地方政府治理變革的困境與行政體制創(chuàng)新的路徑——基于廣東省的分析*

賈海薇 周志忍

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地方政府治理變革的困境與行政體制創(chuàng)新的路徑——基于廣東省的分析*

賈海薇 周志忍

［提 要］基于對(duì)廣東省自1978年以來地方治理體制變革的所有探索動(dòng)作的研究分析，發(fā)現(xiàn)目前地方政府治理體制變革面臨巨大困境，主要表現(xiàn)為6大方面：治理機(jī)器職責(zé)同構(gòu)、治理機(jī)構(gòu)組織復(fù)雜、組織寄生利益紛爭、改革步序非一致性、改革路徑極敏感性、人治痕跡干擾較大，提出以“組織重構(gòu)”路徑主抓三個(gè)領(lǐng)域的改革：（1）促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的地方政府管理職能的解析與重構(gòu)；（2）促進(jìn)減層級(jí)扁平化的地方政府組織結(jié)構(gòu)的更新與變革；（3）促進(jìn)行政效能提升的地方政府人員素質(zhì)的更新與進(jìn)步；進(jìn)而以地方政府行政體制的改革促進(jìn)地方治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

［關(guān)鍵詞］行政體制 政府改革 地方治理

*本文系國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的市縣基層政府治理的體制創(chuàng)新研究——以珠三角地區(qū)為例”（項(xiàng)目號(hào)71073058）、國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程中的基層治理重構(gòu)與社會(huì)管理創(chuàng)新研究——基于廣東省探索實(shí)驗(yàn)的分析”（項(xiàng)目號(hào)71273094）、廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)一般項(xiàng)目“廣州城鄉(xiāng)統(tǒng)籌深度發(fā)展中的基層治理結(jié)構(gòu)變遷”（項(xiàng)目號(hào)14Y12）的階段性成果。

自改革開放以來，廣東省一直是全國改革的排頭兵，經(jīng)濟(jì)體制改革的深度推進(jìn)引發(fā)了各項(xiàng)鏈鎖變化，地方政府治理的改革也較全國為先，對(duì)“省市縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街”全面涉及，在變革過程中產(chǎn)生了一些問題，需要繼續(xù)細(xì)致地梳理與分析。

一、廣東省地方政府治理改革的已有探索

（一）治理層級(jí)變化

1.市實(shí)管縣變革“市管縣”是當(dāng)時(shí)全國為撤銷“地區(qū)”這個(gè)行政層級(jí)而形成的改革方案，廣東省1983年撤銷佛山、汕頭、湛江、韶關(guān)4個(gè)地區(qū)，1988年，撤銷肇慶、惠陽、梅縣3個(gè)地區(qū)，均實(shí)行市管縣，之后新增潮州、揭陽、云浮三個(gè)地級(jí)市，目前共設(shè)置21個(gè)地級(jí)及以上的市，是全國擁有地級(jí)市數(shù)量最多的省。

實(shí)行市管縣體制的初衷是發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)作用，落實(shí)地級(jí)市的行政管理權(quán)，市管縣制實(shí)行后，對(duì)廣東區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了一定的積極作用，但本世紀(jì)以來，在地方行政管理的實(shí)際運(yùn)行中，市管縣制的弊端越來越突出。

2.省直管縣探索

由于市管縣制的弊端日益突出，廣東省從2004年就開始了“財(cái)政省直管縣改革”探索，選擇了“順德、南雄、紫金、興寧、封開”五個(gè)縣（市）試點(diǎn)，2010年2月11日，廣東省正式確定順德為廣東省省直管縣的唯一試點(diǎn)單位，進(jìn)行深度的“行政體制綜合改革試點(diǎn)”的省直管縣，拉開了全省“省直管縣”改革序幕。2010年11月，廣東省出臺(tái)《關(guān)于推廣順德經(jīng)驗(yàn)在全省部分縣（市、區(qū)）深化行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》，肯定了順德行政管理體制改革的顯著成效與經(jīng)驗(yàn)的可復(fù)制性，建議全省各地方市縣學(xué)習(xí)。

（二）治理規(guī)劃調(diào)整

1.撤縣設(shè)市變革

自1983年推進(jìn)市管縣制后，撤縣設(shè)市進(jìn)入一個(gè)高峰期，可分為1983- 1985年第一階段與1990-1996年第二階段，從1983年撤中山縣改為中山市（縣級(jí)），到1996年撤南雄縣改為南雄市（縣級(jí)），共計(jì)撤銷了37個(gè)縣，改設(shè)為縣級(jí)市，整體路徑是先珠三角，后粵東、粵西、粵北地區(qū)，期冀以改“市”提升“縣”的行政權(quán)力與促進(jìn)縣的對(duì)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)外合作聯(lián)系，但結(jié)果只是加劇了地方行政體制的復(fù)雜度，加劇了重“市”抑“縣”的觀念，成為了當(dāng)前個(gè)別人士主張?jiān)O(shè)置“鎮(zhèn)級(jí)市”的思想淵源。

2.撤區(qū)改縣變化

廣東省撤區(qū)改縣的動(dòng)作微小，集中發(fā)生在90年代初，分別是：1991年，撤陽江市東陽區(qū)，改為東陽縣；1992年，撤清遠(yuǎn)市郊區(qū)，改為清新縣；1993年，撤河源市郊區(qū)，改為東源縣。這個(gè)變動(dòng)趨向在之后的20多年里再未發(fā)生過，充分顯示了這種逆向變動(dòng)是顯然不符合城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)地方治理規(guī)劃設(shè)置的趨勢性要求，因而被治理體制改革的實(shí)踐所否定。

3.市縣改區(qū)變革

廣東省“市（縣級(jí)市）、縣”改“區(qū)”在2000年前只有1992年為適應(yīng)深圳的快速發(fā)展，撤寶安縣，改為深圳市寶安區(qū)、龍崗區(qū)的個(gè)案；但在2000年后，在廣州、珠海、佛山、江門、惠州、汕頭、韶關(guān)，逐步將之前已由“縣”改為“縣級(jí)市”的治理單元再改為“區(qū)”，但這種變化常常讓不少該地居民認(rèn)為自己生活的地區(qū)先是升級(jí)而后又降級(jí)，牢騷較多，其中以順德、佛山之間關(guān)系長期不能理順為鮮明案例，揭示出新舊體制之間的過度需要較長的時(shí)間與花費(fèi)較大的行政資源。2014年2月，廣州進(jìn)行了最新的基層治理結(jié)構(gòu)調(diào)整，撤銷從化、增城兩個(gè)縣級(jí)市，改設(shè)為區(qū)，在廣東的省會(huì)城市實(shí)現(xiàn)了徹底消除“市管縣制”的舊痕跡。

4.市轄區(qū)的調(diào)整

市轄區(qū)的調(diào)整時(shí)間比較分散，大致可分為三個(gè)時(shí)間段：（1）1980年- 1984年，汕頭、佛山、江門、韶關(guān)、湛江、珠海均新增設(shè)市轄區(qū)；（2）1990年-1994年，深圳、江門新增設(shè)市轄區(qū)；（3）2005年-2011年，廣州、深圳新增設(shè)市轄區(qū)。前兩個(gè)階段涉及全省7個(gè)地級(jí)市，時(shí)間跨度較長，但2005年以后，只發(fā)生在兩個(gè)副省級(jí)市，且改變動(dòng)作密集，目前廣州、深圳下轄地方單位全部為“區(qū)”，“鎮(zhèn)”已全部改“街”，村委會(huì)全部改為了居委會(huì)，率先完成了促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的地方治理結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（三）治理職能改革

1.簡政放權(quán)改革

1999年開始，廣東省先后開展了四輪行政審批制度改革，第一輪取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)767項(xiàng)，占總數(shù)的39％；第二輪取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)603項(xiàng)，占總數(shù)的35.4％；第三輪取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)904項(xiàng)，占總數(shù)的63.1％。2010年完成第四輪行政審批制度改革，取消和調(diào)整行政審批1500多項(xiàng)。廣東省在向基層政府放權(quán)的同時(shí)，也加快加大了向社會(huì)放權(quán)，2012年廣東省政府已將130余項(xiàng)職責(zé)交給社會(huì)組織或事業(yè)單位，下轄各市也積極開展了行政審批制度改革與職能移交，全省行政審批事項(xiàng)明顯減少、變革深化，配合以電子政務(wù)的發(fā)展，政府行政行為趨于規(guī)范化、科學(xué)化、現(xiàn)代化。

同時(shí)政府機(jī)構(gòu)和人員編制大幅精簡，2000年省政府工作部門由原先的57個(gè)減為44個(gè)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精簡了24.5％，部門領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)也分別精簡了約27.3％和20.7％，行政編制精簡49.4％。全省市縣政府部門精簡20％左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)平均精簡20％、行政編制精簡20％、分流7萬多人、清退臨時(shí)人員2萬多人，出臺(tái)了《廣東省行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》①。2003年廣東省政府工作部門再壓縮至42個(gè)（省政府辦公廳和組成部門23個(gè)，直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)18個(gè)），社會(huì)管理和公共服務(wù)職能得到加強(qiáng)。2008年全省以大部制改革為主線，推進(jìn)市縣改革，全省市縣鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子比上屆減少2231名職數(shù)，精簡比例13.6％。2009年3月底，廣東省再次啟動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革，通過撤并重組，最終設(shè)置工作部門42個(gè)，其中省政府辦公廳和組成部門24個(gè)、直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)、直屬機(jī)構(gòu)17個(gè)，另設(shè)置部門管理機(jī)構(gòu)（規(guī)格為副廳級(jí)）6個(gè)。

2.簡政強(qiáng)鎮(zhèn)探索

2010年6月，廣東省正式?jīng)Q定在廣州新塘鎮(zhèn)、佛山容桂、獅山兩鎮(zhèn)、東莞石龍、塘廈、長安三鎮(zhèn)街開展“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”行政體制改革試點(diǎn)，2010年7月，東莞市召開全市簡政強(qiáng)鎮(zhèn)工作會(huì)議，將“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”工作向其余11個(gè)中心鎮(zhèn)和松山湖、虎門港、生態(tài)園3個(gè)園區(qū)推開②。同期，佛山市分兩次向順德區(qū)下放了616項(xiàng)行政審批和日常管理權(quán)限事項(xiàng)，到2010年9月，順德的10個(gè)鎮(zhèn)（街）全部獲準(zhǔn)縣級(jí)管理權(quán)限并開始交接。2011年3月，汕頭市濠江區(qū)也獲得了“準(zhǔn)地級(jí)市”管理權(quán)限。

（四）組織管理改革

2008年廣東全省大部制改革開始醞釀，在省政府機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)，幾個(gè)重要的市也進(jìn)行了大部制改革。深圳市政府率先在2009年7月對(duì)“發(fā)展與改革、交通運(yùn)輸、財(cái)政、衛(wèi)生計(jì)生”等10大領(lǐng)域的不同職能部門領(lǐng)域進(jìn)行了分拆、合并，以“合并職能同類項(xiàng)”、“實(shí)施城鄉(xiāng)同質(zhì)性管理”等原則建立大部門體制，并按“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”行政三分制原則，分設(shè)了“委”、“局”、“辦”，共減少政府機(jī)構(gòu)15個(gè)，重新組建了7個(gè)委員會(huì)、18個(gè)執(zhí)行局和6個(gè)辦公室，部門數(shù)精簡三分之一③。

2009年9月，佛山市順德區(qū)發(fā)布改革方案，原先41個(gè)黨政機(jī)構(gòu)（含雙管單位）及群團(tuán)組織統(tǒng)一整合為16個(gè)大部門，機(jī)構(gòu)精簡近三分之二，到2010年底，佛山、陽江等市精減機(jī)構(gòu)個(gè)數(shù)達(dá)30％以上，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和實(shí)體辦事機(jī)構(gòu)平均精簡一半，全省政府機(jī)構(gòu)的工作效率顯著提高④。

2015年1月，廣州市啟動(dòng)改革開放以來第5次規(guī)模較大的機(jī)構(gòu)改革，政府部門數(shù)量將從41個(gè)變成39個(gè)，其中保留23個(gè)，新組建或調(diào)整16個(gè)，例如：市國土房管局被“一分為二、就此消失”，新成立獨(dú)具廣州特色的城市更新局，5年“短命而終”的科信局，以及市城管委與城管執(zhí)法局將合并重組⑤。

二、廣東地方政府治理變革面臨的困境

總結(jié)廣東省自1978年以來在地方治理體制上的改革探索，確已實(shí)現(xiàn)了一些成就：（1）政府管理模式從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)控制轉(zhuǎn)變成為靈活應(yīng)對(duì)的市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)，政府與市場之間的行為互動(dòng)趨于良好；（2）政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制管理隨著治理職能的不斷調(diào)整而日趨規(guī)范精簡，學(xué)習(xí)型組織、服務(wù)型政府的行政文化觀念基本確立；（3）公務(wù)員選聘任用制度、黨政干部績效考核晉升制度不斷完善化與科學(xué)化，公務(wù)員隊(duì)伍更有活力；（4）政府治理的工作方式、手段途徑與時(shí)俱進(jìn)，行政成本顯著降低，政府效能持續(xù)提升。但是這些改革行動(dòng)有些是政府主動(dòng)摸索試驗(yàn)，有些是被現(xiàn)實(shí)倒逼促成，至今尚未形成全省域內(nèi)系統(tǒng)化的改革思路，幾個(gè)零散的市縣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并未破解當(dāng)前地方政府治理體制變革面臨的嚴(yán)峻困境：

（一）治理機(jī)器職責(zé)同構(gòu)

長期以來，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下形成的省市縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度一致，既有簡單的歸口管理之利，又有政府層級(jí)之間職責(zé)邊界不清的之弊：管理相同事務(wù)的不同層級(jí)的政府部門之間，要不斷協(xié)調(diào)上下級(jí)關(guān)系，而由于上級(jí)擁有財(cái)政資源與更高的決策權(quán)、人事權(quán)，更容易將有利的事務(wù)搶過去做，而將無利的事務(wù)推給下級(jí)去做。廣東的行政審批許可權(quán)下放之中就出現(xiàn)了“事務(wù)下放但相關(guān)的權(quán)與利卻沒有下放”的問題，導(dǎo)致基層政府的職責(zé)負(fù)擔(dān)越來越重，上級(jí)政府的權(quán)利越來越大。順德等局部地區(qū)政府的大部制改革、省直管縣改革，由于缺乏全省行政體制職能全面調(diào)整的配合，反而呈現(xiàn)出“基層政府治理管理不足、上下級(jí)政府之間協(xié)調(diào)成本增加”的情況⑥。

（二）治理機(jī)構(gòu)組織復(fù)雜

目前我國的行政區(qū)劃建制中，因受傳統(tǒng)官員等級(jí)制度影響，形成與官員級(jí)別掛鉤的多類型的“市”建制——省級(jí)市、副省級(jí)市、廳局級(jí)市、縣處級(jí)市，以廣東省為例，現(xiàn)在共有2個(gè)副省級(jí)市、19個(gè)地級(jí)市、23縣級(jí)市（還有37個(gè)縣、3個(gè)自治縣），這種多類型“市”的地方政府部門化設(shè)置與現(xiàn)存的“市管縣制”的復(fù)雜層級(jí)安排扭合在一起，導(dǎo)致地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)層次不清，如圖1所示，市、縣、區(qū)、鎮(zhèn)、街的級(jí)別過于復(fù)雜，對(duì)于普通民眾而言，很難搞清楚此市與彼縣、此縣與彼區(qū)、此鎮(zhèn)與彼街之間的層級(jí)高低及其各種行政部門之間關(guān)系，即使政府工作人員，也因政府內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的復(fù)雜度過高，也要在工作中不斷的適應(yīng)與分析、平衡與配合，這種行政機(jī)構(gòu)“內(nèi)卷化”⑦現(xiàn)象違背了當(dāng)前力求“寬幅度、少層次”的政府組織機(jī)構(gòu)精簡改革的大方向。

（三）組織寄生利益紛爭

因?yàn)榈胤街卫砀母锉厝簧婕岸鄬用嫦嚓P(guān)群體利益的重組與變化，只要利益有可能受損，就很有可能反對(duì)改革，最典型的群體是：（1）管理現(xiàn)存制度的人，即政府官員與公務(wù)人員，他們已對(duì)職業(yè)投入大量人力資本，地方治理體制改革“裁員減負(fù)”、“創(chuàng)新增效”的公共目標(biāo)首先直接損害部分公務(wù)人員的仕運(yùn)前途與職業(yè)成功，其次間接損害其對(duì)職業(yè)收益的預(yù)期以及對(duì)自我能力的評(píng)價(jià)；（2）非政府人員但運(yùn)用現(xiàn)存制度正在輕松得利的人，這些附著在政府組織周邊或者獲利集團(tuán)周邊的人，旨在促進(jìn)社會(huì)公正與和諧發(fā)展的地方治理變革必將減少這部分人不當(dāng)?shù)靡娴念~度與機(jī)會(huì)。在現(xiàn)實(shí)中，正是這兩類因行政權(quán)力而寄生演繹出地方治理空間中多種的實(shí)際利益：地區(qū)利益、地方政府利益、政府部門利益、公務(wù)員個(gè)人利益、公司利益、社會(huì)組織利益、個(gè)體利益等等，處理好這些利益才是將改革順利推進(jìn)的前提。這些利益都是現(xiàn)實(shí)中存在的利益，所以“卡爾多-?？怂垢倪M(jìn)法則”就指出：改革設(shè)計(jì)與執(zhí)行中，要保證受益總量大于受損總量⑧⑨。特別是行政體制改革方案，如果不能得到政府機(jī)構(gòu)與工作人員的支持，那么再好的方案也會(huì)步履維艱、缺乏效率。例如，深圳大部制改革后有些部門設(shè)置十幾個(gè)副職，被媒體詬病、群眾抨擊，這種做法作為改革進(jìn)程中的權(quán)宜之舉，有其一定的合理性，但顯而易見是非正當(dāng)?shù)?、非科學(xué)的安排，社會(huì)既要對(duì)此情況進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督，又要以適度的耐心考察職務(wù)數(shù)是否在一個(gè)理性時(shí)間段內(nèi)隨著自然淘汰與調(diào)整減員而恢復(fù)正常值，這既是給制度創(chuàng)新一個(gè)成長與生長的時(shí)間，也是給利益當(dāng)事人一個(gè)思想轉(zhuǎn)變的過程；但從政府的角度，更應(yīng)將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度與法律建構(gòu)的籠子里，加大對(duì)組織內(nèi)部利益、相關(guān)利益鏈條的嚴(yán)格管控，加強(qiáng)職業(yè)自律與廉政建設(shè)，不與市場、社會(huì)奪利，堅(jiān)守“公平”、“服務(wù)”的行政原則。

圖1　現(xiàn)行的高度復(fù)雜的省域下地方治理機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)與安排

（四）改革步序非一致性

地方政府治理改革并非總與經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終保持正向一致性，作為上層建筑的一部分，行政體制的自然屬性使其總是略滯后或略超前于經(jīng)濟(jì)改革的步伐，超前變革的地方政府具有創(chuàng)新勇氣，但需承擔(dān)高昂的創(chuàng)新成本，不成功便成仁，如果政府官員是出于強(qiáng)烈的政績動(dòng)機(jī)，在未對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行充分調(diào)研的情況下，推進(jìn)過于理想化的改革方案，就有追求“全能政府”的傾向；或者部分政府在該放權(quán)的方面未放權(quán)、不該放權(quán)的方面放了權(quán)，結(jié)果導(dǎo)致政府缺位、民眾失落感增加，都會(huì)影響民眾對(duì)改革收益的判斷及對(duì)改革推進(jìn)的支持；雖然這兩種情況都是在改革中難以避免的，但卻是對(duì)改革銳性與民眾心態(tài)損傷較大的情況。而那些總是被地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展被動(dòng)地推著走的政府則會(huì)被民眾貼上“無能政府”的標(biāo)簽，雖然掌握著治理資源和行政權(quán)力，卻不能進(jìn)行有效公共管理，不僅嚴(yán)重?fù)p害了政府形象，降低了行政組織存在的合法性，而且可能引發(fā)政治治理的失穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）改革路徑極敏感性

由于行政與政治的孿生特性，地方治理改革中最核心的問題是如何處理行政體制改革與政治體制改革的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，如何在維護(hù)政治穩(wěn)定的前提下，開展行政管理體制與社會(huì)治理體制的改革。由于中西方國家對(duì)于政治表達(dá)方式、民主實(shí)現(xiàn)機(jī)制等方面存在理解上的較大差異，而且以美國為首的資本主義國家一直不斷強(qiáng)化其西方政治觀念的傾銷，國內(nèi)部分民眾對(duì)政治體制改革的呼聲也在高漲，慎重地推進(jìn)治理改革就成為非常敏感的大事件。照搬照抄西方模式是肯定不行的，不改不變也是不行的，而且行政體制改革是要為政治體制改革探路徑、打基礎(chǔ)的，那么設(shè)計(jì)地方治理改革創(chuàng)新方案時(shí)，就不能眼光短淺，只看當(dāng)下，要做周全細(xì)致的調(diào)研與長期通盤的考慮。

（六）人治痕跡干擾較大

由于傳統(tǒng)人治痕跡在地方行政組織中仍然存在，地區(qū)越是偏遠(yuǎn)這種消極影響越大，而這些地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)、社會(huì)治理的發(fā)育又很落后，對(duì)政府行為的監(jiān)督就很不足?？茖W(xué)的政府組織績效評(píng)估體系尚未建立健全，政府管理者的個(gè)人行為與其行為后果之間缺乏聯(lián)系，行為動(dòng)機(jī)難以監(jiān)控，行為成本難以評(píng)估，且集體決策模式下責(zé)任分散導(dǎo)致追責(zé)困難，促使目前的地方行政決策中理性成分與公開程度很不足。甚至目前出臺(tái)一些用以解決問題的思路依然沿襲人治路徑。以“高配地級(jí)市市委書記⑩”的舉措為例，一方面是重視地級(jí)市的發(fā)展，增加了重點(diǎn)地級(jí)市在省委決策中的話語權(quán)，也解決了干部待遇，但另一方面也增加了地方行政層級(jí)與官員關(guān)系兩個(gè)權(quán)力制度網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜度，強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人職位級(jí)別的影響力對(duì)法定崗位職務(wù)權(quán)力的干擾，是缺乏持續(xù)力的制度?？茖W(xué)的公務(wù)員管理，應(yīng)該嚴(yán)格按照現(xiàn)代化、制度化的公務(wù)員崗位職能要求來設(shè)計(jì)崗位級(jí)別與職權(quán)，并輔以“年資制”與“決策權(quán)重制”等技術(shù)手段來解決公務(wù)員晉升問題與重大決策的參與問題。

三、地方政府治理體制改革的必由路徑

“地方治理改革”目前最現(xiàn)實(shí)的行政體制改革問題，對(duì)于國家層面，各省治理良好，則全國的良好治理格局形成，對(duì)于省級(jí)層面，各市縣治理良好，則全省的良好治理格局形成，所以地方政府治理體制的改革創(chuàng)新關(guān)鍵在于市縣及以下。而行政體制改革必須基于現(xiàn)實(shí)狀況、展望未來，運(yùn)用具有“局部揚(yáng)棄性+改良漸進(jìn)性”的特征的“組織重構(gòu)路徑”對(duì)政府職能、結(jié)構(gòu)、人員進(jìn)行變革和完善：

（一）促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的地方政府管理職能的解析與重構(gòu)

當(dāng)代，“和諧發(fā)展”是我國政府公共管理的核心目標(biāo)，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放”是五大戰(zhàn)略，地方各級(jí)政府直接面對(duì)高度復(fù)雜的社會(huì)，不應(yīng)只求快速加強(qiáng)管制以減少復(fù)雜度，而是要以全局發(fā)展的視野，找尋與社會(huì)、市場的科學(xué)分工，發(fā)揮民眾應(yīng)對(duì)社會(huì)事務(wù)的自主性，特別是要問計(jì)于民，敏銳地抓住本地的資源稟賦、發(fā)展目標(biāo)以及城鄉(xiāng)居民的新需求，邀請(qǐng)行政管理專家參與政府職能設(shè)計(jì)的創(chuàng)新工作，以工作流程再造與職能重構(gòu)設(shè)計(jì)為主旨，按照大部制的部門化原則對(duì)市縣及其以下的政府進(jìn)行重構(gòu)。

（二）促進(jìn)減層級(jí)扁平化的地方政府組織結(jié)構(gòu)的更新與變革

科學(xué)的組織架構(gòu)是政府行政職能的載體，按照省直管縣制建立新型的大縣制，實(shí)行市縣平級(jí)，市縣以下均改建為區(qū)，區(qū)下設(shè)街道辦作為派出機(jī)構(gòu)與城鄉(xiāng)基層自治組織耦合對(duì)接。這個(gè)系統(tǒng)化的“消減組織層級(jí)、建立扁平機(jī)構(gòu)”的組織設(shè)計(jì)與大部制的部門化改革合作發(fā)揮效用，將大幅消減地方治理中的行政成本與溝通壁壘。另外，還包括各個(gè)政府崗位的任務(wù)設(shè)計(jì)與工作規(guī)劃，通過組織再造過程同步實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)精簡、人員精煉、組織發(fā)展與人力資源管理規(guī)劃等多重目標(biāo)，所以這項(xiàng)改革不是現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的簡單合并，而是對(duì)應(yīng)負(fù)的公共職能的全面承載與科學(xué)執(zhí)行。

（三）促進(jìn)行政效能提升的地方政府人員素質(zhì)的更新與進(jìn)步

由于歷史文化的影響，我國城鄉(xiāng)社會(huì)對(duì)政府工作人員存在兩種認(rèn)知的誤區(qū)：一是“官貴民輕”思想，使得一些地方政府帶有封建衙門的習(xí)氣，而民眾也膽怯畏懼地處于“被統(tǒng)治”的下風(fēng)；二是“崇高干部”思想，以極高的職業(yè)要求與道德標(biāo)準(zhǔn)要求政府工作人員，一旦個(gè)別工作人員出現(xiàn)行為偏差，就以社會(huì)道德潔癖來處理，形成對(duì)所有的政府工作人員的泛化厭惡；特別是發(fā)現(xiàn)個(gè)別政府人員利用地位促進(jìn)私利時(shí)，深感不能獲取這種特權(quán)的市民就會(huì)被強(qiáng)烈地引吸到道德無政府主義者的角色中去，所以這兩種錯(cuò)誤認(rèn)知都導(dǎo)致了民眾與政府之間的不信任與不合作。唯有通過完善、科學(xué)的政府工作效能評(píng)估來提高地方治理行政效能，并堅(jiān)持推進(jìn)科學(xué)、公開的公務(wù)員選拔、考評(píng)與管理制度，才能較好地約束“政府人員自利”，并要特別加快農(nóng)村治理空間中縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)干部的公務(wù)員全省全國公開招考的入職比例，以新陳代謝的方法，加快實(shí)現(xiàn)縣域基層政府人員（特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)）與城市基層政府人員工作素質(zhì)同步提升，以及治理理念的同步更新。

只要抓住了“職能設(shè)計(jì)”、“組織結(jié)構(gòu)”與“人員培養(yǎng)”這三個(gè)關(guān)鍵的改革領(lǐng)域，不斷推出與社會(huì)發(fā)展實(shí)際需求相適應(yīng)的政府改革方案，地方治理的核心目標(biāo)——“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“福利保障”、“服務(wù)效率”與“公正維護(hù)”等等，就可以通過各級(jí)地方政府的共同努力，與市場、社會(huì)形成合作共贏的互動(dòng)機(jī)制而順利實(shí)現(xiàn)。

①陳善如：《深化行政改革推進(jìn)科學(xué)發(fā)展》，廣州：《南方日?qǐng)?bào)》，2006年9月15日第A05版。

②黃俏嫻：《東莞市簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革研究》，廣州：《華南理工大學(xué)碩士論文》，2010年。

③張艷：《深圳行政體制改革的示范意義》，石家莊：《產(chǎn)業(yè)與科技論壇》，2010年第9期，第23～25頁。

④順德：《大部制”半年探》，中國改革網(wǎng)，2010-04- 07，http://www.chinareform.net/2010/0407/15052.html。

⑤廣州市新一輪政府機(jī)構(gòu)改革正式啟動(dòng)，新浪廣東，2014- 12- 31，http://gd.sina.com.cn/city/gdyw/2014-12-31/11092476.html。

⑥賈海薇：《地方政府管理機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)踐與學(xué)習(xí)路徑——基于時(shí)間維度對(duì)廣東省的分析》，北京：《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第5期，第103～107頁。

⑦郭衛(wèi)民、劉為民：《我國行政體制內(nèi)卷化傾向淺析》北京：《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第6期，第37～41頁。

⑧Nicholas Kaldor.Welfare Propositions of Economics and Interpersonal Comparisons of Utility.Economic Journal，（September）.1939，49，（195）：549-552.

⑨R.John Hicks.Foundations of Welfare Economics.E-conomic Journal，（December）.1939，49，（196）：696-712.

⑩15個(gè)地級(jí)市“高配”副省級(jí)市委書記本土成長地方主政官，中國網(wǎng)新聞中心，2012-10- 26，http://news.china.com.cn/2012- 10/26/content _26912051.htm。

［責(zé)任編輯 劉慧玲］

作者簡介：賈海薇，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，北京大學(xué)政府管理學(xué)院訪問學(xué)者，博士。廣州 510642；周志忍，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。北京 100871

［中圖分類號(hào)］D63

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1000-114X（2016）02-0073-07