章志遠

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法治政府建設的三重根基*——《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》精神解讀

章志遠**

摘 要：中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》為2020年基本建成法治政府確定了明確的路線圖和施工圖。法治政府建設屬全黨全社會重任、需堅持開放式結構、具有可測評性是其重要的思想根基，為基本建成法治政府提供了觀念保障；行政疆域的廓清、合法最佳的統合、內外結合的監(jiān)控是其重要的制度根基，為基本建成法治政府提供了結構保障；黨政主要負責人同責、年度報告發(fā)布、示范創(chuàng)建活動是其重要的組織根基，為基本建成法治政府提供了行動保障。只有凝聚社會共識、形成社會合力，法治政府夢才能得以實現。

關鍵詞：法治政府 思想根基 制度根基 組織根基

*本文系教育部“新世紀優(yōu)秀人才支持計劃”項目（NCET-13-0924）的階段性成果。

2015年12月27日，中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》（以下簡稱“新《綱要》”）正式對外公布。新《綱要》為2020年基本建成法治政府確定了明確的路線圖和施工圖，對加快法治政府建設、全面推進依法治國具有極為重要的戰(zhàn)略意義。正確理解新《綱要》的精髓，全面落實新《綱要》的規(guī)定，已經成為擺在各級黨委和政府面前的重要任務。新《綱要》站在“四個全面”戰(zhàn)略布局的高度，直面我國當下社會轉型的現實，提出了一系列全新的論斷，為基本建成法治政府作出了屬于我們這個時代的積極貢獻。筆者認為，新《綱要》的頒行為加快建設法治政府奠定了思想、制度和組織三個方面的根基，也為中國本土化行政法治道路的探索提出了一系列嶄新的課題。

一、思想根基：基本建成法治政府的觀念保障

作為表征當代中國行政體制運行的基礎性范疇，“法治政府”概念是行政法學理論界和實務界長期共同努力的結晶。①不過，就規(guī)范意義而言，“法治政府”一詞最早則出現在2004年國務院印發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱“舊《綱要》”）中，當時提出的任務是“經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”。后來，基于法治政府建設的艱巨性和復雜性，黨的十八大將基本建成法治政府的時間節(jié)點推至2020年。從“全面推進依法行政”到“加快建設法治政府”，社會環(huán)境和時代背景都發(fā)生了深刻變化，新一輪法治政府建設也必須及時實現觀念更新。綜觀新《綱要》的規(guī)定，基本建成法治政府的思想根基集中體現在三大觀念轉變上。

第一，法治政府建設并非單純的政府任務，而是全黨全社會的重任。與舊《綱要》及《關于加強市縣政府依法行政的決定》、《關于加強法治政府建設的意見》等其他法治政府建設綱領性文件僅由國務院印發(fā)相比，新《綱要》則是首度由中共中央、國務院聯合印發(fā)，這既是落實黨的十八大及十八屆三中、四中全會有關“把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面”精神的體現，也是法治政府建設上升為黨和國家中心工作的標志。一段時間以來，究竟是“法大”還是“黨大”的爭論一度泛起?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《法治決定》）明確提出：“黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證。必須加強和改進黨對法治工作的領導，把黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程?！边@一論斷為執(zhí)政黨主抓法治政府建設提供了堅實的理論依據和思想保障?；窘ǔ煞ㄖ握繕说膶崿F，恰逢全面建成小康社會的決勝時期，今后無疑應當從全黨、全國、全社會的高度來看待法治政府建設事業(yè)。十八大之后，黨對“法治”的認知不斷推進。新《綱要》將法治政府建設納入執(zhí)政黨治國安邦的視野，不僅體現出法治政府建設本身的系統性和復雜性，也彰顯出執(zhí)政黨對人民的莊重承諾?？梢哉f，“中國夢”就是“法治夢”，“法治夢就是法治政府夢”。只有法治政府真正建成了，法治國家建設的關鍵才能夠得以實現，法治社會建設才有了根本保障。②有關“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的學理詮釋，可參見姜明安：《論法治國家、法治政府、法治社會建設的相互關系》，載《法學雜志》2013年第6期。為此，作為長期以來“黨委領導政法工作的組織形式”的黨的各級政法委員會，就應當及時肩負起協調和服務法治政府建設的重任，努力當好各級黨委推進法治政府建設的參謀和助手。

第二，法治政府建設并非封閉式的狀態(tài)，而是開放式的結構。自2004年舊《綱要》頒行以來，一種寄望于行政機關自我革新實現法治政府建設目標的“行政自制”③作為行政法治發(fā)展路徑之一的行政自制的學理展開，可參見崔卓蘭、于立深：《行政自制與中國行政法治發(fā)展》，載《法學研究》2010年第1期。思潮逐漸興起，行政處罰裁量基準、行政執(zhí)法案例指導、行政問責、行政審批改革、權力清單等一系列源自行政系統內部的制度變革日漸盛行就是明證。這些融入行政自制元素的改革固然體現出行政系統的與時俱進，但其天然的封閉性也影響到改革的實際成效。例如，行政裁量基準的制定和實施對行政裁量的治理確有裨益，但行政機關能否自我斷臂、能否準確適用卻不無疑問。一些行政裁量基準的文件仍然鎖在行政機關的抽屜中不敢示人，一些行政機關僵化地理解裁量基準甚至導致新的執(zhí)法不公。④新近發(fā)生在山東泰安的“炸金花”案即暴露出基層執(zhí)法機關對上級行政處罰裁量基準的機械適用。2015年6月7日晚，8名大學生在山東泰安游玩后，在賓館內玩起了“炸金花”，系一元一把的小籌碼。因為吆喝聲太大，其他房間的住客報了警。聞訊趕來的民警在房間內收繳賭資920元，給予了8人治安拘留15天、罰款3000元的“頂格處罰”。參見魯千國等：《大學生炸金花被拘警方否認執(zhí)法過當》，載《新京報》2015年6月11日。又如，權力清單梳理工作正如火如荼地進行，但“清單之外無權力”、“無責任即無權力”的鐵律能否落實仍需觀察。相比之下，新《綱要》的規(guī)定則凸顯了法治政府建設的開放性特質，通過借助市場、社會組織、公民和黨委、人大、政協、司法的力量，在依法治國的大系統中合力推進法治政府子系統建設。除了在“強化對行政權力的制約和監(jiān)督”篇中引入外部力量增進監(jiān)督實效外，公眾參與政府立法和重大行政決策、委托第三方起草草案、社會組織承擔公共服務事項、政府向社會購買公共服務等規(guī)定都體現出新一輪法治政府建設的開放式特點。可以預見的是，經由各方力量積極參與的法治政府建設將邁出更快的步伐。

第三，法治政府建設并非抽象的存在，而是可測評的事業(yè)。相比較過去著重強調依法行政的基本要求和法治政府建設的目標而言，新《綱要》則首次提出了法治政府建設的七大“衡量標準”，即政府職能依法全面履行、依法行政制度體系完備、行政決策科學民主合法、憲法法律嚴格公正實施、行政權力規(guī)范透明運行、人民權益切實有效保障、依法行政能力普遍提高。這七大標準不僅是套在法治政府建設者頭上的“緊箍咒”，而且也是人民群眾衡量法治政府是否建成的“測試儀”。從行政法治的實踐演進上看，法治政府衡量標準的提出，既是對近年來一些地方政府積極探索法治評估工作的認可，也是《中共中央關于全面全面深化改革若干重大問題的決定》有關“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”和《法治決定》有關“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系”的自然延續(xù)。⑤早在2006年，浙江省杭州市余杭區(qū)委區(qū)政府提出“法治余杭”的目標，委托學者研究團隊共同探索“法治量化考核評估體系”，率先在國內進行法治指數實驗，引發(fā)了量化法治的熱潮。參見胡虎林：《法治指數量化評估的探索與思考——以杭州市余杭區(qū)為例》，載《法治研究》2012年第10期；錢弘道：《法治指數：法治中國的探索和見證》，載《光明日報》2013年4月9日。近年來，以錢弘道教授為代表的一批學者，圍繞“法治評估”、“法治指數”、“法治指標”進行了大量的實證研究和學理證成。相關論述，可參見錢弘道等：《法治評估及其中國運用》，載《中國社會科學》2012年第4期；錢弘道等：《論中國法治評估的轉型》，載《中國社會科學》2015年第5期；姚建宗：《法治指數設計的思想維度》，載《光明日報》2013年4月9日；汪全勝：《法治評估主體的模式探析》，載《法治研究》2015年第2期；關保英：《法治體系形成指標的法理研究》，載《中國法學》2015年第5期。新《綱要》關于法治政府七大衡量標準和四十項具體措施的規(guī)定，表明法治政府建設并非刻意追求虛無縹緲的目標，其自身完全是一項鮮活的、可測評的事業(yè)。換言之，到2020年，基本建成法治政府的目標有無實現，無論是黨委政府還是獨立的第三方，都可以根據新《綱要》的標準進行測評。

二、制度根基：基本建成法治政府的結構保障

法治的要義在于良法善治，良法是善治的前提，善治是良法的延續(xù)。經過十余年的發(fā)展，我國法治政府建設取得了階段性成就。同時，面對新的社會環(huán)境和發(fā)展挑戰(zhàn)，基本建成法治政府的任務還相當艱巨?？梢哉f，在法治政府建設的加快期，留下來的都是“硬骨頭”?！毒V要》在凝練法治政府建設指導思想、總體目標、基本原則和衡量標準之外，還提出了法治政府建設的七大主要任務和四十項具體措施，為基本建成法治政府提供了結構性保障。綜觀《綱要》的規(guī)定，基本建成法治政府的制度根基集中體現在三大行動方向上。

第一，行政疆域的廓清。法治政府的首要之義就是“有限政府”，精準定位行政權的核心功能、科學厘清行政權的運行邊界應當繼續(xù)成為法治政府建設的主攻方向。⑥新《綱要》在論述法治政府建設的基本原則時，提出了“實行法治政府建設與創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務型政府建設相結合”的命題，從而間接回答了法治政府概念的外延，對樹立科學的法治政府觀具有現實指導意義。改革開放三十多年來，“轉變政府職能”、“簡政放權”逐漸成為時代的強音，與此有關的行政管理體制改革也在不斷推進。但是，“觸動利益往往比觸動靈魂還難”，行政權肆意擴張的現象仍然存在。例如，深化行政審批制度改革已經進行了數輪之久，但審批事項過多過濫的勢頭很難說已經得到了有效遏制，類似“四川省通江縣委、縣政府辦公室《關于進一步規(guī)范國家公職人員和群眾操辦酒席的通知》”引發(fā)的爭議即可佐證審批泛濫之實。⑦胡建淼教授曾撰文深入剖析了通江操辦酒席文件的違法性，參見胡建淼：《對現實中三種管理事例的法治思考》，載《行政管理改革》2015年第12期。從現代行政法治的內在邏輯上看，應當全面貫徹“輔助性原則”⑧行政法上的輔助性原則揭示了個人相對于社會和國家、較小的下位組織相對于較大的上位組織所具有的事務處理優(yōu)先權。具體言之，當公民個人或較小的下位組織能夠勝任某項事務的處理時，社會、國家或較大的上位組織就不應介入；反之，只有當個人或較小的下位組織無法勝任某項事務的處理時，社會、國家或較大的上位組織才能夠積極支援協助，必要時親自接手完成相關任務。，除了行政保留的事項之外，更多社會治理任務都可以借助市場和社會力量，實現多元主體的合作共治。在我國這樣的行政主導型國家，廓清行政疆域始終都是法治政府建設的首要任務。輔助性原則雖然還沒有成為我國行政法上的主流原則，但其意旨卻一直存在于若干重要的法律規(guī)范之中。從《行政許可法》第13條有關“公民、法人或者其他組織能夠自主決定的”、“市場競爭機制能夠有效調節(jié)的”、“行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理的”、“行政機關采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”可以“不設行政許可”的規(guī)定，到舊《綱要》第6條有關“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，除法律另有規(guī)定的外，行政機關不要通過行政管理去解決”的規(guī)定，再到新《綱要》“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”、“凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制向社會購買”、“確需政府參與的，實行政府和社會資本合作模式”的規(guī)定，標志著輔助性原則經行政許可、行政管理而擴大到公共服務和社會治理領域，使得“個人——市場——社會——國家”的行政任務履行邏輯得以生成。在加快法治政府建設的當下，借助輔助性原則內涵的詮釋，對政府職能“依法履行”的實現彌足珍貴。

第二，合法最佳的統合。法治政府的二重要義就是“有為政府”，有效實施法律規(guī)范、理性運用行政權力是法治政府建設的重要方向。一方面，一切行政權力的運用必須遵守法律、符合法律、不得與法律相抵觸，滿足行政權謙抑性的要求；另一方面，一切行政權力的運用必須理性正當、實現最佳治理，滿足行政權能動性的要求。只有堅持合法性與最佳性的統合，法治政府建設才能適應社會轉型時期的現實需要。誠如有的學者所言：“行政法的時代機能應當包括私人權益的司法保障和公共福祉的制度體現。將行政法定位為私人權益的司法保障，其背后的基本哲學是：行政機關在本質上傾向于濫權而侵害人民權益；容易濫權的行政機關必須受法律的拘束；不論是避免行政機關濫權或保障人民權益，都必須藉由獨立公正并具有法律專業(yè)的法院進行。將行政法定位為公共福祉的制度體現，其背后的基本哲學是：行政機關在本質上應被定位為增進公共福祉；法律并非消極的用來拘束行政機關，而是藉由適當的制度設計，積極地促成公共福祉的增進；公共福祉的體現，并不能只靠獨立公正并具有法律專業(yè)的法院，行政機關或政府整體所主導的程序，更是影響公共福祉體現的重要場域。”⑨葉俊榮：《行政法案例分析與研究方法》，三民書局1999年版，第9～11頁。面對城鎮(zhèn)化、信息化、民營化、全球化的時代挑戰(zhàn)和社會運行風險的加劇，我國的法治政府建設必須堅持合法性與最佳性相統合的“二維結構”，最大限度地實現社會善治。⑩參見朱新力等：《法治政府建設的二維結構——合法性、最佳性及其互動》，載《浙江學刊》2009年第6期。行政權運行的最佳性要求以行政任務的全面科學履行為導向，創(chuàng)新行政任務履行的組織形態(tài)和具體方式，在法治框架內尋求最為理想的治理模式。在加快法治政府建設的當下，借助最佳性原則內涵的詮釋，對政府職能“全面履行”的實現彌足珍貴。

第三，內外結合的監(jiān)控。法治政府的三重要義就是“有責政府”，強化行政權力監(jiān)督制約、嚴格依法追究行政責任是法治政府建設的努力方向。權力與責任如影隨形。一方面，行政系統內部應當構建有效的問責機制，努力實現行政的自我拘束；另一方面，行政系統外部的監(jiān)控體系亟待完善，努力形成倒逼政府的制度格局。只有堅持內外結合的監(jiān)控模式，才能真正實現把行政權力關進籠子的構想。從這個意義上來說，行政系統內部自發(fā)形成的行政裁量基準改革、行政執(zhí)法監(jiān)督改革、行政問責改革等“自我斷臂”之舉值得繼續(xù)推廣，而源自行政系統外部的各種評估、監(jiān)督機制更值得提倡。以“全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力”任務的實現為例，除了繼續(xù)深入推進法治宣傳教育、加強依法行政績效考核等內部舉措之外，類似行政機關負責人親自出庭應訴的外部倒逼機制更顯重要。行政機關負責人出庭應訴是其親自參加法治實踐活動的重要載體，有助于領導干部法治思維的錘煉，有助于行政爭議的實質性化解，有助于社會共識的凝練。?參見章志遠：《行政機關負責人出庭應訴制度的法治意義解讀》，載《中國法律評論》2014年第4期。盡管社會爭議不斷，但這一

參見詹鎮(zhèn)榮：《民營化與管制革新》，元照出版公司2005年版，第285頁。中國本土化的制度創(chuàng)新仍然得到了最高決策層的高度關注。首先，在《行政訴訟法》修改時，這一制度最終得以躋身新法“總則”篇之中而成為一項耀眼的原則；其次，中央深改領導小組第17次會議審議通過了《關于加強和改進行政應訴工作的意見》，明確提出要加強組織領導，支持推動行政部門做好應訴工作，加大對行政應訴工作的監(jiān)督考核力度，嚴格落實行政應訴責任追究；最后，最高人民法院正在緊鑼密鼓地制定《關于規(guī)范行政機關出庭應訴有關問題的意見》的專項司法解釋，試圖真正激活新法的規(guī)定。在加快法治政府建設的當下，通過內外結合監(jiān)控模式的推行，對鍛造“守法型政府”和“責任型政府”彌足珍貴。

三、組織根基：基本建成法治政府的行動保障

新《綱要》的印發(fā)描繪了中國特色社會主義法治政府的美好藍圖，今后的首要任務就是要確保新《綱要》的各項舉措落地生根。鑒于我國具有“大政方針政策制定后落實關鍵在人”的治理傳統，必須夯實各項保障措施，如期實現“法治政府夢”。綜觀新《綱要》的規(guī)定，基本建成法治政府的組織根基集中體現在三大新措施上。

第一，黨政主要負責人是法治政府建設第一責任人。“老大難，老大重視就不難”，法治政府建設的成敗首先取決于“關鍵的少數”，尤其是黨政一把手是否真正予以重視。將黨政主要負責人列為法治政府建設第一責任人是新《綱要》的重大創(chuàng)舉，對于基本建成法治政府戰(zhàn)略目標的實現具有極為重要的組織保障作用。2016年是“十三五”規(guī)劃的開局之年，面對經濟下行的巨大壓力和社會運行風險的加劇，各級黨委書記和行政首長能否保持戰(zhàn)略定力、能否運用法治思維和法治方式促進經濟發(fā)展、保持社會穩(wěn)定，就成為關系全局的重大問題。新《綱要》通過“黨政同責”的新規(guī)定，將建設法治政府擺在工作全局的重要位置，有望喚醒全體國家公職人員厲行法治的信心和對法治的敬畏。黨政同責主抓法治政府建設的規(guī)定雖有過分重視人的作用之嫌，但卻不失為針對中國國情所開具的一劑猛藥?？梢哉f，在整個十三五期間，厲行行政法治將與促進經濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定一起成為各級黨委和政府的三項中心工作。換言之，“法治GDP”將與經濟GDP和民生GDP一起成為未來黨政官員政績考核評價指標體系的重要內容。?馬懷德：《法治政府建設：挑戰(zhàn)與任務》，載《國家行政學院學報》2014年第5期。新《綱要》從消極層面對黨政同責進一步作出規(guī)定：“對不認真履行第一責任人職責，本地區(qū)本部門一年內發(fā)生多起重大違法行政案件、造成嚴重社會后果的，依法追究主要負責人的責任。”相比之下，《法治決定》有關“在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部”則更為積極。因此，在有關黨政同責主抓法治政府建設精神的把握上，應將新《綱要》和《法治決定》聯系起來，避免片面理解而造成負面效應。

第二，法治政府建設年度報告。新《綱要》的很多具體措施都有嚴格的時間節(jié)點，為各級黨委和政府逐年推進法治政府建設提供了明確的考核依據。新《綱要》規(guī)定：“縣級以上地方各級政府每年第一季度要向同級黨委、人大常委會和上一級政府報告上一年度法治政府建設情況，政府部門每年第一季度要向本級政府和上一級政府有關部門報告上一年度法治政府建設情況，報告要通過報刊、政府網站等向社會公開。”年度報告是本地區(qū)、本部門法治政府建設的“晴雨表”，強制報告制度必將起到應有的倒逼作用。事實上，近年來我國一些群團和學術機構已經相繼啟動了類似的法治建設年度報告工作，如中國法學會自2009年開始組織撰寫并向社會發(fā)布《中國法治建設年度報告》、中國政法大學法治政府研究院自2013年開始啟動《法治政府評估報告》和《法治政府藍皮書》撰寫發(fā)布工作、中國社會科學院法學研究所自2013年來開始啟動《中國法治藍皮書》撰寫發(fā)布工作，這些由獨立的第三方所發(fā)布的法治建設年度報告對推動法治建設起到了積極作用。當然，由各級政府自己對外發(fā)布法治建設白皮書更具現實意義，這種“亮家底”的做法有助于倒逼各級政府真正按照新《綱要》的目標任務和時間要求厲行行政法治。?在這方面，上海市人民政府的做法走在了全國的前列。2016年1月14日，上海發(fā)布《上海市依法行政狀況白皮書（2010—2014）》，這是繼2010年《上海市依法行政狀況白皮書（2004—2009）》發(fā)布之后的第二本依法行政狀況白皮書。所謂依法行政狀況白皮書，就是經上海市人民政府授權，由上海市政府法制辦負責編撰，客觀反映一段時期內上海市依法行政狀況和法治政府建設進展情況的官方文件。白皮書的一大亮點就是首創(chuàng)政府“法治GDP”指標體系，通過科學、系統、嚴密的評價指標體系客觀反映政府依法行政的水平。根據報告顯示，目前上海市依法行政狀況總評分為83.74分，比前五年的78.1分提高了5.64分。今后，要把各級政府發(fā)布的法治政府建設年度報告與各級法院發(fā)布的行政審判白皮書、有關學術機構發(fā)布的法治政府評估報告和法治政府藍皮書有機結合起來，形成相互競爭、相互印證、相互補充的局面，確保最終發(fā)布的報告與法治政府建設的實際狀況相吻合，進而為基本建成法治政府大業(yè)的如期完成提供全面、客觀而準確的信息。

第三，法治政府示范創(chuàng)建活動。中國特色社會主義法治政府建設必須立足中國本土國情，著眼中國本土問題的解決。根據以往的法治政府建設實踐，通過示范創(chuàng)建活動培育典型并加以總結推廣是法治政府建設過程中的一條有益經驗。?在這方面，江蘇省人民政府的做法走在了全國的前列。2007年，江蘇省在全國率先全面開展省級依法行政示范點創(chuàng)建活動，培育、推出了一大批依法行政工作先進典型和創(chuàng)新經驗。近十年來，江蘇省各地也紛紛開展了市級、縣級依法行政示范點創(chuàng)建活動，通過積極培育和大力宣傳典型經驗，有力地提升了各級政府的依法行政水平，為江蘇在全國率先實現基本建成法治政府的目標起到了積極的推動作用。尤其是位列全國百強縣前三甲的張家港市，近年來在依法行政建設法治政府上取得了突出的成就，成為全國縣域文明城市建設的領跑者、縣域法治政府建設的排頭兵和法治與文明同行的示范區(qū)。參見章志遠、范一明主編：《法治與文明同行——張家港市踐行國務院〈全面推進依法行政綱要〉十周年巡禮》，蘇州大學出版社2014年版，第1～8頁。新《綱要》規(guī)定要“充分發(fā)揮先進典型的示范帶動作用”，形成富有特色的法治政府建設模式。如果說年度報告尚屬“規(guī)定動作”的話，那么“示范創(chuàng)建”無疑是“自選動作”，更能夠形成法治政府建設“你追我趕”、“你強我優(yōu)”的新生態(tài)，進而加速法治政府基本建成的進程。事實上，作為一種獨特法治現象的“地方法治”一直存在于我國法治建設進程之中。有學者還將地方法治試驗中的成功經驗歸納為以湖南為代表的“程序型法治”、以廣東為代表的“自主性法治”和以浙江為代表的“市場型法治”等三種模式。?周尚君：《國家建設視角下的地方法治試驗》，載《法商研究》2013年第1期。就法治政府建設實踐而言，國家層面很多統一的制度設計都來源于地方的先行試驗。例如，經濟發(fā)達的江、浙地區(qū)就曾經貢獻出大量富有價值的創(chuàng)新性制度：行政裁量權基準制度最早源于浙江省金華市公安局的探索，異地交叉管轄制度最早源于浙江省臺州市中級人民法院的探索，相對集中管轄制度最早源于浙江省麗水市中級人民法院的探索，行政機關負責人出庭應訴制度源于江蘇省海安縣幾任縣長的堅守，行政執(zhí)法輔助制度則源于江蘇省蘇州市公安局的探索。因此，示范創(chuàng)建活動將成為我國自主型法治政府建設的重要抓手。值得關注的，由中國政法大學法治政府研究院發(fā)起的“法治政府創(chuàng)新獎”已經成功舉辦三屆，對遴選、推廣重要的行政法制度創(chuàng)新項目發(fā)揮了積極作用，這也是有的學者所積極倡導的“地方法治建設與法治評估需同步進行”的觀念。?參見付子堂、張善根：《地方法治建設及其評估機制探析》，載《中國社會科學》2014年第11期。遵循“地方先行先試——學者學理總結——民間法治評估——典型示范引導——完善頂層設計”的運行邏輯，我國本土化的法治政府建設有望走出一條與眾不同的道路。

四、結語：通過社會合力建成法治政府

新《綱要》是在“四個全面”戰(zhàn)略布局的全新背景之下頒行的，體現出我黨厲行法治、造福人民的堅定決心和莊重承諾。對于飽經滄桑的中華民族而言，能否搶抓十三五黃金時期的歷史機遇，真正實現基本建成法治政府的既定目標，事關全體中國人的根本福祉。值得警惕的是，激烈社會轉型所引發(fā)的利益分化重組和觀念沖撞磨合已經在相當大程度上造成了社會撕裂。為此，凝練社會共識、匯聚社會合力是法治政府建設能否取得最終成功的心理基石。用法治才能凝聚正能量，最大程度地消除社會戾氣。尤其是在險象環(huán)生的當下，“合力”的意義更加凸顯，而新《綱要》的真正價值也在于

此。本文對新《綱要》思想根基、制度根基和組織根基的三重解讀，與其說是對新《綱要》具體內容背后所蘊涵的基本精神的揭示，毋寧說就是對新《綱要》深層次“社會合力”之魂的追尋?！胺罘ㄕ邚姟?，重規(guī)矩，講法治，方可促進社會公平、激發(fā)社會活力。當法治陽光灑入中國夢，夢中必然充滿公平正義的光亮。在走向依法執(zhí)政新時代的中國共產黨的領導下，國家機關和各種社會力量、公民個人攜手前行，共同推進法治政府建設事業(yè)，中華民族偉大復興的“中國夢”、“法治夢”才有望最終得到實現。

**作者簡介：章志遠，華東政法大學教授、博士生導師。