我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)事中事后監(jiān)管制度研究

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我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)事中事后監(jiān)管制度研究

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“切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能”是我國(guó)四個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的一大任務(wù)，同時(shí)，加快行政審批制度改革也是四個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試的重要內(nèi)容。在取消大量行政審批，尤其是對(duì)外資實(shí)行“負(fù)面清單”的管理模式以后，構(gòu)建“寬準(zhǔn)入、嚴(yán)監(jiān)管”的治理模式成為當(dāng)務(wù)之急，完善的政府事中事后監(jiān)管制度顯得尤為重要。

一、我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在事中事后監(jiān)管制度方面存在的問題

（一）法律法規(guī)不完善

目前，我國(guó)幾個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)針對(duì)事中事后監(jiān)管方面的法律多為各部門針對(duì)各自領(lǐng)域的單獨(dú)立法，以福建自貿(mào)區(qū)為例，有針對(duì)水土保持領(lǐng)域的《福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)水土保持預(yù)防監(jiān)督事中事后監(jiān)管辦法》、針對(duì)城市管理行政執(zhí)法所立的《廈門市城市管理行政執(zhí)法局完善福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)廈門片區(qū)事中事后監(jiān)管實(shí)施辦法（試行）》、針對(duì)交通運(yùn)輸市場(chǎng)所立的《廈門市交通運(yùn)輸局關(guān)于加強(qiáng)道路普通貨物運(yùn)輸市場(chǎng)事中事后監(jiān)管工作的通知》，等等。

這樣層級(jí)低、各自為陣的法律制度缺乏頂層設(shè)計(jì)，缺乏整體法律規(guī)制，容易導(dǎo)致各部門之間的事中事后監(jiān)管各自為陣、交叉重復(fù)甚至互相矛盾。

（二）各部門間監(jiān)管信息共享制度以及誠(chéng)信體系尚不健全

各監(jiān)管部門之間完善的監(jiān)管信息共享制度、健全的市場(chǎng)主體誠(chéng)信體系是加強(qiáng)政府事中事后監(jiān)管的重要基石。我國(guó)幾個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)均已出臺(tái)有關(guān)公共信用信息的管理法規(guī)，如福建自貿(mào)區(qū)廈門片區(qū)所在的廈門市已出臺(tái)《廈門市公共信用信息管理試行辦法》，對(duì)公共信用信息的征集、披露和使用、信息修復(fù)與異議處理、信用安全和規(guī)范以及監(jiān)督管理進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。福建省也出臺(tái)了《中國(guó)（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)監(jiān)管信息共享管理試行辦法》，對(duì)福建自貿(mào)區(qū)內(nèi)監(jiān)管信息共享的原則、信息的提供、使用、變更和核實(shí)以及動(dòng)態(tài)預(yù)警制度等都做出了較為詳細(xì)的規(guī)定。但是在實(shí)踐中，各監(jiān)管部門之間監(jiān)管信息共享制度和誠(chéng)信體系不健全的問題依然存在。

首先，公共信用信息平臺(tái)建設(shè)還存在一些問題。比如，部門間對(duì)于哪些信息應(yīng)當(dāng)進(jìn)入平臺(tái)、哪些信息不應(yīng)當(dāng)進(jìn)入平臺(tái)、應(yīng)依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)信息進(jìn)行管理等等，均存在較大分歧，這勢(shì)必給公共信用信息平臺(tái)的信息采集、歸整帶來困難。同時(shí)，各部門之間不同信息庫在對(duì)接等方面也還存在著不完善的地方，這也會(huì)給平臺(tái)的建設(shè)造成障礙。

其次，公共信用信息平臺(tái)的使用程度還不盡如人意。一方面，由于目前所收集的公共信用信息的覆蓋面有限，該平臺(tái)的作用發(fā)揮得還不充分。另一方面，現(xiàn)階段仍然存在對(duì)失信行為的懲戒力度不夠、市場(chǎng)主體失信成本低廉等問題，所以，實(shí)踐中信用信息在介入事中事后監(jiān)管方面還十分有限。

第三，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)自身發(fā)育不良，導(dǎo)致參與誠(chéng)信體系建設(shè)不夠，以至誠(chéng)信市場(chǎng)體系尚未建立。誠(chéng)信市場(chǎng)體系的形成需要對(duì)信用信息進(jìn)行分析從而形成相應(yīng)的評(píng)價(jià)，并以評(píng)價(jià)結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲。而目前我國(guó)幾個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)甚至全國(guó)在這方面都十分薄弱，唯一的分析、評(píng)價(jià)主體就是政府，相應(yīng)的市場(chǎng)信用咨詢、信用評(píng)級(jí)等業(yè)態(tài)發(fā)展尚不成熟。

（三）第三方力量介入不夠

在事中事后監(jiān)管中，各自貿(mào)區(qū)所在政府均已意識(shí)到，政府應(yīng)該一改以往“大政府”的狀態(tài)，尤其是在一些涉及專業(yè)技術(shù)的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)交由第三方具有專業(yè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)去完成。但是，在實(shí)踐中，由于相應(yīng)的社會(huì)組織自身建設(shè)不足，同時(shí)政府購買社會(huì)服務(wù)的相關(guān)機(jī)制也不健全，以至于在事中事后監(jiān)管過程中仍然是政府“唱主角”，第三方力量的介入不夠。

（四）各部門分工合作不夠

各部門在探索大部制改革方面，由于缺乏相應(yīng)的分工合作機(jī)制導(dǎo)致在監(jiān)管職能和職責(zé)方面尚有不清晰的地方,從而出現(xiàn)監(jiān)管空檔期，這必然會(huì)影響事中事后監(jiān)管的效率。比如，在商事登記制度改革中，從企業(yè)獲得工商部門的營(yíng)業(yè)執(zhí)照到申領(lǐng)相關(guān)許可證這段時(shí)間，很容易出現(xiàn)監(jiān)管空白，這也是目前商事登記制度改革需要進(jìn)一步完善的地方。

二、完善我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)事中事后監(jiān)管制度的對(duì)策

（一）加快事中事后監(jiān)管方面的統(tǒng)一立法

具備地方立法權(quán)的自貿(mào)區(qū)所在省市可充分發(fā)揮地方立法權(quán)，依據(jù)《行政許可法》等上位法，制定地方或自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管條例，對(duì)自貿(mào)區(qū)的事中事后監(jiān)管推進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、事中事后監(jiān)管的主體、范圍、程序、各部門之間的協(xié)調(diào)溝通以及監(jiān)管責(zé)任等做出規(guī)定，各部門可以依據(jù)該條例結(jié)合本部門的具體情況制定相應(yīng)的實(shí)施辦法。在先行先試取得一定成效后，國(guó)家可在適宜的時(shí)機(jī)對(duì)事中事后監(jiān)管進(jìn)行統(tǒng)一立法，比如，可由國(guó)務(wù)院制定《事中事后監(jiān)管條例》，對(duì)事中事后監(jiān)管進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

（二）完善事中事后監(jiān)管的管理體制

建議建立專門的事中事后監(jiān)管的推進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。如上所述，由于各監(jiān)管部門之間缺乏必要的溝通協(xié)調(diào)，容易形成監(jiān)管空檔期，所以，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)依據(jù)各自地方性事中事后監(jiān)管條例成立專門的事中事后監(jiān)管推進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是十分有必要的。由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定相關(guān)工作原則、程序、手段等，協(xié)調(diào)各部門之間的監(jiān)管職能。

（三）完善監(jiān)管信息共享平臺(tái)的建設(shè)，健全誠(chéng)信體系

首先，構(gòu)建“安全港”制度，進(jìn)一步完善守信激勵(lì)、失信懲戒機(jī)制。所謂的“安全港”制度是指符合一定誠(chéng)信條件的企業(yè)可以享有減輕或免除處罰的權(quán)利。比如，在罰金總額不超過10，000美元時(shí)，美國(guó)商務(wù)部進(jìn)口管理局秘書長(zhǎng)有權(quán)根據(jù)被責(zé)成繳納罰款的當(dāng)事方提交的其近五年來對(duì)相關(guān)行為的良好記錄，批準(zhǔn)其減輕或取消罰款。我國(guó)也可考慮借鑒這樣的制度，加大對(duì)守信的激勵(lì)。

其次，大力培育征信市場(chǎng)體系。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明，完善的誠(chéng)信體系離不開一批專業(yè)的市場(chǎng)化的資信機(jī)構(gòu)。建議鼓勵(lì)發(fā)展一批征信公司，將部分領(lǐng)域的信息征集打包轉(zhuǎn)讓給市場(chǎng)化的征信公司，同時(shí)，由這些征信公司承擔(dān)主要的信用信息分析、評(píng)級(jí)等工作，政府則退居二線，加強(qiáng)對(duì)征信公司的監(jiān)管和引導(dǎo)。

第三，對(duì)誠(chéng)信口徑和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定量化、規(guī)則化。目前，我國(guó)自貿(mào)區(qū)的一些立法對(duì)該問題已經(jīng)有所關(guān)注，比如《廈門市公共信用信息管理辦法（試行）》第十條規(guī)定“市公共信用信息工作主管部門牽頭會(huì)同各單位組織編制并公布市公共信用信息目錄”，信息提供主體應(yīng)“按照相關(guān)規(guī)范進(jìn)行編目分類和說明”。這一規(guī)定一定程度上可以解決各部門對(duì)于失信的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一、對(duì)于進(jìn)入平臺(tái)的內(nèi)容認(rèn)定不一等問題，但是值得注意的是，這樣的規(guī)定仍顯籠統(tǒng)。筆者建議在編制信息目錄對(duì)信息進(jìn)行分類、說明時(shí)應(yīng)盡可能定量化、規(guī)則化。

（四）完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、評(píng)估機(jī)制

香港金融管理局將香港金融體系中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行劃分，針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)大小進(jìn)行管理。我們可以借鑒這樣的方式，建議事中事后監(jiān)管部門定期或不定期地對(duì)監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別分類，并分析、研究產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的根本原因，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，從而作出風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警，實(shí)現(xiàn)由簡(jiǎn)單監(jiān)管向分析預(yù)警、防范風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。

（五）建立事中事后監(jiān)管的前導(dǎo)機(jī)制

事中事后監(jiān)管的前導(dǎo)機(jī)制是指為了實(shí)現(xiàn)事后監(jiān)督的有效性，在科學(xué)的監(jiān)督理念指導(dǎo)下拓展自身監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，在充分發(fā)揮內(nèi)因作用的同時(shí)，通過搭建聯(lián)系平臺(tái)，建立多渠道的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，以此推動(dòng)事后監(jiān)督效能的不斷提高。事實(shí)上，英國(guó)金融服務(wù)局就非常注重與金融機(jī)構(gòu)高管人員進(jìn)行開誠(chéng)布公的交流溝通以共同實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，新加坡金融管理局甚至著手引導(dǎo)加強(qiáng)被監(jiān)管者自身的公司治理，通過立法強(qiáng)化公司董事會(huì)和高級(jí)管理層在監(jiān)管和控制金融風(fēng)險(xiǎn)過程中所發(fā)揮的核心作用。實(shí)踐證明，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的前導(dǎo)機(jī)制建設(shè)，有利于提升監(jiān)管效能。建議通過召開定期會(huì)議的方式，構(gòu)建監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的溝通互動(dòng)機(jī)制，針對(duì)監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管過程中出現(xiàn)的問題、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行充分溝通，從而有利于被監(jiān)管者對(duì)監(jiān)管事項(xiàng)的更深層次的理解，也有利于監(jiān)管者改變不合理的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，幫助被監(jiān)管者化解風(fēng)險(xiǎn)、解決問題。

（六）加大第三方介入，形成行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、行政監(jiān)管、公眾參與的綜合監(jiān)督體系

第三方包括行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、民間自治組織、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾。美國(guó)在充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)管力量方面的做法值得我們借鑒。美國(guó)醫(yī)療監(jiān)管的主體除了政府以外，各醫(yī)療專業(yè)學(xué)會(huì)、專業(yè)人員協(xié)會(huì)也負(fù)有一定的監(jiān)管職責(zé)，其中美國(guó)醫(yī)療機(jī)構(gòu)聯(lián)合認(rèn)證委員會(huì)對(duì)醫(yī)療方面的監(jiān)管得到了政府的承認(rèn)，事實(shí)上成為半政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。另外，對(duì)于一些專業(yè)技術(shù)要求較高的領(lǐng)域，政府機(jī)構(gòu)還會(huì)與相關(guān)領(lǐng)域的專家進(jìn)行合作，共同行使監(jiān)管職能。比如，美國(guó)各級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)都雇用流行病學(xué)家、微生物學(xué)家等相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者對(duì)食品進(jìn)行持續(xù)性監(jiān)管，同時(shí)，由相關(guān)法律對(duì)這些監(jiān)管人員的權(quán)利義務(wù)責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定。

建議將技術(shù)要求較高的監(jiān)管責(zé)任外包給具有專業(yè)技能的團(tuán)體、協(xié)會(huì)，加強(qiáng)與行業(yè)協(xié)會(huì)的合作與交流，引導(dǎo)和鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)通過制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行行業(yè)懲戒等舉措維護(hù)行業(yè)市場(chǎng)秩序，將社會(huì)公眾參與作為全面共治的基礎(chǔ)，最終形成多層次的綜合監(jiān)管力量。

同時(shí)，建議探索監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定與執(zhí)行相分離的監(jiān)管模式。具體而言，由政府相關(guān)部門研究制定相關(guān)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，而將具體的執(zhí)行工作委托給專業(yè)化的第三方機(jī)構(gòu)。

（七）建立監(jiān)管影響評(píng)估體系

建立監(jiān)管影響評(píng)估體系，可以通過分析監(jiān)管措施對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)帶來的效益以及監(jiān)管措施所支付的成本，形成監(jiān)管機(jī)構(gòu)與相關(guān)利益群體間的信息反饋機(jī)制，為進(jìn)一步完善監(jiān)管體制提供相應(yīng)的事實(shí)依據(jù)。為此，建議建立多主體、多層次的監(jiān)管影響評(píng)估體系：第一個(gè)層次是由第三方機(jī)構(gòu)組成的評(píng)估體系，比如，可以委托行業(yè)協(xié)會(huì)等第三方機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的監(jiān)管狀況進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果納入自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)事中事后監(jiān)管年度報(bào)告，向社會(huì)公布；第二個(gè)層次是由自貿(mào)區(qū)所在地的省、市人大開展相應(yīng)的效能評(píng)價(jià)。事中事后監(jiān)管理應(yīng)列入部門的效能考核體系，由人大成立專門機(jī)構(gòu)，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域、相關(guān)部門進(jìn)行事中事后監(jiān)督的效能考核；第三個(gè)層次是建立好授權(quán)第三方事中事后監(jiān)管的影響評(píng)估。如前所述，在某些專業(yè)領(lǐng)域，政府需要將部分事中事后監(jiān)管職責(zé)發(fā)包給第三方，對(duì)于這樣的項(xiàng)目，更應(yīng)切實(shí)做好監(jiān)管影響評(píng)估。

總之，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管是我國(guó)自貿(mào)區(qū)綜合監(jiān)管制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容，完善的事中事后監(jiān)管制度是我國(guó)自貿(mào)區(qū)健康發(fā)展的制度保障。當(dāng)前我國(guó)自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管仍在法律法規(guī)、監(jiān)管主體、監(jiān)管信息平臺(tái)以及配套制度方面存在問題。我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對(duì)事中事后監(jiān)管必須進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，加快統(tǒng)一立法，完善管理體制和監(jiān)管信息共享平臺(tái)的建設(shè)。同時(shí)，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，在完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、評(píng)估機(jī)制、事中事后監(jiān)管的前導(dǎo)機(jī)制和綜合監(jiān)督和評(píng)估體系方面有所作為，只有這樣，自貿(mào)區(qū)在綜合監(jiān)管制度方面的創(chuàng)新才能更好地落地，自貿(mào)區(qū)才能更加健康地發(fā)展。

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（作者單位廈門市委黨校）

（責(zé)任編輯周吟吟）