黃雄義柳正權(quán)

科技資源共享機制法治化研究

黃雄義柳正權(quán)*

隨著全球資源共享趨勢的深化和十八大以來全面法治化的政策實施，推行科技資源共享機制法治化已經(jīng)成為我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求，也是解決當(dāng)前資源共享無序亂狀的不二選擇。具體而言，科技資源共享機制作為一個服務(wù)系統(tǒng)，其法治化涉及到授權(quán)、參與主體、共享客體、運行過程等諸多方面，需要從建構(gòu)法治思維與法治方式，搭建科技資源共享機制的制度體系，培育科技資源共享人才隊伍，提高整體人員的法治素養(yǎng)等渠道全力推進。由此，以法治為機制的持續(xù)發(fā)展提供血液，使得科技資源共享機制發(fā)揮最大的力量。

科技資源共享法治化法律授權(quán)參與主體共享客體

科技資源共享機制是指“在一定制度約束條件下，不同創(chuàng)新主體間共同享有科技資源的使用權(quán)，分擔(dān)創(chuàng)新成本，分享創(chuàng)新收益的一種科技資源配置機制。”①吳家喜：《近十年國內(nèi)科技資源共享研究進展與述評》，載《科技與經(jīng)濟》2012年第2期。世界瞬息萬變，科技創(chuàng)新能力逐漸成為判斷各國強弱的主要標準，是為“科技興則民族興，科技強則國家強”。在此背景下，國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略適時而出，而加強科技資源開放共享便是戰(zhàn)略實施的重要內(nèi)容。②如《關(guān)于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》強調(diào)：“加大國家重大科研基礎(chǔ)設(shè)施、大型科研儀器和專利基礎(chǔ)信息資源等向社會開放力度?！薄秶覄?chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》進一步要求：“加快建設(shè)大型共用實驗裝置、數(shù)據(jù)資源、生物資源、知識和專利信息服務(wù)等科技基礎(chǔ)條件平臺”“構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、需求對接、資源共享的軍民融合管理體制”。各地政府亦響應(yīng)中央號召構(gòu)建了各式各樣的科技資源共享機制，如北京市、廣東省、浙江省、湖北省、四川省、重慶市、太原市、南京市等省市均構(gòu)建了自身的科技資源開放共享平臺，并配套了一定的管理規(guī)定，形成了自身的科技資源共享機制。然而“升庵論文，瑕瑜互見”，③[清]平步青：《霞外捃屑》卷七?？萍假Y源共享機制在提高科技資源的利用效率和促進資源整合的同時，其運行過程中的諸多問題亦愈發(fā)凸顯，如共享平臺儀式化、缺乏統(tǒng)一的法律授權(quán)、法律責(zé)任定位失準、激勵措施雜亂無章等，這些問題都亟需通過機制的法治化來予以解決。但當(dāng)前學(xué)界研究主要集中于科技資源共享機制在制度層面的立法原則與路徑，并未系

一、科技資源共享機制法治化的必要性分析

科技資源共享機制若想實現(xiàn)進一步發(fā)展，必然選擇法治化的路徑模式，這有著其深刻的外由與內(nèi)因。從外部環(huán)境來看，黨的十八大以來全面推行的依法治國為各領(lǐng)域的改革奠定了政策基調(diào)，全球范圍內(nèi)資源共享的法治轉(zhuǎn)型則要求中國順勢而為；從內(nèi)部動機而言，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進已然面臨制度構(gòu)建的階段，而科技資源共享機制內(nèi)部的亂序狀態(tài)亦為法治的實施提供了充足的空間。因此，科技資源共享機制法治化已成為應(yīng)然中的必然選擇。

（一）時勢背景：全面推進依法治國的政策需要

黨的十八大以來，法治的重要性不斷被強調(diào)和凸顯，“法治是治國理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，全面推進依法治國，加快建設(shè)社會主義法治國家。”⑤《習(xí)近平在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》，載新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2012-12/04/ c_113907206.htm，2016年5月8日訪問?？梢姡嫱七M依法治國已然成為黨和政府的政策基調(diào)和社會主流意識，其勢必帶來三個方面的變化：第一，法治模式成為黨和政府的政治重心；第二，依法治國需要被運用到國家治理和社會管理的各個層面，即“全面”；第三，黨和政府將在這過程中扮演推進者的角色，不斷投入資源與精力?？萍假Y源共享機制作為時代發(fā)展進步的產(chǎn)物，就其所屬領(lǐng)域而言，科技自然屬于國家治理的重要內(nèi)容，歷屆政府均試圖發(fā)展科技實力以提高綜合國力；就其具體的內(nèi)容而言，科技資源共享涉及到資源所屬單位、資源使用對象、職能主管部門等多個主體以及共享范圍、共享辦法等諸多內(nèi)容，需要進行必要性管理，故可將其歸結(jié)于社會管理的范疇。因此，在全面推進依法治國的時勢背景下，科技資源共享機制作為國家治理和社會管理的組成內(nèi)容，其法治化是政策落實的需要。

（二）發(fā)展前景：創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求

科技創(chuàng)新無疑是黨和政府近年的工作重心之一，十八大更是將其置于國家發(fā)展規(guī)劃的核心地位，試圖構(gòu)建科技創(chuàng)新與社會生產(chǎn)力和綜合國力之間的良好循環(huán)促進機制。在此目的的推動下，配套的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略得以確立，力圖實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動與經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。中共中央與國務(wù)院于2015年3月13日聯(lián)合出臺的《關(guān)于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》表達了從制度環(huán)境與政策法律體系的角度推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的想法，更為其限定了完成時間，即“到2020年，基本形成適應(yīng)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展要求的制度環(huán)境和政策法律體系，為進入創(chuàng)新型國家行列提供有力保障。”⑥參見《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》（中發(fā)〔2015〕8號）第一條。作為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，科技資源共享機制解決了創(chuàng)新過程中所需的資源支持問題，故創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展要求的制度環(huán)境和政策法律體系自然也包括與科技資源共享機制相關(guān)的制度與法律，后者構(gòu)成前者法律體系中的必要章節(jié)。在法治化的制度體系化層面，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略從整體上對科技資源共享機制提出了個體要求。

（三）機制內(nèi)需：規(guī)范當(dāng)前資源共享的無序亂狀

誠然，科技資源共享機制已然具備基本的模型，并被廣泛運用到資源共享這一環(huán)節(jié)，然而機制內(nèi)部的各項細致結(jié)構(gòu)并未完全成形，甚至在某些操作領(lǐng)域?qū)儆谝黄瞻?，這也就導(dǎo)致當(dāng)前資源共享呈現(xiàn)出一種無序亂狀，如“在資源共享上整體的規(guī)劃和統(tǒng)一布局不健全，科技創(chuàng)新主體相互封閉的狀況較嚴重。”⑦鄒紅：《建立科技資源共享機制》，載《經(jīng)濟縱橫》2005年第4期。機制的內(nèi)在亂序狀態(tài)勢必會對外在體制提出改革的要求，畢竟體制改革是解決內(nèi)需的重要途徑之一，而法治無疑是從體制改革方面規(guī)范亂序狀態(tài)的絕佳選擇。一方面，法治所確立的法律制度能為科技資源共享過程中的諸多混亂行為提供統(tǒng)一的指導(dǎo)標準；另一方面，法治所帶來的人員素質(zhì)升華與觀念的變更將為科技資源共享塑造良好的外部氛圍。由此，通過法治將科技資源共享機制中的各項行為置于法律的牢籠之中，使得缺乏統(tǒng)一標準指導(dǎo)的共享歸于秩序化，實現(xiàn)“以法治的可預(yù)期性、可操作性、可救濟性等優(yōu)勢來凝聚轉(zhuǎn)型時期的社會共識，使不同利益主體求同存異，依法追求和實現(xiàn)自身利益和訴求”的預(yù)設(shè)目標。⑧王江燕：《治理現(xiàn)代化核心是法治化》，載《學(xué)習(xí)時報》2014年12月22日。

（四）外部接軌：全球資源共享的大同趨勢

“不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域?！雹醄清]陳澹然：《寤言二遷都建藩議》?？萍紕?chuàng)新一直被強調(diào)與外部接軌，在世界范圍內(nèi)形成整體布局，正如習(xí)近平總書記所指出：“力爭在重要科技領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)跨越發(fā)展，跟上甚至引領(lǐng)世界科技發(fā)展新方向，掌握新一輪全球科技競爭的戰(zhàn)略主動”。⑩《習(xí)近平指出科技創(chuàng)新的三大方向》，載人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n1/2016/0602/c1001-28406379.html，2016年6月2日訪問。與世界接軌，自然要借鑒其他各國所采取的發(fā)展模式，其中便包括科技資源共享機制法治化這一大同趨勢?？傮w而言，當(dāng)前發(fā)達國家或地區(qū)的科技資源共享立法存在以下特點：一是立法層次較高，在國家層面有多部法律法規(guī)保障；二是協(xié)調(diào)相關(guān)性好，法律法規(guī)、部門規(guī)章等層次明顯、體系完善，無明顯的領(lǐng)域空白；三是可操作性較強，法律條款不僅作出原則性規(guī)定，而且對共享主體、條件、程序等說明詳盡；四是注重科技資源共享過程中知識產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)和私人數(shù)據(jù)的保護以及信息和網(wǎng)絡(luò)安全；五是法規(guī)和政策配套銜接較好，政府出臺多方面政策措施加以保障和落實。如美國從多方面對科技資源共享機制進行保障：第一，利用納稅人的稅款獲取的科研成果，公民均有權(quán)享用其利益；第二，對于利用聯(lián)邦經(jīng)費所購買的儀器設(shè)備，明令要求必須進行共享；第三，針對部分類型的科學(xué)數(shù)據(jù)和書目文獻而建立了共享平臺。①陳輝等：《我國科技資源共享立法策略研究》，載《中國科技論壇》2013年第8期。此外，歐盟、日本等亦十分重視該機制，先后開始了自身的科技資源共享立法。因此，要實現(xiàn)與外部科技資源共享機制的良好接軌，有必要遵循其發(fā)展規(guī)律，提前將自身機制法治化，進而爭取世界范圍內(nèi)的競爭優(yōu)勢。

二、科技資源共享機制法治化的對象定位

必要性分析明確了科技資源共享機制法治化勢在必行，若進一步深入，便需要對該機制法治化的對象進行精準定位，根據(jù)機制內(nèi)部各項構(gòu)成對法治化的需求來確定最終的對象范圍?？萍假Y源共享機制作為一個服務(wù)系統(tǒng)，其法治化自然屬于較為龐雜的系統(tǒng)工程，涉及到授權(quán)、參與主體、共享客體、運行過程等諸多方面，由此方可實現(xiàn)從機制細節(jié)到整體的全面法治化。

（一）權(quán)力來源層面的法治化：機制建構(gòu)的法律授權(quán)

誠然，在全國呼吁推廣科技創(chuàng)新的環(huán)境下，各地科技資源共享機制如同雨后春筍般涌現(xiàn)。建立該機制的授權(quán)來源或者依據(jù)主要可分為三個方面：其一，黨的政策。黨的十六屆三中全會明確提出“加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)、促進全社會科技資源高效配置和綜合集成、提高科技創(chuàng)新能力”要求，由此為中央乃至地方建構(gòu)科技資源共享機制奠定了政策基調(diào)。十八屆三中全會則進一步要求加快推動公共科技資源開放共享，并制定推進科技資源開放共享的管理辦法，編制科技資源開放共享目錄。其二，部門規(guī)章與地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。在科技資源共享機制的建構(gòu)過程中，這類型文件扮演了機制軸心的角色，在相應(yīng)領(lǐng)域或地區(qū)衍生出諸多個體化的資源共享機制。如2001年中國氣象局發(fā)布的《氣象資料共享管理辦法》、2004年國土資源部發(fā)布的《國土資源部深部地球物理探測數(shù)據(jù)共享管理辦法（試行）》、2004年科技部與財政部等有關(guān)部門出臺的《中央級新購大型科學(xué)儀器設(shè)備聯(lián)合評議工作管理辦法（試行）》《重慶市大型科學(xué)儀器資源共享管理暫行辦法》《上海市促進大型科學(xué)儀器設(shè)施共享規(guī)定》《太原市科技資源共享條例》等。其三，法律。這一層面的依據(jù)極少且缺乏操作性，主要體現(xiàn)在新修訂的《科學(xué)技術(shù)進步法》之中。

從現(xiàn)有授權(quán)來源及依據(jù)來看，呈現(xiàn)出縱向缺陷與橫向分散的狀態(tài)，“部門分散、單獨立法的情形較為普遍；在某些領(lǐng)域地方立法先行”，②參見前引④，馬懷德文。且效力層級較低，而國家層面專門針對科技資源開放共享的法律法規(guī)并不存在，故科技資源共享機制的建構(gòu)缺乏嚴格意義上的法律授權(quán)。授權(quán)在法律層面的缺失勢必帶來行為模式因缺乏統(tǒng)一的規(guī)范標準而泛化，直接賦予了各地方政府與各部門根據(jù)自身利益任意設(shè)置的自由空間，各地方政府與各部門根據(jù)自身需求建立起各式各樣的共享機制，忽視了中央與地區(qū)之間以及地區(qū)與地區(qū)之間的統(tǒng)一與銜接，從而造成共享機制贏得了數(shù)量卻輸了質(zhì)量的尷尬局面，組織混亂、職能歸屬不明、政策落實失位等問題懸而不決。作為一種對整個國家或整個地區(qū)科技資源的整合利用機制，其在政治、經(jīng)濟、文化、技術(shù)等層面的重要性不言而喻，既涉及到多重主體，亦與該國家或地區(qū)的發(fā)展息息相關(guān)，“尤其是目前科技資源絕大部分是由各級政府部門投人購置、獲取、產(chǎn)生并積累的國有資產(chǎn)，因此，必須以法律法規(guī)的形式明確國有科技資源的公共產(chǎn)品性質(zhì)及其向社會提供服務(wù)的義務(wù)，為共享服務(wù)提供法律依據(jù)?！雹蹌⒉ǎ骸督⒔K基礎(chǔ)科技資源共享機制的探討》，載《江蘇科技信息》2005年第5期。并且，為巧妙定位各方利益的均衡點，發(fā)揮科技資源的最大效用，亦應(yīng)當(dāng)從法律層面授權(quán)建構(gòu)這樣一種機制。

（二）內(nèi)容層面的法治化：主體與客體

1.參與主體法治化?？萍假Y源屬于兼具公共屬性與私人屬性的準公共產(chǎn)品，④該概念源自公共產(chǎn)品理論。按照薩繆爾森在《公共支出的純理論》中的定義，純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)是這樣的產(chǎn)品或勞務(wù)，即每個人消費這種物品或勞務(wù)不會導(dǎo)致別人對該種產(chǎn)品或勞務(wù)消費的減少。而且公共產(chǎn)品或勞務(wù)具有與私人產(chǎn)品或勞務(wù)顯著不同的三個特征：效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。凡是可以由個別消費者所占有和享用，具有敵對性、排他性和可分性的產(chǎn)品就是私人產(chǎn)品。介于二者之間的產(chǎn)品稱為準公共產(chǎn)品。參見程浩、管磊：《對公共產(chǎn)品理論的認識》，載《河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報》2002年第6期。其性質(zhì)上的雙重化決定了科技資源共享機制參與主體的多樣化，“公共物品屬性決定了政府作為促進科技資源共享的一個特殊主體的不可或缺性，私人品屬性決定了科技資源共享主體具有個體多元化的實踐必然”，⑤吳家喜：《新形勢下推進科技資源共享法治化的路徑》，載《中國科技資源導(dǎo)報》2015年第1期。如科技資源擁有主體（科研機構(gòu)、高等院校）、科技資源使用者（企業(yè)和個人）、其他社會第三方等?！罢嚓P(guān)部門和以企業(yè)為主的技術(shù)開發(fā)體系、以科研機構(gòu)、高等院校為主的科學(xué)研究體系、以科技中介機構(gòu)為代表的全社會科技服務(wù)體系共同構(gòu)成”共享機制的組織系統(tǒng)。⑥曾白凌、張金來：《科技創(chuàng)新體制與法治關(guān)系研究》，載《中國科技論壇》2007年第8期。各方主體在性質(zhì)上的沖突必然導(dǎo)致其所關(guān)注的利弊點存在明顯差別，直接威脅到共享機制的基本架構(gòu)，因此，為準確捕捉到不同主體之間的利益均衡點，必須采用法治的手段來準確定位科技資源共享機制中各方主體所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，協(xié)調(diào)主體之間的關(guān)系，從而以利益保障最大化來激起各方主體的積極性。

具體而言，參與主體的法治化主要可從兩個方面切入：第一，明確參與主體的范圍?？萍假Y源共享機制的參與主體直接影響機制架構(gòu)的建設(shè)與機制整體的運行，故有必要從法律上明確參與主體的范圍。鑒于科技資源的公共屬性以及政府本身的管理權(quán)力和所處的中間位置，政府被納入機制的主體范圍實屬應(yīng)然，而帶有爭議性的則在于科技資源擁有主體的具體范圍。科研機構(gòu)、高等院校等通過財政資金購買科技資源的單位，其加入資源共享機制的阻卻性事由幾乎不存在，購買資金的屬性決定了該類型單位的社會服務(wù)義務(wù)，但利用自有資金購買科技資源的主體是否應(yīng)納入、其納入的模式是采取被動強制納入還是主動申請自愿加入等問題則需通過法律明確限定。第二，設(shè)定各方主體的職責(zé)，建構(gòu)專屬權(quán)利義務(wù)體系。參與主體的范圍確定后，需以這些主體為核心建構(gòu)其專屬的權(quán)利義務(wù)體系，為科技資源共享機制豐富其“血肉”。以充當(dāng)機制管理者的政府為例，政府職能需實現(xiàn)從“強權(quán)干預(yù)的任意化”到“依法行事的法治化”的轉(zhuǎn)變，通過法律將政府職能的范圍、實施程序、實施的法律后果等事項進行規(guī)制?？萍假Y源多被使用于科研領(lǐng)域，有著其特定的使用原則、行業(yè)精神以及相關(guān)規(guī)則，且其擁有單位往往對資源有著獨特的需求和主體權(quán)利，故政府在科技資源共享機制中所扮演的角色應(yīng)趨向于柔和化，厘清與科研機構(gòu)、高等院校、企事業(yè)單位、社會個人等主體的關(guān)系，在充分尊重科技行業(yè)自有規(guī)則的前提下嚴格依法行使管理與協(xié)調(diào)的職能。如科技主管部門應(yīng)負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、總體部署、推進實施；財務(wù)部門負責(zé)財政方面諸如補貼、削減資金等政策實施；其他部門各自承擔(dān)相關(guān)的責(zé)任。政府職能的法定化相當(dāng)于將“權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，意味著政府在科技資源共享機制里無法遵循自身的意愿任意干涉資源共享的相關(guān)事項，必須在法律制度所設(shè)定的權(quán)限范圍內(nèi)履行自身職責(zé)。

2.共享客體法治化。科技資源共享機制極為重要的一個問題便是共享的對象即客體，其既能反映出當(dāng)前社會大眾對科技資源的需求情況，亦能折射出科技資源的分布情況，但這一問題并未得到法律上的統(tǒng)一處理，反而存在層級差異與地區(qū)差異。如中央層級，在要求科技資源開放共享的抽象政策主導(dǎo)下，具體是由各部委引導(dǎo)與自身職能密切相關(guān)的科技資源共享，包括氣象局的氣象資料、國土部門的探測數(shù)據(jù)、科技部門的大型科學(xué)儀器等；地方層級則試圖建構(gòu)一種囊括多種科技資源的共享機制，盡可能地擴大共享機制的資源內(nèi)涵。地區(qū)之間由于本身發(fā)展水平及需求方向的區(qū)別，其共享的科技資源亦有所偏向，如廣東省經(jīng)濟發(fā)達，尤為注重產(chǎn)學(xué)研合作，故建設(shè)了大量對外進行開放的實驗室?！白?004年以來，廣東省財政投入建設(shè)資金3.3億元，帶動依托單位和社會投入6.5億元……目前已有重點實驗室123家，建設(shè)規(guī)模居全國首位?！雹咴陚ィ骸痘浛萍蓟A(chǔ)條件平臺建設(shè)規(guī)模居全國首位》，載《廣東經(jīng)濟》2009年第7期。發(fā)展水平相對滯后且自然科技資源較多的地區(qū)則更側(cè)重于對自然科技資源的共享，如湖北省等地區(qū)。共享客體的非統(tǒng)一性及不確定性為科技資源共享機制整體的銜接、運行帶來極大的阻礙，中央共享機制無法同構(gòu)地方共享機制，地方共享機制之間亦缺乏統(tǒng)一的標準來進行融合，故科技資源共享機制的客體法治化迫在眉睫。

共享客體法治化主要在于從中央至地方均明確科技資源共享機制所共享的具體范圍，嚴格“依法”開放共享而非“隨意”增減既定資源范圍。一是在全國范圍內(nèi)樹立彼此認同的基本客體范圍或客體的判斷標準。⑧部分共享客體是有一定標準判斷的，如國務(wù)院對應(yīng)開放共享的大型科學(xué)儀器所設(shè)定的標準是“科學(xué)儀器服務(wù)單元和單臺套價值在50萬元及以上的科學(xué)儀器設(shè)備”。參見《關(guān)于國家重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器向社會開放的意見》第二條。科技資源涵蓋科普資源、自然科技資源、研究實驗場所、科學(xué)儀器設(shè)備、科技文獻等六大類型，因而，共享機制的客體也應(yīng)以此為依據(jù)，并為每一領(lǐng)域配套相應(yīng)的認定主體及客觀標準，確保在有爭議的對象時能進行妥善處理。二是在國家基本標準的基礎(chǔ)上，賦予地方自由發(fā)揮的空間。地方各省有著不同的科技資源現(xiàn)狀，或擁有大量的實驗基地和科學(xué)數(shù)據(jù)，或掌控豐富的自然科技資源和科技文獻，或把持諸多的尖端大型科學(xué)儀器設(shè)備，故應(yīng)允許地方各省市根據(jù)自身實際來決定共享客體的最終范圍或標準。如國務(wù)院對應(yīng)開放共享的大型科學(xué)儀器的標準是價值50萬，但湖北省處于中部地區(qū)，經(jīng)濟與科技發(fā)展水平相對中流，若嚴格依據(jù)國務(wù)院設(shè)定的50萬為標準則會遇到共享機制推進的瓶頸，所以可適當(dāng)降低。在2014年湖北省組織的科技基礎(chǔ)條件資源調(diào)查工作中，調(diào)查內(nèi)容便包括高等院校和科研院所單臺價值30萬元以上的大型科學(xué)儀器（設(shè)施）基本信息及利用情況、所屬研究實驗基地的基本情況。

（三）運行層面的法治化：管理結(jié)構(gòu)、共享程序及保障機制

無論機制建構(gòu)得如何華麗，其好壞的評判標準最終需落腳于機制的運行。新時期下的新型運行機制必然結(jié)合全面推行的法治政策，以“法治”作為新的表征與內(nèi)里，將機制運行的各個步驟明確化，為機制的運行奠定堅實的基礎(chǔ)。

1.管理結(jié)構(gòu)法治化。任何一種機制，其管理結(jié)構(gòu)是運行的定海神針，“要以價值鏈、流程再造以及治理結(jié)構(gòu)為邏輯線索，構(gòu)建科技資源共享機制?！雹釀⒗^云：《科技基礎(chǔ)條件平臺的運行機制初探》，載《中國科技論壇》2005年第5期。故而管理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)法治化，避免混亂無序的狀態(tài)，努力向清晰、科學(xué)、合理的方向發(fā)展。首先，管理結(jié)構(gòu)中的各個支點均有其獨特的位置需求，杜絕職責(zé)交叉覆蓋而導(dǎo)致管轄主體不明的現(xiàn)象。這是在設(shè)定主體職責(zé)的基礎(chǔ)上對運行提出的要求，位于科技資源共享機制管理結(jié)構(gòu)中的各機構(gòu)在履行自身職責(zé)時應(yīng)明確位置，部門相別、政企相別、政事相別，以此避免政府、企業(yè)、事業(yè)單位、民間組織或個人等多重主體揉合、各方利益糾纏不清的亂象出現(xiàn)。而這過程中若涉及到“踢皮球”的現(xiàn)象，則可“按圖索驥”直接追究到某一部門甚至某一人員。其次，在確立“縱向管理”或“橫向管理”或“網(wǎng)絡(luò)式管理”的模式下，明確管理結(jié)構(gòu)中各個支點之間的關(guān)系。管理結(jié)構(gòu)中必然存在上下權(quán)屬、左右平級、遠近無交集等多種關(guān)系，而法治化則需要將這種關(guān)系明確化，使得科技資源開放共享機制的每一個參與主體均清晰知曉管理結(jié)構(gòu)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)既定關(guān)系實現(xiàn)整體機制“血液”的順暢流通。

2.運行程序法治化。細節(jié)決定成敗，程序作為某項活動或過程所須經(jīng)過的路徑，對科技資源共享機制的成功與否發(fā)揮著直接作用，它指導(dǎo)著機制的運行過程，規(guī)范著機制參與主體的各項行為，導(dǎo)向最終的結(jié)果也就是機制設(shè)定的初衷——科技資源共享?？萍假Y源共享機制程序的法治化主要包括兩個方面：第一，職能實施程序法治化。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求，在全國范圍內(nèi)推行權(quán)力清單制度，地方各級政府及其工作部門應(yīng)當(dāng)建構(gòu)自身的權(quán)力清單，依法公開權(quán)力運行流程。⑩參見《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第三十五條。在此政治背景下，無論是政府部門，抑或行業(yè)協(xié)會，只要獲得了公共權(quán)力的讓渡而具備了行使職能的社會地位，均應(yīng)規(guī)范程序以求職能實施正當(dāng)化。然而在科技資源共享機制領(lǐng)域，除行政權(quán)運行法治化通常所要求的公開、公正、公平、依法執(zhí)行之外，職能實施程序的法治化應(yīng)注重以科技咨詢來支撐政府部門的決策機制?？萍夹袠I(yè)相對特殊，政府部門以及行業(yè)協(xié)會在行使相關(guān)職能時必須充分了解職能所落腳的對象，如某一科學(xué)技術(shù)的內(nèi)容、產(chǎn)學(xué)研的合作模式等，否則將陷入“外行干涉內(nèi)行”的尷尬局面。第二，共享程序法治化?？萍假Y源共享機制最為核心的便是共享，而共享需要一套完整的程序來予以運行，“無準頭、無厘頭、無由頭”的三無共享只會事倍功半，甚至導(dǎo)致共享機制淪為徒具形式的“空頭支票”。具體而言，可分為以下步驟：（1）了解清楚需要開放共享的科技資源，通過主動調(diào)研與被動報備的方式摸清各資源擁有主體及其所擁有資源的具體情況。（2）制作科技資源名錄并對外公布。政府部門（主要是科技部門）或行業(yè)協(xié)會應(yīng)在前期調(diào)查的基礎(chǔ)上制作科技資源名錄，通過本地區(qū)的科技資源開放共享網(wǎng)絡(luò)平臺或其他方式對外公布，使社會公眾能充分了解這些資源的存在。（3）設(shè)定科技資源開放共享的使用程序?？萍假Y源開放共享機制的一大重要問題便是資源擁有主體因無明確的使用程序而不知如何開放共享或擔(dān)憂使用者的不當(dāng)使用導(dǎo)致對科技資源的損壞，資源使用主體則因無明確的使用程序而對如何申請、使用、付費等事項處于懵懂的狀態(tài)。（4）為共享設(shè)置配套政策。科技資源共享機制的主體復(fù)雜，客體高端，在共享過程中需要配備相應(yīng)的政策方能保證整體的運行，如在資源配置政策方面與科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律相契合，財務(wù)政策上則要注重避免形式化的財務(wù)管理和行政預(yù)算。（5）評價程序。開放共享的效果需得到及時的反饋，以便針對過程中所體現(xiàn)出的不足采取相應(yīng)的改進措施，故評價程序無論是應(yīng)然層面抑或?qū)嵢粚用婢潜卦O(shè)環(huán)節(jié)。在現(xiàn)有評價程序的基礎(chǔ)上，“要改革科技評價制度，建立以科技創(chuàng)新質(zhì)量、貢獻、績效為導(dǎo)向的分類評價體系，正確評價科技創(chuàng)新成果的科學(xué)價值、技術(shù)價值、經(jīng)濟價值、社會價值、文化價值?！雹倭?xí)近平：《為建設(shè)世界科技強國而奮斗——在全國科技創(chuàng)新大會、兩院院士大會、中國科協(xié)第九次全國代表大會上的講話》，新華社2016年5月31日電。

3.保障機制法治化。保障機制法治化可分為兩個方面進行：其一，激勵機制，又稱指導(dǎo)性調(diào)整方式。即“積極性規(guī)制（促進保護）”，具體包括實施開放共享后的資金補助、稅收政策優(yōu)惠等，以及將評價結(jié)果與各資源共享單位的科研預(yù)算經(jīng)費掛鉤，即從科技資源共享中各成員的創(chuàng)新貢獻價值來分配利益，以有效地激勵作為私人物品的科技資源共享。②孟衛(wèi)東、李棟：《基于shapley值的科技資源共享利益分配機制》，載《科技進步與對策》2010年第12期。激勵過程中的獎勵主體、獎勵標準、獎勵方式或金額等亦需進一步規(guī)范明確化，且若準許資源共享單位收取費用，則涉及到費用管理以及因激勵措施導(dǎo)致與其他部門產(chǎn)生糾紛應(yīng)如何解決等問題。如湖北省科技廳2014年出臺的1號文件《關(guān)于深化科技體制改革推進“創(chuàng)新湖北”建設(shè)的實施意見（試行）》，其中激勵政策便包括多種類型：特定條件下的企業(yè)可免費享受政府所購買的信息資源、科技資源擁有單位可憑借資源的對外共享獲得額外的財政補貼、構(gòu)建孵化器平臺并提供科學(xué)儀器的財政支持等。其二，限制機制，又稱指令性調(diào)整方式。即“政府（或第三方）依據(jù)一定的規(guī)則對構(gòu)成特定社會的個人和構(gòu)成特定經(jīng)濟的經(jīng)濟主體具有的負外部性或負內(nèi)部性的活動進行限制的行為?！雹踇日]植草益：《微觀規(guī)制經(jīng)濟學(xué)》，朱紹文等譯，中國發(fā)展出版社1992年版，第1頁。在限制行為基礎(chǔ)上進而產(chǎn)生法律責(zé)任機制，對違背限制行為的主體進行法律責(zé)任追究，運用各種處罰手段如警告、罰款、沒收違法所得、停職撤職等。限制機制不可或缺，其與激勵機制聯(lián)合構(gòu)成整體機制的內(nèi)在保障，形成物質(zhì)層面與精神層面的雙重制約，有效防范部分資源擁有單位陽奉陰違，使用各種手段來避免自身資源的對外開放共享。自國家推行科技資源開放共享以來，相當(dāng)一部分的科技資源擁有主體對開放共享機制所持的態(tài)度十分曖昧，持保守觀望的態(tài)度，其中原因甚多，如認為開放共享徒增諸多麻煩、自身財政支持并無問題、開放共享可能導(dǎo)致自身資源優(yōu)勢不再明顯等。因此，只有明確相關(guān)單位乃至個人的法律責(zé)任，才有可能賦予法律上的強制性與鼓勵性，進而確保屬于應(yīng)開放共享資源的單位嚴格依照相關(guān)的規(guī)定對社會或特定群體開放共享。如《太原市科技資源開放共享條例》第十八條則規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，采取弄虛作假行為騙取科技資源開放共享專項資金運行補貼和升級改造補助的，由科技主管部門責(zé)令其退回；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?/p>

三、科技資源共享機制法治化的渠道抉擇

科技資源共享機制“是一個系統(tǒng)工程，創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、政策鏈相互交織、相互支撐，改革只在一個環(huán)節(jié)或幾個環(huán)節(jié)搞是不夠的，必須全面部署，并堅定不移推進?！雹軈⒁娗耙伲?xí)近平講話。將此項系統(tǒng)工程法治化，亦須全面部署，從思維方式、制度、人員素質(zhì)等渠道全力推進法治化建設(shè)，以此覆蓋科技資源共享機制的表征與內(nèi)里。

（一）以法治思維與法治方式建構(gòu)與發(fā)展科技資源共享機制

就宏觀層面而言，科技資源共享機制的法治化首先需要從思維方式的渠道切入，運用法治思維與法治方式進行建構(gòu)，使機制自始保持符合法治要求的系統(tǒng)部署與行為模式。所謂法治思維，即將法治意識與思維相結(jié)合，依據(jù)法治所提倡的方法、理念來解構(gòu)客觀問題的思維方式。法治方式則是以法治思維為基礎(chǔ)，通過法治思維的指引而作用于外在問題的行為方式。以法治思維與法治方式建構(gòu)與發(fā)展科技資源共享機制，就是要建立對法律的信仰、有法可依、有法必依、于法有據(jù)，執(zhí)法必嚴，“其實質(zhì)是機制內(nèi)各主體及相關(guān)人員想問題、作決策、辦事情，必須時刻牢記人民授權(quán)和職權(quán)法定，必須嚴格遵循法律規(guī)則和法律程序，必須切實保護人民和尊重保護人權(quán)，必須始終堅持法律面前人人平等，必須自覺接受法律的監(jiān)督和承擔(dān)法律責(zé)任?！雹菰锖辏骸度嫱七M依法治國》，載《十八大報告輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2012年版，第221頁。這一渠道也是響應(yīng)黨中央的號召，2014年2月28日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上，習(xí)近平總書記指出：“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革?！笨萍假Y源共享機制作為國家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略改革中的重要組成部分，運用法治思維和法治方式作為整體機制的基調(diào)，既是科技資源開放共享的必要，亦是科技創(chuàng)新改革的客觀必然。

（二）搭建科技資源共享機制的制度體系

如前所述，當(dāng)前科技資源共享機制存在的一個重要問題便是制度與現(xiàn)實的脫離，制度建設(shè)無法及時滿足資源共享的客觀要求，故需將科技創(chuàng)新與制度改革相結(jié)合，在二者協(xié)同作用下實現(xiàn)制度與創(chuàng)新的步伐一致。就國家層面而言，科技資源及相關(guān)權(quán)力“屬于國家權(quán)力范疇，其設(shè)定主體只能是國家權(quán)力機關(guān)，應(yīng)遵循法律保留原則，即應(yīng)由國家權(quán)力機關(guān)通過憲法和法律的形式設(shè)定，不能由國家行政機關(guān)自行設(shè)定。”⑥石佑啟：《我國行政體制改革法治化研究》，載《法學(xué)評論》2014年第6期。故有必要制定《國家科技資源共享法》，科技資源共享機制在法律層級取得突破之后，便可圍繞法律建構(gòu)該領(lǐng)域的法律法規(guī)體系，國務(wù)院可立足于全國科技資源共享的實際情況而針對個中重要事項出臺配套的行政法規(guī)，而地方政府與各部門則可結(jié)合自身工作實際，就本地區(qū)或本領(lǐng)域的科技資源共享事項制定地方性法規(guī)、地方規(guī)章和部門規(guī)章。利用時間與空間積累立法成果，在數(shù)量與質(zhì)量上取得雙重突破，進而疏解條理，形成系統(tǒng)的科技資源共享法律法規(guī)體系。正如學(xué)者所說：“科技資源共享法治化，是指以成熟完備的法規(guī)制度體系為基礎(chǔ)，將法治理念和行為貫徹到科技資源共享全過程，推動科技資源共享向科學(xué)化、規(guī)范化、制度化方向發(fā)展，全面提升科技資源配置效率的過程?！雹邊⒁娗耙荩瑓羌蚁参?。

（三）培育科技資源共享人才隊伍，提高整體人員的法治素養(yǎng)

習(xí)近平總書記在2016年全國科技創(chuàng)新大會上曾強調(diào)：“我國要建設(shè)世界科技強國，關(guān)鍵是要建設(shè)一支規(guī)模宏大、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的創(chuàng)新人才隊伍，激發(fā)各類人才創(chuàng)新活力和潛力。要極大調(diào)動和充分尊重廣大科技人員的創(chuàng)造精神，激勵他們爭當(dāng)創(chuàng)新的推動者和實踐者，使謀劃創(chuàng)新、推動創(chuàng)新、落實創(chuàng)新成為自覺行動?！雹鄥⒁娗耙伲?xí)近平講話?？萍假Y源共享機制的細枝末節(jié)終歸落腳到具體的個人，而這些個人扮演著機制“血脈”的關(guān)鍵角色，在其流通作用下構(gòu)建起“個人——單位——機制”的整體結(jié)構(gòu)。因此，培育符合法治化趨向的人才隊伍，相當(dāng)于為科技資源共享機制的整體法治化注入了最基本也是覆蓋最全面的法治因子，其能從兩個方面產(chǎn)生效用：其一，新時期背景下的人才已然接受全面法治政策的熏陶，其進入科技資源共享機制后自然而然地會將法治意識灌輸?shù)綑C制的運行過程中；其二，人才隊伍的領(lǐng)悟力、創(chuàng)造力、建設(shè)力等均處于較高水平，其能為機制的科學(xué)合理化貢獻更多智慧與力量，并有可能設(shè)計出更為快捷有效的法治化途徑。

結(jié)語

從科技層面而言，在國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的驅(qū)動下，科技資源開放共享已然成為科技創(chuàng)新的必備條件。從政策層面來看，為響應(yīng)全面推行依法治國的政策，科技資源開放共享機制法治化已是大勢所趨。兩個層面的綜合作用決定科技資源利用必須進行深層次的改革，建構(gòu)并規(guī)范科技資源共享機制勢在必行。在科技資源共享機制的法治化過程中，“最具有價值合理性和強制效力的是法治制度。通過法治路徑重塑科技資源共享機制，使機制內(nèi)外部關(guān)系在理性化基礎(chǔ)上實現(xiàn)規(guī)則化和制度化，這是科技創(chuàng)新發(fā)展的必由之路。”⑨汪習(xí)根：《論法治中國的科學(xué)含義》，載《中國法學(xué)》2014年第2期。通過法治化，將科技資源共享機制的權(quán)力來源、參與主體、共享客體、運行程序等內(nèi)容納入法治的軌道，設(shè)定一種清晰、明確、科學(xué)、合理、合法的機制模式，將法治思維與法治方式融入到機制的各個層面，并配套以完整的制度體系。如此，以法治奠定機制的合法基礎(chǔ)，以法治確保機制的穩(wěn)定性、系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性，以法治提供機制的持續(xù)發(fā)展血液，使得科技資源共享機制發(fā)揮最大的力量。

（責(zé)任編輯：夏金萊）

*黃雄義，武漢大學(xué)法學(xué)院法律史博士研究生；柳正權(quán)，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。統(tǒng)闡述該機制的法治化。④參見于兆波：《論“科技資源共享法”的上位法體系與立法路徑》，載《科技法制論壇》2007年第5期；馬懷德等：《我國科技資源共享立法的幾個問題》，載《北京理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2007年第4期；趙晴雨：《自然科技資源共享立法框架設(shè)計研究》，中國政法大學(xué)出版社2007年版。故本文試圖結(jié)合黨的十八大以來全面推行的依法治國政策，從必要性、具體對象定位、渠道選擇等角度來系統(tǒng)論述科技資源共享機制的法治化，進而提高該機制在運行過程中的規(guī)范性、協(xié)調(diào)性及穩(wěn)定性。