信春鷹

［主題研討：地方立法的變遷與改革］

地方立法權(quán)與國家治理體系和治理能力建設(shè)

信春鷹*

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)，而法律制度的完善及其實(shí)施構(gòu)成國家治理體系和治理能力的核心內(nèi)容和重要依托。改革開放以來，我國的地方立法權(quán)從無到有，立法主體從少到多，發(fā)生了很多變化。這個(gè)變化與我國現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程同步，其實(shí)質(zhì)是國家治理方式的變化。地方立法權(quán)的發(fā)展體現(xiàn)了國家治理的新需求，適應(yīng)了民主政治發(fā)展的需求、新的歷史條件下市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的新需求。立法是國家重要的政治活動(dòng)，《立法法》的修改明確了設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，是對國家中央和地方立法權(quán)限的重新分配。用好地方立法權(quán)，有利于推進(jìn)社會(huì)主義民主的制度化、法治化，促進(jìn)依法治國基本方略的貫徹實(shí)施，增強(qiáng)解決相關(guān)地方發(fā)展改革和地方治理的制度共識(shí)。國家治理體系和治理能力建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，中國特色社會(huì)主義法律體系的不斷完善及其在社會(huì)生活中的實(shí)施是其主體框架，而在國家治理體系和治理能力的建設(shè)中，地方立法應(yīng)該而且能夠作出更大的貢獻(xiàn)。

地方立法權(quán) 國家治理體系和治理能力 現(xiàn)代化 依法治國 全面深化改革

黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的概念，明確國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)。①參見《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。國家治理體系就是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，它是各領(lǐng)域體制機(jī)制和法律法規(guī)安排，是一套緊密相連、互相協(xié)調(diào)的國家制度。國家治理能力，就是運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力。換言之，國家治理體系是法律制度和社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的體制機(jī)制，而治理能力則是這些制度體系的有效實(shí)施。

在國家治理體系和治理能力建設(shè)中，法律制度的完善及其實(shí)施構(gòu)成國家治理體系和治理能力的核心內(nèi)容，是國家治理體系和治理能力的重要依托。因此，黨的十八屆四中全會(huì)以全面推進(jìn)依法治國為主題，明確提出：“依法治國，是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家長治久安?！雹趨⒁姟吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第1頁。

國家治理體系和治理能力建設(shè)要求我們不斷完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系并加強(qiáng)其實(shí)施。修改立法法，擴(kuò)大地方的立法權(quán)，即把地方立法權(quán)通過法律方式賦予所有設(shè)區(qū)的市，就是加強(qiáng)國家治理體系和治理能力建設(shè)的重要舉措。

一、地方立法權(quán)的變化反映著國家治理方式的變化

改革開放以來，我國的地方立法權(quán)從無到有，立法主體從少到多，發(fā)生了很多變化。這個(gè)變化與我國現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程同步，其實(shí)質(zhì)是國家治理方式的變化?；仡欉@個(gè)變化的過程，我們看到30多年來有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)制定了大量的地方性法規(guī)，有些法規(guī)保證了國家立法在地方的實(shí)施，有些法規(guī)彌補(bǔ)了國家立法的不足，有些法規(guī)在國家尚無相關(guān)立法的情況下先行先試，為地方的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展提供了制度依據(jù)，也為國家立法提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。在依法治國戰(zhàn)略的推進(jìn)中，地方性法規(guī)發(fā)揮了不可替代的作用。

地方立法權(quán)是改革開放和民主法制建設(shè)的成果。新中國成立后相當(dāng)長的一段時(shí)間里，我們國家的立法權(quán)高度集中在中央。新中國成立初期具有臨時(shí)憲法地位的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》確立了中央集中行使立法權(quán)的體制?！洞笮姓^(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》規(guī)定，大行政區(qū)人民政府或軍政委員會(huì)有權(quán)根據(jù)共同綱領(lǐng)和國家的法律、法令，以及中央人民政府規(guī)定的施政方針和政務(wù)院頒布的決議、命令，擬定與地方政府政務(wù)有關(guān)的暫行法令、條例，報(bào)政務(wù)院批準(zhǔn)或備案?！妒　⑹?、縣人民政府組織通則》規(guī)定，省、市、縣人民政府有權(quán)擬定與省政、市政、縣政有關(guān)的暫行法令、條例或單行法規(guī)，報(bào)上級人民政府批準(zhǔn)或備案。這個(gè)時(shí)期沒有地方立法的概念，大行政區(qū)人民政府和省、市、縣人民政府制定的規(guī)則，現(xiàn)在看來均為政府規(guī)章，完全是和政府行使行政管理權(quán)有關(guān)的。

1954年憲法確立了中央統(tǒng)一行使立法權(quán)的體制。規(guī)定民族自治地方有權(quán)制定自治條例和單行條例，取消了一般地方的規(guī)則制定權(quán)。1975年憲法和1978年憲法也沿襲了類似的規(guī)定。

始于20世紀(jì)70年代末期的改革開放改變了中央與地方關(guān)系模式。1979年的《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）賦予省級人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力，其第27條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本級人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制訂和頒布地方性法規(guī)，并報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國務(wù)院備案”。

1982年憲法第100條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”。之后1982年和1986年兩次修改《地方組織法》，1982年修法規(guī)定省會(huì)市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會(huì)有權(quán)擬定地方性法規(guī)草案，提請省級人大常委會(huì)審議制定；1986年修法明確前述主體有權(quán)制定地方性法規(guī)，報(bào)省級人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。

雖然法律賦予了依法享有立法權(quán)的地方制定地方性法規(guī)的權(quán)力，但是地方立法權(quán)的行使經(jīng)歷了一個(gè)逐步發(fā)展的過程：1979—1986年是地方立法的起步摸索階段，地方立法活動(dòng)不活躍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1981—1986年，國家制定法律79部，年均立法13．2部，22個(gè)省級人大及其常委會(huì)共制定地方性法規(guī)77件，各省年均立法數(shù)量0．85件；1987—1991年是地方立法的初步發(fā)展階段，此期間國家制定法律82部，年均立法16．4部，22個(gè)省級人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)336件，各省年均立法數(shù)量3．1件。1992—1998年是地方立法權(quán)活躍行使階段，截至1998年底，全國已制定地方性法規(guī)6311件，自治條例302件，單行條例207件，地方政府規(guī)章9692件。①全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編：《中華人民共和國法典》，法律出版社2003年版，第1～15頁。這些地方性法規(guī)的內(nèi)容涉及地方經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、民政、環(huán)境保護(hù)等各個(gè)方面，對于保證憲法和法律在地方的實(shí)施，因地制宜地解決地方性事務(wù)中的問題，以及在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)先行先試，為國家立法探索改革和積累立法經(jīng)驗(yàn)等方面發(fā)揮了重要作用。

2000年通過的立法法，總結(jié)了制定地方性法規(guī)的經(jīng)驗(yàn)，對地方立法的主體、權(quán)限和制定程序作了明確規(guī)定，使地方立法進(jìn)入了制度化、規(guī)范化階段。從2000年到2015年3月15日立法法修正案通過，對地方性法規(guī)的正式的統(tǒng)計(jì)數(shù)字是8600件。在各地陸續(xù)確定設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)之后，到目前為止，地方立法的數(shù)字大約在10000件。隨著設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的逐步到位，這個(gè)數(shù)字還在不斷增加。

根據(jù)修正后的立法法，地方性法規(guī)的立法主體包括：其一，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。其二，設(shè)區(qū)的市，包括省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。其三，修改立法法的決定，單獨(dú)授權(quán)比照設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的廣東省東莞市、中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市和海南省三沙市。其四，30個(gè)民族自治地方的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。在立法法修改前，自治州作為民族自治地方，依據(jù)民族區(qū)域自治法，其人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，立法法修改后，自治州的人大及其常委會(huì)也相應(yīng)具有了設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)。與立法主體的擴(kuò)大和我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新需要相適應(yīng)，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)的范圍由法律進(jìn)行了明確，即“對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”。這個(gè)范圍適應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境保護(hù)發(fā)展的新情況，為各地有針對性地解決本地城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)方面的突出問題提供了制度保障。

二、地方立法權(quán)的發(fā)展體現(xiàn)了國家治理的新需求

地方立法權(quán)逐步擴(kuò)大適應(yīng)了我國民主政治發(fā)展的需求。從新中國成立初期大區(qū)和省、市、縣制定行政規(guī)則的權(quán)力，到改革開放初期地方立法權(quán)的產(chǎn)生以及后來的發(fā)展，體現(xiàn)了人民代表大會(huì)制度的完善和民主政治的發(fā)展。行政規(guī)則的制定和法律規(guī)則的制定方式不同，立法更能體現(xiàn)規(guī)則的民主性，是民主制度化和法律化的表現(xiàn)形式。從立法項(xiàng)目征集開始，不同的主體都可以依法提出立法項(xiàng)目建議。對于立法項(xiàng)目建議要進(jìn)行充分論證，以確定其必要性和可行性，立法項(xiàng)目進(jìn)入立法程序后，法律草案還要公開向社會(huì)征求意見，對征求的意見還要有反饋機(jī)制，以確保不同的意見都得到尊重和考慮。很多地方法規(guī)的制定都規(guī)定了聽證、向社會(huì)公開征求意見的程序，促進(jìn)了社會(huì)各方對立法的有序參與，形成了立法和社會(huì)的良性互動(dòng)。地方立法從主題到制度設(shè)計(jì)，更加接近民眾的需求，更能體現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的價(jià)值取向和基本要求。

地方立法權(quán)逐步擴(kuò)大適應(yīng)了新的歷史條件下市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要統(tǒng)一規(guī)則，也需要在國家統(tǒng)一規(guī)則的前提下調(diào)整地方利益關(guān)系。憲法所稱的“根據(jù)具體情況和實(shí)際需要制定地方性法規(guī)”，就是在中央法制統(tǒng)一的原則下，地方自主立法保護(hù)改革的成果和促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。把中央的原則規(guī)定與地方的實(shí)際情況結(jié)合起來，才能使地方立法具有開拓性、創(chuàng)造性和實(shí)效性。改革開放初期沿海城市的地方立法、經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法、最近幾個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的授權(quán)和相應(yīng)的地方立法，都體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)改革不斷深化的要求。按照發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的原則，因地制宜地制定地方性法規(guī)，是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的大背景下推動(dòng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的重要制度保障。

地方立法權(quán)逐步擴(kuò)大適應(yīng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的新需求。當(dāng)前我國已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展階段，地方立法面臨的情況與改革開放初期已經(jīng)有了很大的不同。從社會(huì)結(jié)構(gòu)的角度看，近些年來我國社會(huì)最大的變化之一是城市化進(jìn)程。從20世紀(jì)80年代開始，我國的城市化進(jìn)程快速發(fā)展，1984年和1988年國務(wù)院根據(jù)城市人口規(guī)模、城市綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力和現(xiàn)代化程度，先后3次批準(zhǔn)18個(gè)“較大的市”并使其享有地方性法規(guī)和地方規(guī)章的制定權(quán)，此后停止了繼續(xù)審批。近年來，以大城市為中心的城市群、城市帶發(fā)展壯大，原有的小城市變?yōu)檩^大城市，中等城市變?yōu)榇蟪鞘?，原有的縣改市后發(fā)展成較大城市，按照國務(wù)院2014年公布的數(shù)字，我國現(xiàn)有特大城市87個(gè)（人口500萬到1000萬），大型城市82個(gè)（人口300萬到500萬），隨著城市化的發(fā)展，各地面臨的發(fā)展與穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益、城市建設(shè)與歷史文化保護(hù)等問題既普遍存在，又各具特殊性，迫切需要通過地方性法規(guī)加以規(guī)范，因此設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面享有立法權(quán)，為各地方因地制宜地制定地方性法規(guī)，解決當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代化進(jìn)程中的突出問題提供了制度手段。

三、用好地方立法權(quán)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

立法是國家重要的政治活動(dòng)。黨的十八屆三中全會(huì)決定提出要“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市的數(shù)量”，黨的十八屆四中全會(huì)決定提出“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”，立法法的修改明確了設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，是對國家中央和地方立法權(quán)限的重新分配。這是第十二屆全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在完善人民代表大會(huì)制度，發(fā)展社會(huì)主義民主，不斷完善中國特色社會(huì)主義法律體系，推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面的重大制度建設(shè)，具有十分重要的意義。

用好地方立法權(quán)，有利于推進(jìn)社會(huì)主義民主的制度化、法治化。民主是現(xiàn)代化建設(shè)的重要指標(biāo)。人民代表大會(huì)制度是我國社會(huì)主義民主政治制度的載體。習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話中指出：“人民代表大會(huì)制度是中國特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。”①習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話》，人民出版社2014年版，第9頁。人民是依法治國的主體和力量源泉。地方立法要依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。在地方立法活動(dòng)中，要不斷拓展人民有序參與立法的途徑和方式，傾聽民意，維護(hù)人民的權(quán)利和利益，讓人民群眾通過地方立法分享改革發(fā)展的成果。

用好地方立法權(quán)，促進(jìn)依法治國基本方略的貫徹實(shí)施。地方立法體制的調(diào)整和完善體現(xiàn)了國家治理方式的轉(zhuǎn)型。黨的十八屆四中全會(huì)決定提出要“明確地方立法權(quán)限和范圍”，“禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”，一方面強(qiáng)調(diào)了立法，另一方面明確禁止地方“以文件代替法律”，“以長官意志代替法律”的情況。毋庸諱言，現(xiàn)實(shí)生活中，“長官意志”通過紅頭文件的形式主導(dǎo)一個(gè)城市的發(fā)展和建設(shè)，忽視人民群眾的訴求和疾苦，城市規(guī)劃隨心所欲，建筑設(shè)施拆建頻繁的狀況并不少見。還有的地方長官意志變身政府文件，隨意侵犯公民合法權(quán)益，在當(dāng)?shù)卦斐杉怃J的社會(huì)矛盾。立法法修正案明確地對地方政府規(guī)章進(jìn)行了規(guī)范：制定地方政府規(guī)章，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。考慮到地方實(shí)際工作的需要，規(guī)定應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先行制定地方政府規(guī)章，規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。通過這樣的制度措施，把地方管理納入法治化軌道。

用好地方立法權(quán)，增強(qiáng)解決相關(guān)地方發(fā)展改革和地方治理的制度共識(shí)。一般說來，需要通過地方立法來解決的事項(xiàng)都和當(dāng)?shù)乩习傩盏那猩砝嬗嘘P(guān)，往往涉及多方面的利益調(diào)整。地方立法要根據(jù)實(shí)際情況，合理設(shè)定權(quán)力和責(zé)任、公民的權(quán)利和義務(wù)，堅(jiān)持平等和平衡的原則，保障政府行使國家權(quán)力的手段，同時(shí)也要充分保護(hù)公民的合法權(quán)益，在地方形成和諧的法律秩序。

國家治理體系和治理能力建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，中國特色社會(huì)主義法律體系的不斷完善及其在社會(huì)生活中的實(shí)施是這個(gè)工程的主體框架。法律體系的形成使社會(huì)生活各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了有法可依，地方性法規(guī)的實(shí)施性、補(bǔ)充性、探索性是把國家法律體系落到實(shí)處的重要舉措。習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話中指出，各級人大及其常委會(huì)要擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的監(jiān)督職責(zé)，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。地方人大及其常委會(huì)要依法保證憲法法律、行政法規(guī)和上級人大及其常委會(huì)決議在本行政區(qū)域得到遵守和執(zhí)行。在國家治理體系和治理能力的建設(shè)中，地方立法應(yīng)該而且能夠作出更大的貢獻(xiàn)。

Local Legislative Power and the Construction of National Governance System and Capacity

Xin Chunying

The modernization of national governance system and capacity are the overall goal of deepening the reform comprehensively，while the perfection of the legal system and its implementation of legal system constitute the core content and important support of national governance system and capacity．Great changes have taken place since reform and opening up that the local legislative power of China has grown from scratch，and the local legislative bodies have been expanding．These changes，the essence of which are the change of national governance，happened in parallel with the process of modernization of our country．The development of local legislative power reflects the new demand of national governance，and the gradual expansion of local legislative power meets the needs of the development of democratic politics，the demands of market economy development in the new historical condition and the new demand of social economy，culture and environmental protection．Legislation is an important political activity．The amendment of Legislation Law clearly defines the legislative power of the cities with subordinate districts，which redistribute the legislative power of central and local government．Making good use of local legislative power is helpful in advancing the institutionalization and legalization of socialist democracy，promoting the implementation of the basic strategy of rule of law and strengthening consensus on system addressing local reform，development and local governance．The construction of national governance system and capacity is a systematic project，and it is the constant improvement and implementation in social life of socialist legal systems with Chinese characteristics．Local legislation should and could make a great contribution in the process of construction of national governance systems and capacity．

local legislative power，national governance system and capacity，modernization，rule of law，deepening the reform comprehensively

責(zé)任編輯：謝進(jìn)杰

信春鷹，全國人大常委會(huì)副秘書長。