革思路。此外，就確定法官員額的編制依據(jù)來(lái)看，無(wú)論是上海市法院還是廣東省法院，在確定法官員額的數(shù)據(jù)時(shí)，均采用了人口數(shù)量、案件數(shù)量、法官辦案工作量、三級(jí)法院的職能定位四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)因素作為衡量本地區(qū)法官員額的重要依據(jù)。

從試行的基本情況來(lái)看，目前，各地法院大致采用兩種方式來(lái)確定法官員額比例：一種是以編制數(shù)（人員編制總數(shù)抑或政法專項(xiàng)編制數(shù)）為基礎(chǔ)，確定法官員額占編制數(shù)的比例。以上海市和廣東省為代表。另一種則直接確定法官員額數(shù)量。如“橫琴模式”⑤。各地法院在確定法官員額比例的實(shí)際操作中也保持了一定的靈活性，比如，廣東省從全省各中級(jí)法院實(shí)際情況出發(fā)，采取了差異化探索，將39%的員額比例在全省統(tǒng)籌，在全省23個(gè)中級(jí)法院中確定了不同的法官員額，有些地方的法官員額比例不足39%，有些法院的法官員額比例則突破了39%。而在法官選任方式方面，各地法院采取的選任方式大部分是以考核和考試的方式為主。在領(lǐng)導(dǎo)干部是否入額的問(wèn)題上，部分地區(qū)采用嚴(yán)格把控，如吉林省全省法院共有372名院領(lǐng)導(dǎo)入額，占院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的45.9%，吉林省高院有5名院領(lǐng)導(dǎo)入額，占院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的31%。然而，青海省強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部暫時(shí)不入員額。各地法院在完成首批入額工作時(shí)也注意到預(yù)留適當(dāng)法官員額比例，為引進(jìn)優(yōu)秀法律人才保留空間，如上海市首批入額法官控制在25.5%、吉林省預(yù)留了15.3%的法官員額、海南預(yù)留了10%左右的法官員額。⑥

（二）法官員額制在實(shí)際運(yùn)行中需要關(guān)注的問(wèn)題

雖然，目前這項(xiàng)改革正在穩(wěn)步探索，在試行過(guò)程中也取得了一定進(jìn)展，但是仍然存在一些問(wèn)題值得深入探討。

1.法官員額確定方式及計(jì)算依據(jù)問(wèn)題

目前各地采用的法官員額比例確定方式，存在明顯的不合實(shí)際。盡管編制數(shù)從理論上可以根據(jù)審判需求進(jìn)行調(diào)整，但是將法官員額限制在一定范圍的人員，使得各地法院在實(shí)操層面各不相同，這給科學(xué)確定法官員額造成了較大的障礙。從目前各地區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，大部分地方在推行法官員額制時(shí)將重點(diǎn)放在了對(duì)法官員額比例的博弈。無(wú)論是作為被“寄予厚望”的上海，還是廣東、橫琴等地方法院的具體改革方案，都未有討論法官員額的計(jì)算依據(jù)。而具體的計(jì)算依據(jù)究竟是采用“先根據(jù)一定的計(jì)算方法得出法官員額，再根據(jù)法院總?cè)藬?shù)換算為法官員額比例。還是直接設(shè)定法官員額比例，再根據(jù)法院總?cè)藬?shù)得到法官員額”⑦，這些細(xì)節(jié)都尚未對(duì)社會(huì)公開(kāi)，“如果屬于后者情況，顯然是不符合司法規(guī)律和司法實(shí)際，背離了此項(xiàng)制度改革的方向，使得法官員額的確定具有極大的不確定性和可控性?！保?］（P294）因此，在不能確定各地試點(diǎn)法院是根據(jù)何種方法計(jì)算得出法官員額的情況下，面對(duì)如此單一且未來(lái)不確定的比例計(jì)算方式，不得不令人擔(dān)憂，將對(duì)司法改革試點(diǎn)的價(jià)值形成沖擊而使其大打折扣。

2.法官選任標(biāo)準(zhǔn)和選任方式問(wèn)題

目前各試點(diǎn)地區(qū)在把握法官選任標(biāo)準(zhǔn)和選任方式上仍有一些做法值得反思。比如，法官選任標(biāo)準(zhǔn)混亂不一，部分試點(diǎn)地區(qū)將法官按照職業(yè)資歷分成不同等級(jí)并根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)完成員額選任，對(duì)目前同樣具有審判資格的不同人員實(shí)行區(qū)別對(duì)待。［7］（P50）這種做法顯而易見(jiàn)的弊端在于容易造成選任標(biāo)準(zhǔn)上的雜亂無(wú)章，并且極易激起各界對(duì)程序是否公允的質(zhì)疑。又如，在具體的法官選任方式方面，目前各地區(qū)普遍采用“考核考試”的方式選任法官。⑧這樣的選任方式中存在這樣兩個(gè)問(wèn)題：一是考核評(píng)分權(quán)重過(guò)高，過(guò)于看重辦案業(yè)績(jī)，部分試點(diǎn)地區(qū)還將任職資歷作為一項(xiàng)十分重要的評(píng)分指標(biāo)，有論資排輩之嫌。二是考試內(nèi)容輕忽了對(duì)法官邏輯推理能力、法律思維和法律適用能力等專業(yè)素養(yǎng)的測(cè)驗(yàn)，有流于形式的可能。［8］

3.法官與審判輔助人員的比例問(wèn)題

各地法院所確定的法官員額比例，均參考了中共中央組織部 《人民法院工作人員分類管理制度改革意見(jiàn)》的精神⑨，但對(duì)于法官與審判輔助人員的比例，該文件并未有規(guī)定。從這一規(guī)定和上海、廣東兩地法院的法官員額比例來(lái)看，該兩地法院均將司法行政人員做了最低配置，即按15%的比例配置司法行政人員，其目的是將法院有限力量盡可能向?qū)徟幸痪€傾斜，這是充分考慮了法院的工作是以審判為中心的職業(yè)要求，因此暫將司法行政人員這一比例視為無(wú)爭(zhēng)議的人員比例。如前文所述，無(wú)論是上海的33%法官員額，還是廣東的39%法官員額，都是在現(xiàn)有的、編制機(jī)構(gòu)給出的法院總編制的基礎(chǔ)上確定的。從目前各地法院的探索實(shí)踐中來(lái)看，法院內(nèi)部對(duì)員額的確定始終充滿了爭(zhēng)議。這種爭(zhēng)議是可以理解的，因?yàn)樵谝粋€(gè)已經(jīng)固定編制的范圍內(nèi)，無(wú)論怎樣確定法官員額，總會(huì)有難以兩全的感覺(jué)，法官人數(shù)多了，相應(yīng)的審判輔助人員就會(huì)降低；反之亦如此。因此，如何最佳地配置法官與審判輔助人員的比例，也是法官員額制在實(shí)踐中不可忽視的問(wèn)題。

三、法官員額制在實(shí)踐中的應(yīng)對(duì)策略

（一）確定相對(duì)固定的法官員額

如何科學(xué)地確定法官員額本身是個(gè)復(fù)雜和值得討論的問(wèn)題。從目前最高人民法院初步確定的“兩步走”戰(zhàn)略⑩和各地法院的改革探索來(lái)看［9］，僅有法官員額比例計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)內(nèi)容，并未有為法院確定相對(duì)固定的法官員額的設(shè)計(jì)內(nèi)容，而僅有的法官員額比例是通過(guò)何種計(jì)算方法得出這一比例，這一細(xì)節(jié)尚無(wú)可考察的公開(kāi)資料。在這種情況下，也就無(wú)法嚴(yán)謹(jǐn)?shù)赜懻撨@些比例是否科學(xué)，故暫且以樂(lè)觀的態(tài)度認(rèn)為，目前確定的法官員額比例是通過(guò)科學(xué)的方法確定的。在此基礎(chǔ)上，從“促進(jìn)司法資源優(yōu)化配置”的制度邏輯出發(fā)，法官員額制改革的目標(biāo)并非僅僅是確定一個(gè)比例，而是最終要為法院確定與其具體的審判需求相一致的法官數(shù)量即法官員額，以此優(yōu)化司法資源在不同地區(qū)的配置。換言之，確定相對(duì)固定的法官員額是法官員額制改革在將來(lái)的試點(diǎn)時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的方向。然而審判需求屬于比較抽象的范疇，故其量化的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是法院和法官的工作量。因此，要確定相對(duì)固定的法官員額，應(yīng)當(dāng)首先完成一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作——認(rèn)真研究法院各類工作的總量，從根本上確定法院的工作總量和法官的具體工作量，確定了相關(guān)法院和法官的工作量就大致能夠確定某一法院需要多少法官即可滿足審判需求，避免各地方各級(jí)法院因?yàn)椴捎脝我坏膯T額比例，使得案件較多、對(duì)法官需求較高的地區(qū)卻和那些案件較少、法官需求不高的地區(qū)在法官數(shù)量上卻是一樣的甚至不足。如果出現(xiàn)這樣的情況，對(duì)于實(shí)現(xiàn)司法資源的優(yōu)化配置是十分不利的。至于具體的策略可以嘗試采用工作量測(cè)量方法，在試點(diǎn)過(guò)渡期內(nèi)，由最高法牽頭，第三方組織調(diào)研的形式，對(duì)各級(jí)法院案件進(jìn)行分類、長(zhǎng)期的跟蹤觀察，確定影響法官工作量考察的各種因素的權(quán)重，然后由各級(jí)法院以不同的具體審判需求為基礎(chǔ)來(lái)最終確定各法院相對(duì)固定的法官員額，否則法官員額制改革的基本邏輯無(wú)法順暢。

（二）完善法官的選任程序

法官員額制的改革目的并非為了讓所有的利益群體都受惠，當(dāng)然，也不是為了讓某些利益群體受惠，其目的在于法官專業(yè)化和精英化。因此，在改革過(guò)程中，不應(yīng)為了照顧某些利益群體而對(duì)法院其他同樣有競(jìng)爭(zhēng)能力和資格的人采取差別待遇。從法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)或者說(shuō)法官的精英化、專業(yè)化和職業(yè)化的這一制度邏輯出發(fā)，僅就目前各地法院在法官選任標(biāo)準(zhǔn)和選任方式的探索來(lái)看，最迫切的工作應(yīng)當(dāng)是確定一個(gè)公平的選任標(biāo)準(zhǔn)和合理的選任方式。雖然四級(jí)法院有不同的審判需求，對(duì)法官的任職要求大有不同，但是成為法官的最基本標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的，從西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于法官最基本的選任標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，這一點(diǎn)也是可以得到印證的：扎實(shí)的專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)、豐富的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、高尚的司法品格、良好的身體和精神狀態(tài)都是一名法官應(yīng)當(dāng)具備的最基本的標(biāo)準(zhǔn)。因此，針對(duì)當(dāng)前選任標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題，可以嘗試先設(shè)置最基本標(biāo)準(zhǔn)，在選任標(biāo)準(zhǔn)還可以增加學(xué)術(shù)研究成果、身體健康情況等基本標(biāo)準(zhǔn)，其中學(xué)術(shù)研究成果一項(xiàng)應(yīng)當(dāng)包括發(fā)表著作或論文的情況、相關(guān)領(lǐng)域?qū)崉?wù)問(wèn)題研究情況等。而在具體的選任方式方面，應(yīng)當(dāng)削弱業(yè)績(jī)考核在考核部分的評(píng)分權(quán)重，將任職資歷、學(xué)歷等次要因素剔除出評(píng)分項(xiàng)目而僅作為同等情況下的考慮因素。此外，考試內(nèi)容應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)時(shí)司法實(shí)踐情況和不同審判崗位的具體需求側(cè)重對(duì)專業(yè)理論知識(shí)的考核，使考試作為選任方式更具有實(shí)質(zhì)意義。

（三）完善審判輔助人員的配置

如前文所述，在既有的編制內(nèi)無(wú)論怎樣確定法官員額，總難以兩全。正是由于法官員額的確定問(wèn)題與審判輔助人員的配置問(wèn)題是相互作用的關(guān)系，因而要確保法官真正從事務(wù)性和程序性的工作負(fù)擔(dān)解脫出來(lái)，專心從事審判工作，審判輔助人員的配置十分重要。當(dāng)前我國(guó)大部分法院的審判輔助人員嚴(yán)重不足，甚至連最基本的1∶1的比例配置都無(wú)法保證，根本無(wú)法保證法官專心從事審判工作，審判質(zhì)量更難以保證。另外，由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有把審判輔助人員和法官放在應(yīng)有的高度加以研究，更沒(méi)有科學(xué)配置審判輔助人員的理論成果和實(shí)踐成果，導(dǎo)致兩者之間職能不清，司法實(shí)踐中常常出現(xiàn)工作失誤。因此，如果完全拘泥于法院人員結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀測(cè)算法官員額，既不科學(xué)也不合理。從法官員額制“促進(jìn)審判質(zhì)量提高”的制度邏輯來(lái)看，如果能夠突破僅僅依靠法院人員結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀來(lái)測(cè)算法官員額和審判輔助人員的比例這樣的固化思維，將法官員額與審判輔助人員的員額放在同一層面上進(jìn)行研究確定，明確法官與審判輔助人員的比例關(guān)系及其工作職能定位，同時(shí)拓寬審判輔助人員的準(zhǔn)入渠道，建立正常增補(bǔ)機(jī)制的改革措施，或許能為法官員額的最終確定提供輔助保障。

當(dāng)前對(duì)法官員額制的反思恰到時(shí)機(jī)，最高決策層“以點(diǎn)帶面”的改革思路意味著對(duì)這項(xiàng)制度在最終成型之前還存在修正和完善的可能。同時(shí)，首批司法改革試點(diǎn)單位的試點(diǎn)工作已經(jīng)開(kāi)展到一定階段，實(shí)踐中出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題更具突出性和針對(duì)性。因此，通過(guò)對(duì)當(dāng)前法官員額制改革試行現(xiàn)狀的分析，對(duì)實(shí)踐中展現(xiàn)的各種矛盾和問(wèn)題進(jìn)行“有的放矢”地思考，為制度試點(diǎn)的推進(jìn)提供參考，實(shí)在是最為緊要的事。在反思這一制度的實(shí)踐探索，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)諸多問(wèn)題：如何科學(xué)確定法官員額比例？如何確保法官的選任程序公平公正？如何完善審判輔助人員的配置？而破解這些問(wèn)題的關(guān)鍵應(yīng)是堅(jiān)持法官員額制的基本邏輯，進(jìn)一步探討通過(guò)工作量測(cè)量方法科學(xué)地確定相對(duì)固定的法官員額，從法官職業(yè)化建設(shè)的角度考慮完善法官選任程序，嘗試突破現(xiàn)有法院人員結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀來(lái)測(cè)算法官員額和審判輔助人員的比例這樣的固化思維，盡可能確保改革的實(shí)踐不偏離制度邏輯所既定的方向。

注釋：

① 包括但不限于以下指導(dǎo)性文件：2O14年6月，中央深改組第三次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問(wèn)題的框架意見(jiàn)》提出，完善司法人員分類管理等改革措施。2O14年7月，最高人民法院在印發(fā)的《人民法院第四個(gè)五年改革綱要》提出確定法官員額的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和輔助數(shù)據(jù)。前者包括法院轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量（含暫住人口）、案件數(shù)量等，后者包括法院審級(jí)職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素。2O14年1O 月23日，十八屆四中全會(huì)《決定》也提出了嘗試建立法官、檢察官職務(wù)單獨(dú)序列管理制度。

② 早在 1999年1O月，最高人民法院印發(fā)的第一個(gè)《人民法院五年改革綱要》就提出了關(guān)于制定法官編制的改革設(shè)想。2OO1年6月修改后的《法官法》也明確規(guī)定了要在法官人員編制內(nèi)確定法官員額比例。2OO4年9月，最高人民法院下發(fā)的《關(guān)于在部分地方人民法院開(kāi)展法官助理試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》正式確定在北京海淀法院等18個(gè)法院試行法官助理制度，對(duì)法官員額、法官助理管理和審判組織運(yùn)行模式進(jìn)行探索。2OO5年1O月，最高人民法院印發(fā)的《人民法院第二個(gè)五年改革綱要2OO4—2OO8》再次提出研究制定和逐步落實(shí)法官員額比例方案的改革思路。2OO9年，最高人民法院印發(fā)的《人民法院第三個(gè)五年改革綱要（2OO9—2O13）》亦強(qiáng)調(diào)了要研究制定與法官職業(yè)特點(diǎn)相適應(yīng)的職數(shù)比例和職務(wù)序列。

③ 陳衛(wèi)東教授指出：“司法地方化的根源在于地方黨委對(duì)司法人事的控制權(quán)，實(shí)踐中地方院院長(zhǎng)由本院的上級(jí)法院黨組和其所屬的地方黨委考核提名，否則人大無(wú)法啟動(dòng)選舉任免程序，地方黨委往往整體上有較大決定權(quán)”。季衛(wèi)東教授指出：“由于各級(jí)地方法院和檢察院在人事、財(cái)務(wù)以及設(shè)施等方面完全受制于同級(jí)黨政權(quán)力，案件管轄的范圍也取決于行政區(qū)劃，使得司法活動(dòng)不可能獨(dú)立，因而也就很難公正?！?/p>

④ 鑒于部分試點(diǎn)地區(qū)推行時(shí)間尚短及已公布的相關(guān)數(shù)據(jù)不甚完善，為謹(jǐn)慎起見(jiàn)，僅就已有的較為詳細(xì)的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析探討法官員額制的試點(diǎn)現(xiàn)狀。

⑤ “橫琴模式”是指珠海市橫琴區(qū)法院，在法官員額確定方式上采用直接設(shè)定法官員額為8名，每名法官配備3名法官助理和1名書記員。

⑥ 以上數(shù)據(jù)主要來(lái)源于對(duì)上海、廣東、吉林、海南等各地方高級(jí)人民法院2O15年度工作報(bào)告及部分新聞報(bào)道的整理。

⑦ 不同的計(jì)算依據(jù)所依照的人員配置邏輯截然不同：前者強(qiáng)調(diào)的是遵循司法規(guī)律，根據(jù)審判需求決定法官數(shù)量；而后者看重的是組織人事管理，法官員額多少直接取決于人員編制數(shù)。

⑧ 以海南省法官選任方式為例，考試和考核的比重分別占4O%和6O%。就考核內(nèi)容而言，包括院領(lǐng)導(dǎo)測(cè)評(píng)分、工作實(shí)績(jī)考核分、任職資歷量化分構(gòu)成，而考試的內(nèi)容主要是考察法官的政治素質(zhì)和簡(jiǎn)單的業(yè)務(wù)操作技能。

⑨ 該文件將法院工作人員分為法官、審判輔助人員、司法行政人員，并明確規(guī)定了法官與司法輔助人員的總數(shù)比例，即這兩類人員在四級(jí)人民法院的中央政法專項(xiàng)編制中所占人員比例分別為7O%、7O%、8O%、85%。

⑩ “兩步走”戰(zhàn)略是指：首先通過(guò)法院人員總數(shù)、案件受理等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的分析，初步確定全國(guó)法院各類人員的員額比例總體幅度，并設(shè)計(jì)出法院人員比例測(cè)算的模型公式，這項(xiàng)工作目前已經(jīng)完成；其次由各高院在總體比例幅度內(nèi)，根據(jù)本地具體情況確定本轄區(qū)內(nèi)各級(jí)法院的員額比例。

［1］張千帆.如何設(shè)計(jì)司法？法官、律師與案件數(shù)量比較研究［J］.比較法研究，2O16（1）.

［2］陳衛(wèi)東.新一輪司法改革的重點(diǎn)與展望［J］.中國(guó)法律，2O15（1）.

［3］季衛(wèi)東.司法改革的關(guān)鍵［J］.東方法學(xué)，2O14（5）.

［4］豐霏.法官員額制改革的目標(biāo)與策略［J］.當(dāng)代法學(xué)，2O15（5）.

［5］最高人民法院.中國(guó)法院的司法改革［M］.北京：人民法院出版社，2O16.

［6］馬鳳崗，王珊珊，李超.法官員額評(píng)估模型的建構(gòu)及其運(yùn)用——基于18個(gè)基層法院民事審判數(shù)據(jù)的實(shí)證分析［C］//賀榮.全國(guó)法院第二十六屆學(xué)術(shù)討論會(huì)論文集（上）.北京：人民法院出版社，2O15.

［7］劉斌.從法官“離職”現(xiàn)象看法官員額制改革的制度邏輯［J］.法務(wù)時(shí)評(píng)，2O15（1O）.

［8］丁汀.法官選任，為何這么選［N］.人民日?qǐng)?bào)，2O15-O1-29（4）.

［9］何帆.法官多少才夠用［N］.人民法院報(bào)，2O13-O6-O7（5）.

（責(zé)任編輯：劉建朝）

The Status Quo of the Judge Quota System and Coping Strategies

LIU Yuhui
（Law School，Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，China）

The Judge Quota System is a system based on the number limit of judges. The measures of pilot areas have some problems， such as the method and calculation basis of the Judge Quota， selection and appointment procedures， the proportion between judges and trial auxiliary staff， which are not conducive to the formation of value of judicial reform. From the perspective of system theory， the fundamental logics of the system should be taken seriously. To solve these problems， it is needed to adhere to the fundamental logics of the judge quota system， to determine the relative constant of the quota of judge by scientifically measuring the judicial workload， to improve the judge selection and appointment procedures from the aspect of professionalism and insure the reformation of trial auxiliary staff in order to ensure the established direction of reform.

Judge Quota System； judges； judicial reform

D926.2

A

1673-4343（2O16）O3-OO45-O6

10.14098/j.cn35-1288/z.2016.03.009

2O16-O4-O8

劉煜暉，男，福建三明人，碩士研究生。主要研究方向：司法法務(wù)。