行政自由裁量權(quán)倫理約束的解讀

(湖南大學(xué) 湖南 長(zhǎng)沙 410082)

?

行政自由裁量權(quán)倫理約束的解讀

楊武淋

(湖南大學(xué)湖南長(zhǎng)沙410082)

行政自由裁量權(quán)，作為行政權(quán)力的核心，作為當(dāng)今社會(huì)行政的主要方式，作為制約現(xiàn)代公共行政發(fā)展的重要因素，它的存在自然也就備受關(guān)注。然而，這種權(quán)力一旦沒有了有效控制必將給社會(huì)帶來嚴(yán)重的后果，因此對(duì)于行政自由裁量權(quán)的控制和約束成為了學(xué)者研究的焦點(diǎn)。行政自由裁量權(quán)本質(zhì)上一種倫理性的裁量權(quán)，單從法律方面控制和約束行政自由裁量權(quán)顯然不符合現(xiàn)代社會(huì)的要求。對(duì)于行政自由裁量權(quán)的控制和約束，應(yīng)該給予其更多的倫理考量，這是由其內(nèi)在的倫理本質(zhì)以及法律控制的局限所決定的。

行政自由裁量權(quán)；倫理約束；倫理本質(zhì)

一、行政自由裁量權(quán)倫理約束的涵義

首先，行政自由裁量權(quán)倫理約束的本質(zhì)是對(duì)行政人員的自由意志、自我意志的約束。因此，對(duì)于行政自由裁量權(quán)的倫理約束控制就是行政主體在行使行政自由裁量權(quán)過程中對(duì)自身的自由意志實(shí)現(xiàn)監(jiān)督和控制，克制自由的任意性和偶然性帶來的不良后果。對(duì)行政自由裁量權(quán)的倫理約束既可以使行政主體從一個(gè)消極的“官僚機(jī)器”向一個(gè)積極自由的“行政人“轉(zhuǎn)變，亦可以提高行政效率，避免行政主體盲目服從和照章辦事。

其次，行政自由裁量權(quán)倫理約束的具體對(duì)象是行政主體自我的價(jià)值觀念、道德信念、道德良知、內(nèi)在品格和內(nèi)在道德精神等內(nèi)容。這些內(nèi)容會(huì)嚴(yán)重制約行政自由裁量權(quán)的行使?fàn)顩r，只有行政人員充分發(fā)揮其自身的美德，行政自由裁量權(quán)才能夠真正合理恰當(dāng)使用。行政自由裁量權(quán)的倫理約束是一個(gè)復(fù)雜的、系統(tǒng)的工程，它的突出點(diǎn)應(yīng)放在對(duì)行政自由裁量權(quán)倫理維度上的約束，即通過行政主體自我的價(jià)值觀念、道德信念、道德良知、內(nèi)在品格和內(nèi)在道德精神等內(nèi)容的建構(gòu)來實(shí)現(xiàn)對(duì)行政自由裁量權(quán)的合理約束。

再次，行政自由裁量權(quán)倫理約束強(qiáng)調(diào)道德自律性。正如學(xué)者王曉梅和浙江大學(xué)教授叢杭青在《道德自律的形成機(jī)制》一文中所言，個(gè)體從事行為的目的是不同的，有的是由于對(duì)從事的行為的喜愛，有的是受到一定的利益所驅(qū)動(dòng)，個(gè)體的行為以及行為的目的受到各種社會(huì)因素的影響和制約，在諸多可供選擇的行為中，個(gè)體最終選擇以何種方式參與社會(huì)活動(dòng)受到主體的自律機(jī)制的影響。[1]行政主體具備良好的自律精神是其是否能合理有效地行使行政自由裁量權(quán)的重要前提。在強(qiáng)制性的法律法規(guī)面前，行政人員必須對(duì)行政相對(duì)人負(fù)責(zé)并且這一定程度上避免了權(quán)力的不合理使用，如若不然其將會(huì)受到法律的制裁。然而，由于法律的“滯后性“，法律終究不能事無巨細(xì)，行政主體必須通過自身的道德自律，遵守基本的倫理規(guī)范以到達(dá)對(duì)行政相對(duì)人”非強(qiáng)制性“負(fù)責(zé)并以此避免權(quán)力的濫用。因此，只有擁有正確的價(jià)值觀念、道德信念、道德良知、內(nèi)在品格和內(nèi)在道德精神等，方能作出合符倫理的行政自由裁量行為。

最后，行政自由裁量權(quán)倫理約束遵循“道德自律→良知的自主性→倫理自覺性“的路線。其表現(xiàn)為行政主體的價(jià)值觀念上就是由道德責(zé)任向道德良知的轉(zhuǎn)化，并最終轉(zhuǎn)化成行政主體在行使行政自由裁量權(quán)的倫理自覺性。這也就是說，要使行政自由裁量權(quán)的道德邊界發(fā)揮道德的約束作用，就必須使道德指標(biāo)內(nèi)化為行政主體自身的道德信念，轉(zhuǎn)化為行政主體的倫理自覺性，并借助于行政主體的良心機(jī)制而自主地控制行政自由裁量行為。然而，倫理自覺性不是一天就能養(yǎng)成的，它是靠行政主體在日常的活動(dòng)過程中周而復(fù)始地遵從道德倫理標(biāo)準(zhǔn)而形成的一種習(xí)慣。

基于以上對(duì)行政自由裁量權(quán)倫理約束的共同特點(diǎn)的分析，筆者認(rèn)為行政自由裁量權(quán)的倫理約束是指行政主體在行使行政自由裁量權(quán)過程中約束其自由意志，基于行政主體自我的價(jià)值觀念、道德信念、道德良知、內(nèi)在品格和內(nèi)在道德精神等，使道德指標(biāo)內(nèi)化為行政主體自身的道德信念，最終轉(zhuǎn)化為行政主體的倫理自覺性，并借助于行政主體的良心機(jī)制而自主地控制行政自由裁量權(quán)。

二、行政自由裁量權(quán)倫理約束的必要性

(1)法律內(nèi)在不足的彌補(bǔ)機(jī)制：行政自由裁量權(quán)的倫理約束。社會(huì)是不斷向前發(fā)展的，但人的認(rèn)識(shí)一定程度上具有局限性,這使得立法者在設(shè)置法律法規(guī)時(shí)不可能窮盡社會(huì)事務(wù)的所有細(xì)節(jié)。站在立法的角度而言，法律只是能夠?qū)τ邢薜恼J(rèn)識(shí)做出一些原則性的規(guī)定，這體現(xiàn)在法律的“滯后性“上。對(duì)于行政自由裁量權(quán)而言，面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)，法律不可能做出詳盡的規(guī)定。這使得行政人員在行使行政自由裁量權(quán)的過程中就有了選擇的空間,對(duì)于一件相同的事情，各個(gè)行政主體出于自身對(duì)事情的不同考慮就極有可能做出完全不同的裁量行為。一旦行政裁量行為不合理，就會(huì)嚴(yán)重危害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，甚至可能對(duì)社會(huì)產(chǎn)生十分嚴(yán)重的不良后果。因此，如果能夠從行政主體自身的道德倫理的角度對(duì)其進(jìn)行約束，使其在使用自由裁量權(quán)時(shí)既考慮其裁量行為是否合符合法律,是否合符行政的合理性原則，也要合符自身的道德倫理，這樣才能使行政主體更加公正合理地作出裁量行為，從而達(dá)到更好的維護(hù)行政相對(duì)人利益的目。倫理規(guī)范與法律規(guī)范存在差別，它不像法律規(guī)范那樣具有很大的強(qiáng)制性，迫使行政主體不得不為之，而是強(qiáng)調(diào)一種”軟“約束，在于行政主體內(nèi)在倫理的自我約束,因而它的作用范圍更加廣泛。因而行政自由裁量權(quán)的倫理約束實(shí)際而言有效地彌補(bǔ)了法律的內(nèi)在不足。

(2)行政自由裁量權(quán)的倫理本質(zhì)要求行政裁量權(quán)的約束與控制離不開行政倫理約束。行政自由裁量本質(zhì)上屬于一種倫理性的裁量權(quán)，因此行政自由裁量權(quán)的倫理本質(zhì)要求行政裁量權(quán)的約束與控制離不開行政倫理約束。正如李春成教授對(duì)于行政自由裁量權(quán)的理解：行政自由裁量權(quán)是一種“制度約束之外“的權(quán)力，它或是處于制度無意識(shí)的領(lǐng)域，或是出現(xiàn)于制度“漏洞”和罅隙之中，或是存在于制度范圍之內(nèi)但制度又無法明確規(guī)制的具體細(xì)節(jié)問題上。[2]因此，行政自由裁量權(quán)實(shí)際上屬于一種“非制度化“的行政權(quán)力，同時(shí)也是一種倫理性的權(quán)力。法律規(guī)范存在著許多涉及不到的領(lǐng)域，即便是在它能涉及到的領(lǐng)域內(nèi)，它能提供的也只是一個(gè)”冰冷“的原則性內(nèi)容，原則內(nèi)的具體內(nèi)容的規(guī)范的實(shí)施方案卻只有讓渡給行政主體自身的道德倫理。所以行政主體在自由裁量權(quán)的行使過程中絕不能忽視道德倫理的巨大作用。行政人員并不是沒有任何意志自由的被動(dòng)執(zhí)行機(jī)器，而是具有一定自由意志并需要運(yùn)用自身價(jià)值理性進(jìn)行獨(dú)立的價(jià)值判斷和決策的行政主體。

(3)行政倫理責(zé)任：約束行政自由裁量權(quán)的根本機(jī)制。行政責(zé)任作為行政倫理學(xué)的一個(gè)極其重要的概念，其和行政自由裁量權(quán)有著相當(dāng)密切的關(guān)系。那么，行政責(zé)任從何而來又何以實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任？對(duì)于—個(gè)完全沒有自主性的行政主體來說，他是不需要承擔(dān)責(zé)任的。因此行政自由裁量權(quán)是行政責(zé)任的一個(gè)重要來源，行政自由裁量權(quán)是行政人員承擔(dān)行政責(zé)任的重要前提，沒有了自主性，沒有了行政自由裁量權(quán)，也就沒有了行政責(zé)任。然而因行政自由裁量權(quán)而引發(fā)的行政責(zé)任又與其他形式產(chǎn)生的責(zé)任有著很大的不同，它在本質(zhì)上是屬于一種內(nèi)在的行政倫理責(zé)任。對(duì)于行政自由裁量權(quán)而言，法律控制所要求的行政責(zé)任是一種法律意義上的行政責(zé)任，而不是真正意義上的倫理責(zé)任。我們所說的“責(zé)任“不單單是一種法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的行政人員所必須遵從的責(zé)任，也是指與行政主體自身的道德信念相聯(lián)系的一種道德倫理責(zé)任。因此，脫離了行政主體的倫理自主性或行政自由裁量權(quán)，也就沒有了責(zé)任和行政倫理責(zé)任可言。那么如前所述要想承擔(dān)行政責(zé)任，要想承擔(dān)行政行政倫理責(zé)任，就不得不以行使行政自由裁量權(quán)為重要前提，因此反過來而言，行政倫理責(zé)任才是控制和約束行政自由裁量權(quán)的根本機(jī)制，行政主體在行使和運(yùn)用行政自由裁量權(quán)的過程中，必須秉承自身的道德倫理信念以承擔(dān)一定的行政倫理責(zé)任，否則便沒有了真正意義上行政責(zé)任的可言。

三、行政自由裁量權(quán)倫理約束的價(jià)值與功能

(1)有利于行政主體更好的行使權(quán)力。正如前文所述行政自由裁量權(quán)倫理約束的對(duì)象是行政主體的道德信念等內(nèi)容，那么提升行政人員的道德素質(zhì)對(duì)于行政主體行使行政自由裁量權(quán)是十分有利的。行政主體的“自由意志“并不代表著行為的任意、隨意性，相反，自由意志本身就意味著對(duì)自身的決策和反思。為了避免由行政人員自由意志的隨意性而引起的自由裁量不當(dāng)行為，我們必須從提高行政人員的道德素質(zhì)從發(fā)，使其樹立其正確的權(quán)力道德意識(shí)觀，用道德倫理規(guī)范來約束其自由裁量行為，強(qiáng)化其道德責(zé)任意識(shí)，只有這樣行政主體方能正確認(rèn)識(shí)自身手中的權(quán)力，合理合法地運(yùn)用權(quán)力來為公眾服務(wù)，而不是濫用自己手中的權(quán)力，從而引發(fā)行政腐敗等一系列不良后果,也只有這樣才更加有利于保障行政人員合理公正地使用行政自由裁量權(quán)。

(2)有利于行政主體自我監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，行政人員在行使和使用行政自由裁量權(quán)時(shí)是具有一定意義上的自由裁量空間的，在自由裁量空間中，由于法律是不可能窮盡所有的操作細(xì)節(jié)也并沒有對(duì)行政人員應(yīng)采取何種方式或何種行為作出明文規(guī)定，然而在行政人員自身的道德倫理觀念中卻存在著取何種方式或何種行為的“選擇性難題“。正如呂耀懷在《行政自由裁量權(quán)的倫理審視》一文中所言：道德上應(yīng)當(dāng)?shù)男袨?是善的行為;道德上不應(yīng)當(dāng)?shù)男袨?是惡的行為。[3]行政人員在自由裁量過程中，應(yīng)將行政自由裁量的道德倫理規(guī)范置于每次的裁量行為，孔子曰：”性相近也，習(xí)相遠(yuǎn)也?！埃挥羞@樣才能使其最終內(nèi)化為行政人員的道德倫理自覺性，因?yàn)榈赖聜惱淼膬?nèi)化不是一次就能形成的，而是通過反反復(fù)復(fù)的道德倫理裁量行為才最終得以完成的。如前所述，既然行政人員自身的道德倫理觀念中存在著采取何種方式或何種行為的“選擇性難題”，那么行政人員久必須借助自身的道德倫理信念來引導(dǎo)自身從“善”的動(dòng)機(jī)做出行政自由裁量行為，避免那些“惡”的動(dòng)機(jī)引發(fā)的不良后果。由此導(dǎo)致的結(jié)果便是道德倫理約束行政主體的自由裁量行為，“迫使”其自我監(jiān)督的一個(gè)良性結(jié)果。

(3)實(shí)現(xiàn)“善治”，實(shí)現(xiàn)“自由意志”與“公共意志”的契合。行政自由裁量權(quán)是一把“雙刃劍”，使用得當(dāng)能夠更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，使用不合理就會(huì)極大地?fù)p害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。因此我們必須更好的發(fā)揮行政自由裁量權(quán)的積極作用，避免由于使用其不當(dāng)而帶來的消極作用。誠(chéng)如武漢大學(xué)教授李龍和鄭華在《善治新論》一文中所言：實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，是當(dāng)代中國(guó)的時(shí)代主題，也是中華民族復(fù)興的偉大壯舉，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要方式之一就是履行善治。[4]善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)社會(huì)事務(wù)的通力合作，目的在于使社會(huì)公共利益最大化。而作為當(dāng)代社會(huì)公共管理的主要行政方式的行政自由裁量權(quán)是否能夠合理行使和使用對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治起著舉足輕重的作用。行政自由裁量權(quán)的倫理約束從行政主體的自由意志出發(fā)，實(shí)現(xiàn)了行政主體自由意志與社會(huì)公眾的公共意志的契合。行政人員的宗旨就是為廣大的社會(huì)公眾服務(wù)，那么行政主體必須迎合社會(huì)公眾的公共意志，以道德倫理精神的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)自身自由意志的約束和控制。因此從行政倫理約束行政自由裁量權(quán)的行使，不僅實(shí)現(xiàn)了行政主體“自由意志”與社會(huì)公眾的“公共意志”的契合，同時(shí)又是實(shí)現(xiàn)“善治”不可或缺的工具與手段。

[1]王曉梅，叢杭青.道德自律的形成機(jī)制.倫理學(xué)研究,2016,02.

[2]李春成.制度、裁量權(quán)與德性——關(guān)于行政倫理建設(shè)的一點(diǎn)思考[J].江西行政學(xué)院學(xué)報(bào),2001，(3).

[3]呂耀懷.行政自由裁量權(quán)的倫理審視[J].上海師范大學(xué)學(xué)報(bào),2007(01)

[4]李龍，鄭華.善治新論[J].河北法學(xué),2016(11).

楊武淋(1991-)，男，侗族，貴州省黔東南苗族侗族自治州天柱縣人，公共管理碩士，湖南大學(xué)法學(xué)院公共管理專業(yè)，研究方向：行政管理。