譚兆強(qiáng)

從法定犯特征看行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制之完善
——以珠海市的實(shí)踐為視角

譚兆強(qiáng)*

由于法定犯具有雙重違法性，實(shí)踐中一般是由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)首先調(diào)查處理破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序、妨害社會管理秩序等法定犯，然后移送刑事司法機(jī)關(guān)查處，刑事司法機(jī)關(guān)對這類犯罪的查處取決于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送。行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，有必要從程序、證據(jù)和立法三方面完善工作機(jī)制。

法定犯兩法銜接程序證據(jù)立法銜接

完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，既是黨的十八屆三中全會提出的“推進(jìn)法治中國建設(shè)”的重要舉措，又是黨的十八屆四中全會提出的“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”的重要內(nèi)容，①黨的十八屆四中全會提出要“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接。”還是落實(shí)黨的十八屆五中全會提出的五大發(fā)展理念的內(nèi)在要求。②黨的十八屆五中全會把“創(chuàng)新”確定為五大發(fā)展理念的核心理念，創(chuàng)新發(fā)展要求建立健全知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制，保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)中的創(chuàng)新；把“綠色”確定為五大發(fā)展理念之一，這就要求建立健全環(huán)境資源執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，完善環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制，保護(hù)生態(tài)文明；把“共享”確定為五大發(fā)展理念之一，這就要求完善食品藥品領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制，維護(hù)公共安全?？梢姡鳛槿嫔罨母锖腿嫱七M(jìn)依法治國的重大問題之一，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，既是中央提出的新要求，又是各地執(zhí)法司法機(jī)關(guān)要完成的新任務(wù)。2011年以來，珠海市建立健全“兩法銜接”工作機(jī)制，建設(shè)行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺，在廣東全省率先建成并啟用市、區(qū)兩級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)聯(lián)網(wǎng)的平臺；頒行“兩法銜接”地方性法規(guī)，在全國率先實(shí)現(xiàn)立法銜接，有效打擊破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序犯罪、妨害社會管理秩序犯罪，保障公眾切身利益。珠海市“兩法銜接”工作一直走在廣東全省乃至全國前列，為其他城市和國家立法提供了立法探索和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

一、法定犯雙重違法性等特征引發(fā)的“兩法銜接”問題

近年來，食品藥品、③從前幾年披露的染色饅頭、回爐面包、瘦肉精豬肉、牛肉膏事件，到近幾年曝光的制售問題奶粉、地溝油、病死豬、毒膠囊事件。環(huán)境資源、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、金融秩序等領(lǐng)域違法犯罪高發(fā)多發(fā)，直接原因是對表現(xiàn)為法定犯的破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序犯罪、妨害社會管理秩序犯罪有案不移、以罰代刑，沒有解決好行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問題是更深層次的原因。

（一）法定犯具有雙重違法性等特征

19世紀(jì)末，意大利刑事人類學(xué)派的代表人物加羅法洛站在犯罪學(xué)的角度，根據(jù)犯罪行為是否違反倫理道德，將法律禁止的犯罪分為“自然犯”與“法定犯”，自然犯是違反了憐憫和正直這兩種人類基本道德情感的犯罪行為，法定犯是排除在自然犯之外但是按照特定社會的法律依然是犯罪的行為。④孫洪坤、陶伯進(jìn)：《檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的雙重觀察——兼論〈民事訴訟法〉第55條之完善》，載《東方法學(xué)》2013年第5期。筆者認(rèn)為，現(xiàn)代意義上的法定犯與自然犯區(qū)分標(biāo)志是是否具有雙重違法性，而不是倫理道德，并且法定犯是專業(yè)性比較強(qiáng)的犯罪。⑤王莉：《檢察機(jī)關(guān)提起、參與民事公益訴訟的法理基礎(chǔ)》，載《人民檢察》2011年第14期。法定犯具有以下特征：

第一，法定犯具有雙重違法性特征。首先，與自然犯僅僅違反的是刑法分則規(guī)范，并沒有違反行政法律規(guī)范不同，法定犯是出于行政管理需要設(shè)立的犯罪，具有行政違法性；⑥李摯萍：《環(huán)境法的新發(fā)展——管制與民主之互動》，人民法院出版社2006年版，第298頁。其次，法定犯作為刑事犯罪的一種，又違反刑法分則規(guī)范，具有刑事違法性。由此可見，具有雙重違法性是法定犯的根本特征。例如，《刑法》分則第三章破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序犯罪，既違反國家的市場經(jīng)濟(jì)管理法規(guī)，又違反刑法分則規(guī)范。又如，《刑法》分則第六章妨害社會管理秩序犯罪，既違反國家的秩序管理法規(guī)，又違反刑法分則規(guī)范。這兩類犯罪具有雙重違法性，是典型的法定犯，前述食品藥品、環(huán)境資源、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、金融秩序等領(lǐng)域犯罪即屬于這兩類犯罪。正是由于法定犯具有雙重違法性特征，決定了它一般是由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)首先調(diào)查處理，然后移送刑事司法機(jī)關(guān)辦理；也決定了它應(yīng)受雙重處罰，即既要受行政處罰，又要受刑事處罰。

第二，法定犯具有較強(qiáng)專業(yè)性特征。由于法定犯違反的是行政管理法律，通常人們不能通過道德規(guī)則和生活常識來判斷和識別，需要通過專業(yè)知識來判斷和識別，具有較強(qiáng)專業(yè)性。例如，金融犯罪、證券期貨犯罪，等等。這不同于自然犯具有較強(qiáng)的反道德倫理性，通常人們可以通過道德規(guī)則和生活常識來判斷和識別。例如，強(qiáng)奸、搶劫、盜竊、故意殺人、故意傷害，等等。

第三，法定犯具有較高隱蔽性特征。由于自然犯僅僅違反的是刑法分則規(guī)范，被害人可以直接到刑事司法機(jī)關(guān)報(bào)案追訴。由于法定犯具有雙重違法性特征，雖然被害人也可以直接到刑事司法機(jī)關(guān)報(bào)案追訴，但絕大多數(shù)法定犯的刑事追訴是以行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送刑事司法機(jī)關(guān)查處為前提，加之法定犯又具有較強(qiáng)專業(yè)性特征，被害人對法定犯不象自然犯那樣容易判斷和識別，刑事司法機(jī)關(guān)對于法定犯的追訴難度也比自然犯大，導(dǎo)致法定犯具有較高的犯罪黑數(shù)。

（二）法定犯雙重違法性等特征決定了必須解決行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問題

由于法定犯具有雙重違法性、較強(qiáng)專業(yè)性、較高隱蔽性等特征，實(shí)踐中一般是由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)首先調(diào)查處理破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序、妨害社會管理秩序等法定犯，然后移送刑事司法機(jī)關(guān)查處，刑事司法機(jī)關(guān)對這類犯罪的查處取決于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送，不同于刑事司法機(jī)關(guān)對自然犯的追訴。因此，建立健全行政執(zhí)法與刑事司法相銜接（即“兩法銜接”）工作機(jī)制，是有效打擊和預(yù)防法定犯，維護(hù)正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序和社會管理秩序的必然要求。

二、當(dāng)前“兩法銜接”存在的問題

法定犯具有雙重違法性的特征要求在法律制度上將行政執(zhí)法與刑事司法有機(jī)地銜接起來。2001年，為解決在整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序過程中發(fā)現(xiàn)的有案不送、以罰代刑、有罪不究的問題，國務(wù)院出臺相關(guān)行政法規(guī)，①蔡彥敏：《中國環(huán)境民事公益訴訟的檢察擔(dān)當(dāng)》，載《中外法學(xué)》2011年第1期。提出建立行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制?！皟煞ㄣ暯印奔纫笮姓?zhí)法機(jī)關(guān)②參見人民網(wǎng)：《授權(quán)發(fā)布：全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，http：//politics.people.com.cn/n/2015/0701/c70731-27238865.html，2016年9月20日訪問。將行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪案件依法移送公安機(jī)關(guān)查處，又要求刑事司法機(jī)關(guān)③參見人民網(wǎng)：《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法今發(fā)布》，http：//legal.people.com.cn/n1/2016/0106/c188502-28019494.html，2016年9月20日訪問。在辦理刑事案件過程中發(fā)現(xiàn)的需要給予行政處罰的案件移送行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理。由此可見，“兩法銜接”是雙向的銜接。自2011年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》以來，各地“兩法銜接”工作得到了很大加強(qiáng)，對解決有案不移、有案難移、以罰代刑等突出問題發(fā)揮了積極作用，但實(shí)踐中有些問題仍需進(jìn)一步完善。

（一）程序的銜接不夠順暢

黨的十八屆四中全會指出，“兩法銜接”存在的突出問題是有案不移、有案難移、以罰代刑，其實(shí)質(zhì)則是程序的銜接不夠順暢。一方面，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件數(shù)相對偏少。從近年情況看，食品藥品安全、環(huán)境資源、金融秩序等領(lǐng)域的問題依然突出，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處的破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序的違法案件呈上升趨勢，但涉嫌犯罪移送進(jìn)入刑事司法程序的案件數(shù)相對而言仍然較少。另一方面，信息平臺的運(yùn)行管理不夠到位。作為“兩法銜接”工作的有效載體，信息共享平臺的登錄是推進(jìn)“兩法銜接”的基礎(chǔ)性工作。但“大部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)并沒有將所需要移送的案件進(jìn)行登錄，有些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)為了完成所謂的考核任務(wù)，只是將已經(jīng)移交并經(jīng)司法機(jī)關(guān)立案的案件進(jìn)行登錄?！雹芫氂龔?qiáng)：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接困境與出路》，載《政治與法律》2015年第11期。這就影響了平臺數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的完整性和準(zhǔn)確性，背離了信息共享平臺設(shè)置的功能。

（二）證據(jù)的轉(zhuǎn)化不夠規(guī)范

雖然2012年《刑事訴訟法》第五十二條第二款⑤該款規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。增設(shè)了關(guān)于“兩法銜接”中證據(jù)轉(zhuǎn)化使用的規(guī)定，但由于受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收集證據(jù)能力不強(qiáng)、不及時(shí)等原因，導(dǎo)致實(shí)踐中證據(jù)轉(zhuǎn)化困難甚至不夠規(guī)范。

（三）立法的銜接不夠具體

一方面，法律規(guī)范的不統(tǒng)一。由于法定犯具有雙重違法性，分別規(guī)范法定犯行政違法和刑事違法的行政法律規(guī)范與刑事法律規(guī)范之間有時(shí)規(guī)定不一致。另一方面，“兩法銜接”機(jī)制立法層面僅有原則性規(guī)定。目前國家層面僅有國務(wù)院的一部行政法規(guī)⑥即國務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》。對“兩法銜接”做了粗線條的原則性規(guī)定外，并無專門的“兩法銜接”立法規(guī)定，具體的銜接工作規(guī)定多數(shù)是來自于最高人民檢察院單獨(dú)或者會同其它中央有關(guān)部門制定的規(guī)范性文件。⑦例如《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》《最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》《最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》。由于具體的銜接工作規(guī)定未上升到法律法規(guī)層面，任意性規(guī)范多，強(qiáng)制性規(guī)范少，導(dǎo)致剛性不足，約束力不強(qiáng)，制約了“兩法銜接”工作的深入開展。

三、完善“兩法銜接”工作機(jī)制的路徑

實(shí)現(xiàn)程序銜接、證據(jù)銜接和立法的銜接是完善“兩法銜接”工作機(jī)制的路徑所在。

（一）程序的銜接

由于法定犯具有較高隱蔽性，需要有程序?qū)崿F(xiàn)查處法定犯行政違法與刑事違法的無縫對接，這就涉及“兩法銜接”中程序的銜接。黨的十八屆四中全會要求“建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度”，就是程序的銜接。程序的銜接是順利推進(jìn)“兩法銜接”工作的前提，“兩法銜接”工作需要有職責(zé)分工科學(xué)合理的程序機(jī)制。按照中央的部署和最高檢的工作安排，①最高人民檢察院提出，“要健全行政執(zhí)法與刑事司法相銜接機(jī)制。加強(qiáng)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)溝通聯(lián)系，推動建立健全信息共享、聯(lián)網(wǎng)查詢、線索移送、案件協(xié)查、共同預(yù)防、監(jiān)督配合等工作機(jī)制?！眳⒁姴芙鳎骸都哟髴椭魏皖A(yù)防瀆職侵權(quán)犯罪工作力度，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭》，載《求是》2011年第4期。建立健全信息共享、案件移送、協(xié)作配合等工作機(jī)制是實(shí)現(xiàn)程序銜接的題中之義。

1．信息共享機(jī)制

信息共享平臺是“兩法銜接”工作的重要保證，建立健全信息共享機(jī)制要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院充分利用信息網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)“兩法銜接”工作信息共享平臺，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院之間執(zhí)法、司法信息共享以及網(wǎng)上移送、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上咨詢、執(zhí)法動態(tài)交流和執(zhí)法監(jiān)督。2012年1月1日，珠海市“兩法銜接”信息共享平臺正式聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，檢察院負(fù)責(zé)日常監(jiān)督和管理，是廣東省第一個(gè)市區(qū)兩級聯(lián)網(wǎng)的平臺。平臺目前共有聯(lián)網(wǎng)單位69個(gè)，基本覆蓋市區(qū)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑事司法機(jī)關(guān)。2015年下半年，珠海市在全省首次將法院納入信息共享平臺，由法院直接錄入判決信息，實(shí)現(xiàn)了案件訴訟環(huán)節(jié)的網(wǎng)上銜接。各聯(lián)網(wǎng)單位通過信息平臺進(jìn)行案件移送辦理、咨詢交流、跟蹤監(jiān)控、數(shù)據(jù)交換、疑難案件研討、統(tǒng)計(jì)分析等，實(shí)現(xiàn)了“網(wǎng)上錄入、網(wǎng)上移送、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上監(jiān)督”的運(yùn)行機(jī)制，②《廣東珠?！皟煞ㄣ暯印辈樘幝殑?wù)犯罪8件8人》，法制網(wǎng)：http://www.legaldaily.com.cn/locality/content/2015-10/29/content_6329791.htm，2016年7月13日訪問。提升了“兩法銜接”工作的質(zhì)量和效率。

2．案件移送機(jī)制

雖然案件移送程序是雙向的，但實(shí)踐中突出問題是有案不移、有案難移、以罰代刑，案件移送機(jī)制主要是解決涉嫌犯罪的行為如何從行政執(zhí)法領(lǐng)域移送到刑事司法領(lǐng)域的問題，因此這是程序銜接的關(guān)鍵。完善案件移送機(jī)制包括：第一，完善案件交接制度。對案件交接作出統(tǒng)一規(guī)定，明確各主體在案件交接中的職責(zé)和程序；盡量縮短各機(jī)關(guān)處理案件的期限，確保移交案件的效果。第二，明確案件移送的標(biāo)準(zhǔn)。行政執(zhí)法權(quán)與偵查權(quán)在權(quán)力性質(zhì)和行使力度上都存在差異，要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的取證達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，既不符合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)的職責(zé)界定，違背權(quán)力運(yùn)行規(guī)律，也導(dǎo)致大量應(yīng)當(dāng)移送的案件無法進(jìn)入刑事司法程序。因此，不能完全以刑事立案標(biāo)準(zhǔn)作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的標(biāo)準(zhǔn)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)陀诠矙C(jī)關(guān)的立案標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中，只需有證據(jù)證明違法事實(shí)涉嫌構(gòu)成犯罪即可，不能要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對需要追究刑事責(zé)任的違法犯罪事實(shí)全部查清。③周佑勇、劉艷紅：《行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的程序機(jī)制研究》，載《東南大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第1期。第三，強(qiáng)化撤案監(jiān)督工作。由于公安機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件擁有立案和撤銷案件的權(quán)力，為督促公安機(jī)關(guān)慎重立案，防止任意立案、隨意撤案，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全程監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案偵查，發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)撤案而撤案時(shí)，有權(quán)力通知其糾正。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擁有案件撤銷的最終決定權(quán)，防止行政程序隨意取代刑事程序。①劉遠(yuǎn)、趙瑋：《行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制改革初探——以檢察權(quán)的性質(zhì)為理論基點(diǎn)》，載《法學(xué)論壇》2006年第1期。第四，規(guī)范案件退回的處理程序。確立相關(guān)的責(zé)任追究機(jī)制，落實(shí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)啟動相關(guān)救濟(jì)程序的規(guī)定，②國務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第九條規(guī)定：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)接到公安機(jī)關(guān)不予立案的通知書后，認(rèn)為依法應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)決定立案的，可以自接到不予立案通知書之日起3日內(nèi)，提請作出不予立案決定的公安機(jī)關(guān)復(fù)議，也可以建議人民檢察院依法進(jìn)行立案監(jiān)督。尤其是對公安機(jī)關(guān)不立案的重大、疑難、復(fù)雜案件。③參見廣東省珠海市人民檢察院課題組：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題研究》，載《廣東省法學(xué)會檢察學(xué)會研究會第七屆年會優(yōu)秀論文集》。

珠海市建立健全“兩法銜接”工作機(jī)制以來，實(shí)現(xiàn)了案件移送的“三統(tǒng)一”。④《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作條例》第五條第二款規(guī)定：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指定專門機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)移送涉嫌犯罪的案件；公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指定專門機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)受理。第九條規(guī)定：對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的案件，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到案件移送書之日起三日內(nèi)進(jìn)行審查，依法作出立案或者不立案的決定，并自作出決定之日起三日內(nèi)書面通知移送案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，同時(shí)抄送人民檢察院。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)查處的違法行為涉嫌犯罪的案件，指定專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)移送同級公安機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)指定專門機(jī)構(gòu)（案審監(jiān)管支隊(duì)）統(tǒng)一負(fù)責(zé)受理，按要求3日內(nèi)統(tǒng)一進(jìn)行審查，依法作出是否立案的決定，并自作出決定之日起3日內(nèi)通知移送案件的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，同時(shí)抄送檢察機(jī)關(guān)?！叭y(tǒng)一”的做法保證了案件移送的順暢、快捷。檢察機(jī)關(guān)切實(shí)履行法律監(jiān)督職責(zé)，綜合運(yùn)用檢察建議、立案監(jiān)督、糾正違法、立案查處等手段，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督、加強(qiáng)立案和偵查活動監(jiān)督、防范和查處職務(wù)犯罪，督促涉嫌犯罪案件及時(shí)移送、辦理。2015年，珠海市檢察院依托“兩法銜接”信息共享平臺，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案5件，發(fā)出《糾正違法通知書》2份，督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件159件；發(fā)現(xiàn)并立案查處職務(wù)犯罪案件8件8人。⑤參見《珠海市人民檢察院工作報(bào)告（2016年）》。例如，2015年初珠海市檢察院在審查食品藥品監(jiān)督管理部門查處的某商貿(mào)公司涉嫌無證經(jīng)營一案時(shí)，認(rèn)為該公司在未取得經(jīng)營許可證的情況下，經(jīng)營第三類醫(yī)療器械，經(jīng)營額達(dá)800多萬，涉嫌非法經(jīng)營，遂督促食品藥品監(jiān)督管理部門移送案件。⑥《珠海市檢察院搭建信息共享平臺推進(jìn)“兩法”無縫銜接》，正義網(wǎng)：http://www.jcrb.com/procuratorate/jckx/201511/t20151123_1566894. htm l，2016年6月8日訪問。

3．協(xié)作配合機(jī)制

協(xié)作配合機(jī)制是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院等部門定期召開聯(lián)席會議，通報(bào)“兩法銜接”工作的新情況，研究解決“兩法銜接”工作中存在的新問題，實(shí)現(xiàn)“兩法銜接”工作協(xié)同配合、運(yùn)行順暢的工作機(jī)制。

聯(lián)席會議牽頭單位，各地做法不一。有的是黨委政法委，有的是政府法制部門，有的是檢察機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為：由黨委政法委牽頭比較妥當(dāng)。理由是：“兩法銜接”工作既包括刑事司法機(jī)關(guān)，又包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，還涉及政府法制部門、監(jiān)察部門，由黨委政法委作為牽頭單位可以比較好地發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。例如，珠海早在2011年7月就成立了由市委政法委牽頭的全市“兩法銜接”工作聯(lián)席會議領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市相關(guān)部門加強(qiáng)“兩法銜接”工作。該小組由市委政法委分管執(zhí)法監(jiān)督工作的副書記任組長，并下設(shè)辦公室（設(shè)在市檢察院），具體負(fù)責(zé)推進(jìn)全市“兩法銜接”工作信息共享平臺建設(shè)、制定完善“兩法銜接”工作機(jī)制、組織召開聯(lián)席會議。聯(lián)席會議成員單位包括黨委政法委、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、政府法制部門、全市各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)共25個(gè)單位。成員單位每半年召開一次聯(lián)席會議，及時(shí)研究解決案件移送查處、平臺運(yùn)行使用等方面存在的問題。

珠海市為推進(jìn)“兩法銜接”工作，出臺“兩法銜接”工作實(shí)施意見，建立健全了聯(lián)席會議、信息共享平臺、案件移送、相互監(jiān)督、相互協(xié)作共五項(xiàng)工作機(jī)制，為程序銜接提供了制度保障。

（二）證據(jù)的銜接

由于法定犯具有雙重違法性，如何將行政機(jī)關(guān)調(diào)查處理的行政執(zhí)法證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事司法機(jī)關(guān)證據(jù)使用，這就涉及“兩法銜接”中證據(jù)的銜接。

1．刑事證據(jù)的合法性要求高于行政執(zhí)法證據(jù)

行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)是否達(dá)到刑事證據(jù)的“三性”即合法性、真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性，是行政執(zhí)法證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)的前提條件。雖然行政執(zhí)法證據(jù)也有“三性”的要求，但刑事證據(jù)的合法性要求更高，包括：（1）取證主體合法。即刑事證據(jù)只能由審判人員、檢察人員、偵查人員收集。（2）證據(jù)形式、內(nèi)容合法。即刑事證據(jù)必須符合刑事訴訟法規(guī)定的八種形式之一，并且具有合法的來源。（3）取證程序合法。即刑事證據(jù)只能由法定取證主體經(jīng)法定程序收集、出示和查證。①陳光中、徐靜村主編：《刑事訴訟法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第170-171頁。證據(jù)的合法性關(guān)鍵是解決證據(jù)材料的證據(jù)資格問題。對于不符合上述合法性要求的證據(jù)材料，有的經(jīng)過補(bǔ)正或者作出合理解釋后可作為證據(jù)使用，有的則必須排除。②2012年《刑事訴訟法》第五十四條第一款規(guī)定：采用刑訊逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威脅等非法方法收集的證人證言、被害人陳述，應(yīng)當(dāng)予以排除。收集物證、書證不符合法定程序，可能嚴(yán)重影響司法公正的，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)正或者作出合理解釋；不能補(bǔ)正或者作出合理解釋的，對該證據(jù)應(yīng)當(dāng)予以排除。

2．行政執(zhí)法證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)的方式

對于行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中獲取的證據(jù)材料是否具有刑事證據(jù)的訴訟效力，是否需要經(jīng)過程序上的轉(zhuǎn)化，學(xué)界存在重大分歧。“一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政執(zhí)法證據(jù)可以直接作為刑事證據(jù)使用，但能否作為刑事案件的定案證據(jù)，由司法機(jī)關(guān)審查決定。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，由于行政執(zhí)法證據(jù)和刑事證據(jù)的形式、要求不同，因此，對于行政執(zhí)法證據(jù)，如果作為刑事證據(jù)使用，必須經(jīng)過刑事司法工作人員轉(zhuǎn)化?！雹蹚埐蕵s、母光棟：《淺析行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的證據(jù)轉(zhuǎn)換》，載《中國檢察官》2006年第12期。

2012年《刑事訴訟法》第五十二條第二款增設(shè)了關(guān)于“兩法銜接”中證據(jù)轉(zhuǎn)化使用的規(guī)定，支持了第二種觀點(diǎn)，理由是：（1）行政執(zhí)法證據(jù)只有經(jīng)過刑事司法機(jī)關(guān)重新調(diào)取并加以轉(zhuǎn)換，達(dá)到刑事證據(jù)“三性”的要求，才能作為刑事證據(jù)使用。（2）“行政執(zhí)法證據(jù)要轉(zhuǎn)化成刑事證據(jù)使用，是將形式上（如取證主體、取證程序以及證據(jù)種類）不符合法定要求因而無證據(jù)能力的證據(jù)轉(zhuǎn)換為合法證據(jù)。”④萬毅：《證據(jù)“轉(zhuǎn)化”規(guī)則批判》，載《法學(xué)》2011年第1期。

根據(jù)2012年《刑事訴訟法》第五十二條第二款和《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》第六十五條⑤該條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用；經(jīng)法庭查證屬實(shí)，且收集程序符合有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的，可以作為定案的根據(jù)。根據(jù)法律、行政法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織，在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的證據(jù)材料，視為行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)材料。、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第六十四條⑥該條第一款、第二款規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)證據(jù)材料，應(yīng)當(dāng)以該機(jī)關(guān)的名義移送,經(jīng)人民檢察院審查符合法定要求的，可以作為證據(jù)使用。行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的鑒定意見、勘驗(yàn)、檢查筆錄,經(jīng)人民檢察院審查符合法定要求的，可以作為證據(jù)使用。人民檢察院辦理直接受理立案偵查的案件，對于有關(guān)機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的涉案人員供述或者相關(guān)人員的證言、陳述，應(yīng)當(dāng)重新收集。以及《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第十一條⑦該條規(guī)定：對案件所涉的環(huán)境污染專門性問題難以確定的，由司法鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定意見，或者由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門指定的機(jī)構(gòu)出具檢驗(yàn)報(bào)告?？h級以上環(huán)境保護(hù)部門及其所屬監(jiān)測機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)，經(jīng)省級以上環(huán)境保護(hù)部門認(rèn)可的，可以作為證據(jù)使用。規(guī)定，行政執(zhí)法證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)的方式包括：

（1）對于行政機(jī)關(guān)收集的實(shí)物證據(jù)，例如物證、書證，視聽資料、電子數(shù)據(jù)，只要司法機(jī)關(guān)形式審查即可。這四種實(shí)物證據(jù)也是2012年《刑事訴訟法》第五十二條第二款明確列舉規(guī)定可以在刑事訴訟中使用的，但該款以“等”字兜底，其蘊(yùn)含勘驗(yàn)筆錄、檢查筆錄等其它實(shí)物證據(jù)也只要司法機(jī)關(guān)形式審查即可。理由是“實(shí)物證據(jù)最突出的特點(diǎn)是客觀性、穩(wěn)定性強(qiáng)，不易失真?！雹俜缌x主編：《證據(jù)學(xué)》，法律出版社2014年版，第252頁。

（2）對于行政機(jī)關(guān)出具的鑒定意見、檢驗(yàn)報(bào)告等專業(yè)性強(qiáng)的言詞證據(jù)，可以作為刑事證據(jù)使用，但必須經(jīng)司法機(jī)關(guān)形式審查并且符合法定的要求。換言之，司法機(jī)關(guān)審查鑒定意見、檢驗(yàn)報(bào)告，如發(fā)現(xiàn)不符合法定要求的，可以排除該證據(jù)材料而啟動重新鑒定、檢驗(yàn)程序。理由是：與證人證言、當(dāng)事人陳述等言詞證據(jù)相比，鑒定意見和檢驗(yàn)報(bào)告是相關(guān)領(lǐng)域的專家出具的專門性意見，涉及的只是案件中的專門性問題，其專業(yè)性較強(qiáng)。而且行政執(zhí)法和刑事司法中的鑒定依據(jù)和要求都是一樣的，只是送檢主體的不同。

（3）對于行政機(jī)關(guān)收集的主觀性較強(qiáng)的言詞證據(jù)（但鑒定意見、檢驗(yàn)報(bào)告除外），例如行政機(jī)關(guān)收集的證人證言、被害人陳述以及被追查人供述和辯解等，不能在刑事訴訟中直接作為證據(jù)使用，要經(jīng)過司法機(jī)關(guān)重新收集。這是因?yàn)橥瑢?shí)物證據(jù)相比，言詞證據(jù)具有客觀性較差的特點(diǎn)。當(dāng)然，在例外情形下，即如果言詞證據(jù)不宜或不能再次收集時(shí)可以作為刑事訴訟證據(jù)使用。②《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》規(guī)定了例外情形下言詞證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則。第六十四條第三款規(guī)定：確有證據(jù)證實(shí)涉案人員或者相關(guān)人員因路途遙遠(yuǎn)、死亡、失蹤或者喪失作證能力，無法重新收集，但供述、證言或者陳述的來源、收集程序合法，并有其他證據(jù)相印證，經(jīng)人民檢察院審查符合法定要求的，可以作為證據(jù)使用。這也是為了追求案件的客觀事實(shí)，在相關(guān)言詞證據(jù)無法重新收集，但經(jīng)司法機(jī)關(guān)審查符合證據(jù)“三性”情況下做出的例外規(guī)定。

珠海市準(zhǔn)確把握運(yùn)用上述證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則，同時(shí)，針對實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)不具有偵查權(quán)、不具有刑事強(qiáng)制措施決定權(quán)，對發(fā)現(xiàn)違法行為明顯涉嫌犯罪不能及時(shí)收集證據(jù)、不能及時(shí)對違法犯罪嫌疑人采取刑事強(qiáng)制措施的問題，珠海市建立了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)即時(shí)通報(bào)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的機(jī)制，③《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作條例》第八條規(guī)定：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在履行法定職責(zé)時(shí)，發(fā)現(xiàn)違法行為明顯涉嫌犯罪的，或者犯罪嫌疑人有可能逃匿、銷毀證據(jù)、轉(zhuǎn)移或者隱匿涉案財(cái)物的，應(yīng)當(dāng)立即口頭通報(bào)公安機(jī)關(guān)，并可以依法采取必要的處理措施。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即派人進(jìn)行調(diào)查，并依法作出立案或者不立案的決定。確保了刑事證據(jù)的及時(shí)收集，確保了證據(jù)的轉(zhuǎn)化使用。

（三）立法的銜接

由于法定犯具有雙重違法性，要實(shí)現(xiàn)規(guī)范法定犯的行政法律規(guī)范與刑事法律規(guī)范的銜接協(xié)調(diào)，并且建立“兩法銜接”規(guī)范化、法治化工作機(jī)制，這就涉及“兩法銜接”中立法的銜接。

1．實(shí)現(xiàn)相關(guān)法律規(guī)范的銜接和協(xié)調(diào)

法定犯的雙重違法性特征決定了它既要受行政處罰，又要受刑事處罰。為解決行政處罰標(biāo)準(zhǔn)與刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)的銜接協(xié)調(diào)問題，立法要保證有關(guān)行政處罰的行政法律規(guī)范和相應(yīng)的刑事處罰的刑事法律規(guī)范必須保持銜接和協(xié)調(diào)，避免行政法律規(guī)范與刑事法律規(guī)范之間出現(xiàn)空白和矛盾。

（1）規(guī)定行政處罰的上限與刑事處罰的下限相銜接，實(shí)現(xiàn)行政法律規(guī)范與刑事法律規(guī)范法律責(zé)任的銜接。例如，2015年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議通過了《關(guān)于修改〈教育法〉的決定》，④根據(jù)該《決定》，《教育法》第八十條修改為：任何組織或者個(gè)人在國家教育考試中有下列行為之一，有違法所得的，由公安機(jī)關(guān)沒收違法所得，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以上十五日以下拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；屬于國家機(jī)關(guān)工作人員的，還應(yīng)當(dāng)依法給予處分：(一)組織作弊的；(二)通過提供考試作弊器材等方式為作弊提供幫助或者便利的；(三)代替他人參加考試的；(四)在考試結(jié)束前泄露、傳播考試試題或者答案的；(五)其他擾亂考試秩序的行為。對《教育法》關(guān)于組織作弊、代替他人參加考試等條款進(jìn)行了修改，主要是為了與《刑法修正案(九)》增設(shè)的組織考試作弊罪、代替考試罪的有關(guān)規(guī)定相銜接。因此，為保證法律體系的科學(xué)和統(tǒng)一，制定和修改行政法律時(shí)都要通盤考慮與之相關(guān)的刑事法律，及時(shí)對不一致、不銜接甚至相矛盾的法律規(guī)定作出相應(yīng)修改。

（2）統(tǒng)一法律用語，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法之間法律用語的對接。例如，2009年2月28日，《刑法修正案（七）》第三條（《刑法》第二百零一條）將“偷稅罪”規(guī)定修改為“逃稅罪”，但相應(yīng)的行政法律《稅收征收管理法》①《稅收征收管理法》第六十三條規(guī)定：納稅人偽造、變造、隱匿、擅自銷毀帳簿、記帳憑證，或者在帳簿上多列支出或者不列、少列收入，或者經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)通知申報(bào)而拒不申報(bào)或者進(jìn)行虛假的納稅申報(bào)，不繳或者少繳應(yīng)納稅款的，是偷稅。對納稅人偷稅的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金，并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。仍然保留“偷稅”的規(guī)定，沒有及時(shí)作出修改，容易導(dǎo)致執(zhí)法理解的不一致并產(chǎn)生執(zhí)法不一致。又如，2009年2月28日，全國人大常委會通過了《食品安全法》，同時(shí)廢止了《食品衛(wèi)生法》，將“食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)”統(tǒng)一為“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”。為此，2011年2月25日，《刑法修正案（八）》第二十四條（《刑法》第一百四十三條）將“食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)”修改為“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”，統(tǒng)一法律用語，實(shí)現(xiàn)了刑法分則規(guī)范與前置性行政法律規(guī)范之間的銜接。

（3）統(tǒng)一數(shù)額計(jì)算方式，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法之間數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的銜接?！皟煞ㄣ暯印敝械姆缸铮貏e是破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序犯罪，絕大多數(shù)是數(shù)額犯，相關(guān)法律應(yīng)確定并統(tǒng)一行政處罰和刑事處罰的數(shù)額計(jì)算方式，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法之間的銜接。例如，“兩高”相關(guān)司法解釋②最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理侵犯知識產(chǎn)權(quán)刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第十二條規(guī)定：本解釋所稱“非法經(jīng)營數(shù)額”，是指行為人在實(shí)施侵犯知識產(chǎn)權(quán)行為過程中，制造、儲存、運(yùn)輸、銷售侵權(quán)產(chǎn)品的價(jià)值。已銷售的侵權(quán)產(chǎn)品的價(jià)值，按照實(shí)際銷售的價(jià)格計(jì)算。制造、儲存、運(yùn)輸和未銷售的侵權(quán)產(chǎn)品的價(jià)值，按照標(biāo)價(jià)或者已經(jīng)查清的侵權(quán)產(chǎn)品的實(shí)際銷售平均價(jià)格計(jì)算。侵權(quán)產(chǎn)品沒有標(biāo)價(jià)或者無法查清其實(shí)際銷售價(jià)格的，按照被侵權(quán)產(chǎn)品的市場中間價(jià)格計(jì)算。多次實(shí)施侵犯知識產(chǎn)權(quán)行為，未經(jīng)行政處理或者刑事處罰的，非法經(jīng)營數(shù)額、違法所得數(shù)額或者銷售金額累計(jì)計(jì)算。明確了知識產(chǎn)權(quán)犯罪中非法經(jīng)營數(shù)額的計(jì)算方式，但是這方面的內(nèi)容并沒有在相關(guān)的行政處罰中規(guī)定，導(dǎo)致各地行政執(zhí)法機(jī)關(guān)計(jì)算非法經(jīng)營數(shù)額的做法不一致。③張智輝、王銳：《行政處罰與刑事處罰的銜接——以知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為處罰標(biāo)準(zhǔn)為視角》，載《人民檢察》2010年第9期。為統(tǒng)一法律適用，相關(guān)的行政處罰法律應(yīng)及時(shí)增設(shè)與刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)相一致的非法經(jīng)營數(shù)額計(jì)算方式。

2．出臺專門的“兩法銜接”法規(guī)

為推動“兩法銜接”工作立法的銜接，2014年11月28日經(jīng)珠海市人大常委會第二十二次會議第三次審議表決并全票通過的《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作條例》，是全國第一部關(guān)于“兩法銜接”工作的地方性法規(guī)，為實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑事處罰無縫對接提供了立法保障，解決了當(dāng)前“兩法銜接”工作僅有立法層面的原則性規(guī)定，具體的規(guī)定出自規(guī)范性文件剛性不足的問題?！稐l例》在很多方面體現(xiàn)出了珠?！皟煞ㄣ暯印惫ぷ鞯奶攸c(diǎn)和創(chuàng)新。（1）細(xì)化了銜接程序。條例規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指定專門機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)移送涉嫌犯罪的案件；公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指定專門機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)受理。解決了實(shí)踐中多頭銜接、案件底數(shù)不清、難以跟蹤到位等問題。（2）強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)對移送工作的監(jiān)督。明確了檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的監(jiān)督權(quán)限。（3）設(shè)專章規(guī)定了信息共享平臺的管理?！稐l例》要求各聯(lián)網(wǎng)成員單位將所有行政處罰案件（除適用簡易程序外）和涉嫌犯罪案件全部信息在作出相應(yīng)處理決定之日起7日內(nèi)錄入信息共享平臺，實(shí)現(xiàn)案件的全面監(jiān)督，更加有效的提高執(zhí)法透明度?！稐l例》同時(shí)對公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息錄入的時(shí)限、內(nèi)容、要求均作了明確的規(guī)定?！稐l例》自2015年3月1日起施行一年來，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送案件166件，同比增長33.87%；公安機(jī)關(guān)立案132件，同比增長33.33%；珠海市檢察院通過信息共享平臺抽查行政執(zhí)法案卷100多宗，審查行政處罰案件5933件，同比上升13.27%，形成審查報(bào)告12份?！稐l例》的頒行，為珠海市有力促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法，提高依法治市水平，創(chuàng)新社會治理方式，保障公眾切身利益起到了重要的推動作用。

（責(zé)任編輯：陳毅堅(jiān)）

*廣東省珠海市委政法委執(zhí)法監(jiān)督室主任，法學(xué)博士。