黃志明

（新華通訊社重慶分社，重慶401147）

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房產(chǎn)稅改革對房價的影響及征稅完善的建議

黃志明

（新華通訊社重慶分社，重慶401147）

摘要：本文以重慶和上海市針對部分個人住房開征房產(chǎn)稅的改革試點為背景，借助相關(guān)城市新建商品住房銷售價格數(shù)據(jù)，基于對照分析的策略，評估發(fā)現(xiàn)該項改革對于抑制房價上漲沒有明顯的作用，并結(jié)合兩大試點城市的具體情況探討了改革方案不能起到抑制房價的主要原因。本文認為，針對個人住房征收房產(chǎn)稅的改革，成敗不在于是否能夠調(diào)節(jié)住房市場的價格，更重要的方面在于完善我國稅制結(jié)構(gòu)，成為地方政府擺脫“土地財政”的推手和持續(xù)穩(wěn)定的財政收入來源。最后，對完善我國房產(chǎn)稅體系提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：房產(chǎn)稅改革；個人住房；房價；完善稅制

一、引言

房產(chǎn)稅是房地產(chǎn)稅的重要組成部分，也是整個稅收體系的重要組成部分。我國的房產(chǎn)稅誕生于20世紀80年代中期，但主要課征對象是商品和經(jīng)營性質(zhì)用房，由于城鎮(zhèn)個人擁有住房的現(xiàn)象較少等原因，房產(chǎn)稅一直未對居民擁有的住宅課征房產(chǎn)稅。2011年，重慶市和上海市的房產(chǎn)稅改革試點填補了國內(nèi)房產(chǎn)稅不針對居民個人住房的空白，制定了“對部分個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點的暫行辦法”并予以執(zhí)行。其時，國內(nèi)住宅銷售價格持續(xù)上漲，住房市場領(lǐng)域的投機、炒作現(xiàn)象屢見不鮮，房價的上漲增速遠遠超過城鎮(zhèn)居民可支配收入的增速。兩地針對個人住房開征房產(chǎn)稅的試點一出臺，便被公眾寄予其作為調(diào)節(jié)房價有效手段的期待，其之于調(diào)節(jié)貧富差距、完善稅制結(jié)構(gòu)等方面的潛能也成為學術(shù)界和政策制定者的熱點話題之一。截止目前，針對部分個人住房征收房產(chǎn)稅的試點已經(jīng)實施五年，其在試點城市執(zhí)行的效果如何，是否有效迎合了公眾對于其抑制房價上漲的期待，是否改善了地方政府財政收入格局？它是否還有超越調(diào)節(jié)房價的意義？對于這些問題進行科學回答，不僅是對試點城市改革效果的直接評估，同時也有利于從宏觀層面上為房產(chǎn)稅的推廣和完善提供參考。

二、我國房產(chǎn)稅改革試點

房產(chǎn)稅的計稅對象是保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)，是世界各主要發(fā)達國家普遍使用的一種財產(chǎn)稅，房產(chǎn)稅占一國財政收入的比例也越來越高（Bahl and Wallace，2008）。我國當前執(zhí)行的房產(chǎn)稅起源于國務院1986年頒布的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》，對于“位于城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)范圍內(nèi)的房產(chǎn)每年征收房產(chǎn)稅”，由于該條例出臺之時，我國城鎮(zhèn)居民住房的商品化程度不高，個人擁有房產(chǎn)的情況并不普遍，因此對于個人擁有的非經(jīng)營性房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅。在中國經(jīng)濟持續(xù)增長和居民收入水平不斷提高的背景下，隨著城鎮(zhèn)住房商品化改革的不斷推進，國內(nèi)房地產(chǎn)市場日益活躍，城鎮(zhèn)住房銷售價格增長迅速。出于有效配置房地產(chǎn)資源、引導居民進行合理的房產(chǎn)消費、調(diào)節(jié)居民收入分配等目的，2011年1月的國務院13次常務會議同意在部分城市進行征對個人住房征收房產(chǎn)稅的改革試點，隨后重慶市和上海市率先成為首批試點城市。

兩大試點城市改革的一個共同特征是對部分個人住房征收房產(chǎn)稅，其中，“部分”可以被視為一個關(guān)鍵詞。重慶市針對個人在主城區(qū)的房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅：一是存量房，只涉及180平米以上的獨棟商品住宅；二是新購住房，涉及享受免稅面積納稅人新購100平米以上的獨棟住宅及高檔商品房、不享受免稅面積的納稅人新購獨棟住宅及高檔商品房、以及不享受免稅面積的納稅人新購二套（及以上）普通商品住房，其中不享受免稅面積的納稅人系指“在重慶市同時無戶籍、無企業(yè)、無工作的個人”。上海市只針對個人在該市新購住房征稅：對于上海市戶籍居民，在該市新購屬于家庭二套（及以上）住房的，合并計算家庭全部住房面積后，對新購住房超過家庭人均住房面積60平米以上的部分征收房產(chǎn)稅；對于非上海戶籍的普通居民，除特別規(guī)定的引進人才外，在該市新購住房均需繳納房產(chǎn)稅。應納稅額均按照應稅住房面積的交易價格乘以稅率的方式計算。

三、住房銷售價格走勢分析

無論是針對高檔住宅征稅，還是將超過一定規(guī)格的普通住宅也作為征稅對象，房產(chǎn)稅的實施實際上是增加了居民過量持有房產(chǎn)的成本。房產(chǎn)稅要對住房價格上漲起到抑制作用，首先體現(xiàn)在對市場需求的抑制。而對房產(chǎn)需求的抑制主要來自于其增加了居民家庭或投資人對應稅房產(chǎn)的持有成本，但如果市場需求的主要房產(chǎn)達不到應稅要求，則征稅對房價的抑制作用有限。況偉大等（2012）針對23個OECD國家房產(chǎn)稅實踐的研究表明：征收房產(chǎn)稅能有效抑制房價過快上漲，但地方政府并不具有提高稅率來大幅降低房價的積極性，管理公眾的房價上漲預期以及抑制投機的政策對房價的影響要比征收房產(chǎn)稅更為有效。那么，中國兩大城市針對個人住房征收房產(chǎn)稅的改革試點對于房價的影響如何呢，本部分借助相關(guān)城市的新建商品住宅銷售價格的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行直觀的分析。

1、數(shù)據(jù)及分析策略

國家統(tǒng)計局自2011年1月份開始，選擇70個大中城市的市轄區(qū)，逐月編制了城市住宅銷售價格變動情況。該月度價格指數(shù)體現(xiàn)了各城市新建商品住宅和二手住宅價格的環(huán)比、同比和以2010年為定基的價格增長情況，還按住宅的建筑面積進行分類，分別體現(xiàn)144平米及以上、90～144平米、90平米及以下新建商品住宅和二手住宅的價格增長情況。重慶和上海兩個城市進行的針對個人住房征收房產(chǎn)試點的起始時間正好也是2011年1月，能夠觀察到試點政策實施后，兩城市各類住宅價格的變化情況。為了清晰地呈現(xiàn)房產(chǎn)稅征收試點對城市房價變化可能帶來的影響，可以分別為兩個城市選擇可供對照的城市同類住宅的價格變化情況以作對比。如果還能夠獲取政策實施前各個城市的房價情況，那么則更方便以改革的起始時點為界斷，來觀測政策實施前后，試點城市的住房價格是否在此界斷處發(fā)生明顯跳躍，并與對照城市做比較，從而直觀地得出房產(chǎn)稅改革對住宅銷售價格的影響。由于缺乏這些城市在改革試點前的房價走勢信息，因而難以判斷這一改革是否直接沖擊了兩個城市房價的后繼走勢。不過，即便在缺乏改革前具體信息的情況下，通過分別為這兩個城市指定合理的對照組，如果確知對照組在2011年之前的房價及需求與其對應的改革城市所面臨的市場環(huán)境以及價格變化相似，那么對改革組城市與各自對照組城市做后續(xù)的趨勢性比較，應當也能得到改革組城市實施房產(chǎn)稅試點是否對房價變化產(chǎn)生沖擊的證據(jù)。下面，以新建商品住宅的銷售價格為代表，分別分析房產(chǎn)稅是否對重慶和上海這兩個改革城市的房價變化趨勢產(chǎn)生了顯著沖擊。

2、征收個人住房房產(chǎn)稅的改革試點對重慶城區(qū)新建住宅銷售價格變化的影響

為了便于理解重慶市在征收房產(chǎn)稅后住宅銷售價格變化趨勢是否從改革中受到顯著沖擊，我們將成都市相同類型的住宅銷售價格在相同時期變化趨勢作為重慶市的對照。成都與重慶都處于中國西南地區(qū)，二者都是具有代表性的西部大型城市，人口構(gòu)成、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、市場發(fā)育程度基本相似，因此，將成都作為重慶的參照對象具有一定的合理性。征收房產(chǎn)稅的改革試點尚未推進到成都市，成都市這個參照在2011年以后的房價走勢能夠在一定程度上代表重慶市的反設事實情形。同時，考慮到在整個西部地區(qū)范圍內(nèi)，市場可能存在周期性特征，為了排除偶然性因素對判斷的影響，謹慎起見，我們同時將西安市作為補充的對照城市，一并觀察這些城市的住宅銷售價格變化情況。

圖組1（a—c）依據(jù)國家統(tǒng)計局公布的月度信息，按不同戶型（建筑面積）呈現(xiàn)了2011年1月以來，重慶及其對照城市以2010年為定基的新建商品住宅銷售價格的變化情況。

圖1　（a）重慶市及其參照城市144平米以上新建住宅銷售價格變化情況

圖1?。╞）重慶市及其參照城市90～144平米新建住宅銷售價格變化情況

圖1　（c）重慶市及其參照城市90平米及以下新建住宅銷售價格變化情況

從圖組1（a—c）所呈現(xiàn)的價格變化情況來看，重慶市在實施個人住房房產(chǎn)稅試點改革以后，各類新建住房的價格變化趨勢沒有受到明顯的沖擊。2011年1月房產(chǎn)稅開征之后，重慶市各類新建住宅價格指數(shù)仍然保持著此前的穩(wěn)健增長勢頭，在2011年5月左右達到相對高點之后，與成都和西安相比，率先進入下降區(qū)間。但經(jīng)過一年左右的交易調(diào)整，自2012年9月開始，重慶市各類新建住宅價格指數(shù)再次進入持續(xù)的快速上升通道，并且其變化趨勢幾乎與沒有實施房產(chǎn)稅的成都市和西安市相平行。就不同建筑面積的住宅之間進行比較，90～144平米新建住宅價格指數(shù)在房產(chǎn)稅開征之后，價格指數(shù)在相對低位的調(diào)整期略微更長一些，幅度也略大一些，但是對較長期的趨勢性變化幾乎沒有影響。因此，從不同面積類型的新建住宅價格指數(shù)的變化趨勢來看，開征房產(chǎn)稅對重慶市新建住宅銷售價格的影響不明顯。

圖2?。╝）上海市及其參照城市144平米以上新建住宅銷售價格變化情況

圖2　（b）上海市及其參照城市90～144平米新建住宅銷售價格變化情況

圖2?。╟）上海市及其參照城市90平米及以下新建住宅銷售價格變化情況

3、征收個人住房房產(chǎn)稅的改革試點對上海城區(qū)住宅銷售價格變化的影響

按照同樣的邏輯，為了便于觀察上海市在執(zhí)行房產(chǎn)稅之后的住宅價格變化情況，我們以北京和廣州作為其參照對象，分別比較144平米及以上、90～144平米、90平米及以下新建住宅的價格走勢。上海、北京、廣州同為我國的超大型城市，均屬于國內(nèi)發(fā)達地區(qū)，土地要素價格及住宅價格均遠超全國平均水平，因此，北京和廣州適宜作為上海的對照情形。從圖2（a—c）所呈現(xiàn)的三大城市住房價格指數(shù)變化趨勢來看，上海幾乎與北京和廣州保持著同樣的變化趨勢，2011年1月以后的房產(chǎn)稅開征，對上海市三類新建住宅的價格變化沒有產(chǎn)生明顯沖擊。

結(jié)合圖組1和圖組2的信息可以看出，直到2015年末，兩大城市新建住宅價格在整體上仍然呈“斜W”型的上升趨勢，期間的周期性回落與各自對照城市的時期區(qū)間也保持著較高的對應一致性，這種一致性也可以理解為其新建住宅銷售價格的周期性變化實際上與整個住宅市場的宏觀行情相吻合。由于沒有進行個人住房房產(chǎn)稅試點的城市與已經(jīng)執(zhí)行的城市相比，各類新建住宅銷售價格的變化趨勢幾乎相同，并且前后的價格對比關(guān)系也沒有發(fā)生明顯的變化，由此可以謹慎地判斷，重慶市和上海市在2011年1月份之后開征房產(chǎn)稅的改革實踐，對新建住宅的銷售價格幾乎沒有影響。

4、原因分析

來自上海和重慶兩個試點城市的證據(jù)表明，開征個人住房房產(chǎn)稅對抑制住宅價格上漲勢頭的作用甚微，至少對于新建住宅的確如此。這其中，主要有這樣幾種解釋機制：第一，上海是我國經(jīng)濟活動最頻繁的發(fā)達大城市，重慶也是西南地區(qū)一大經(jīng)濟中心城市，由于就業(yè)機會的優(yōu)勢，二者均具有較強的人口聚集功能。人口向這些城市集中，會對住宅發(fā)出剛性需求的信號，即便是開征房產(chǎn)稅會間接提高消費者的支付成本，由于人口對居住的需求在持續(xù)增加，相應的住宅價格就不會受到明顯抑制。第二，同樣是由于大城市對住房的剛性需求較為旺盛，房產(chǎn)的投資功能難以弱化，對房產(chǎn)的投機性需求難以抑制。對于投資性購房者而言，其新購住宅可能達到納稅標準，開征房產(chǎn)稅后的額外持有成本為所繳納的稅金，但如果在其所預期的時間段內(nèi)，住宅價格仍然會上漲，只要房產(chǎn)溢價超過稅金成本和市場利率，對住宅的投資性購進仍然有利可圖。金融危機之后，閑置資金投資渠道收窄，投資房地產(chǎn)的機會成本相對較低，于是，當前房產(chǎn)稅稅率未能起到遏制大城市“炒房”的作用。第三，兩大試點城市的征稅對象所覆蓋的范圍不大，未能充分體現(xiàn)房產(chǎn)稅抑制房價的潛力。重慶市的征稅對象主要為主城九區(qū)獨棟住宅、高檔商品住宅和“在重慶市同時無戶籍、無企業(yè)、無工作的個人”的新購二套普通住房，對于獨棟住宅和高檔商品住宅給予了較為寬松的免稅面積，而對于新購二套普通住宅的納稅對象很容易游離于“三無人員”的規(guī)定之外。上海市的試點辦法實際上的主要征稅對象仍然是未取得上海戶籍的普通購房者，而對本地居民家庭的購買抑制力度有限。由于以上種種機制的存在，重慶和上海征收房產(chǎn)稅的試點對于抑制住宅銷售價格上漲的作用有限。

四、房產(chǎn)稅的健全和完善

前面的分析表明，在當前試點辦法之下，重慶市和上海市針對個人住房征收房產(chǎn)稅的實踐，對住房價格的抑制作用有限。那么，房產(chǎn)稅改革是否有必要進一步推進呢？我們認為，針對個人住房的房產(chǎn)稅還具有超越調(diào)節(jié)房價的意義。它填補了我國稅制體系中財產(chǎn)稅缺位的空白，是對稅制結(jié)構(gòu)的完善，與此同時，由于個人納稅額取決于其擁有財產(chǎn)的規(guī)模，稅收收入用于保障性住房建設等民生項目，作為一種二次分配過程，有利于縮小社會貧富差距，促進社會和諧。鑒于這些方面的功能，房產(chǎn)稅改革有必要進一步推進和完善，盡快形成全國統(tǒng)一、規(guī)范有序的房產(chǎn)稅征管方案。在推進房產(chǎn)稅改革的過程中，應當注意以下幾個方面的問題。

1、充分體現(xiàn)房產(chǎn)稅作為一項財政收入來源的性質(zhì)，擺脫地方政府對“土地財政”的依賴

在我國地方財政收入構(gòu)成中，房產(chǎn)稅所占比重較低。2014年，全國房產(chǎn)稅收入為1851.64億元，地方本級財政收入和稅收收入總額分別為75876.58億元和59139.91億元，房產(chǎn)稅分別僅占二者2.44%和3.13%。而當年國有土地使用權(quán)出讓金收入為40479.69億元，占地方本級財政收入的53.35%，盡管相比2013年的比重（約59%）有所回落，但地方政府對“土地財政”的依賴程度仍然較高。根據(jù)劉洪玉（2011）整理的資料，世界不少國家的房產(chǎn)稅占地方政府的財政收入比重早已達到30%以上，如加拿大、美國、墨西哥、阿根廷等。因此，無論是和地方政府其它收入來源相比，還是和世界其他國家相比，我國房產(chǎn)稅在地方政府財政收入中的份額都明顯較低。由于房產(chǎn)稅的計稅對象客觀具體、不易轉(zhuǎn)移等特征，具有持續(xù)穩(wěn)定提供財政收入的潛力，因此，未來的改革方案應當進一步彰顯其作為地方政府財源的角色，逐步降低土地出讓金等基金性收入的比重。

2、充分體現(xiàn)個人住房房產(chǎn)稅的財產(chǎn)稅性質(zhì)，發(fā)揮二次分配功能，促進社會公平

社會貧富差距不僅產(chǎn)生于勞動報酬、資本回報等方面，個人所擁有的財產(chǎn)規(guī)模也是拉開貧富差距的一個源泉。對保有環(huán)節(jié)的個人財產(chǎn)征稅，在我國尚未起步，而個人住房房產(chǎn)稅的試點則開啟了這一先河。結(jié)合重慶和上海的改革試點，在更加注重納稅公平方面，還需要進一步完善。首先，逐步將個人名下的存量房產(chǎn)納入房產(chǎn)稅計征范圍。目前兩大試點城市中，除了重慶市對特大戶型的獨棟商品房作了征收房產(chǎn)稅的規(guī)定外，均只針對“暫行辦法”實施后新購住房征稅。這樣的策略符合我國改革的一貫特征，即重點針對增量的漸進式改革，但隨著改革的推進，應當在適當?shù)臅r機研究制定針對個人既有的全部房產(chǎn)的征稅方案。既然是針對財產(chǎn)征稅，那么無論財產(chǎn)是何時獲得都應當納入計稅范圍，消除“時期性歧視”，才更有利于體現(xiàn)稅收促進代際平等的潛力。其次，未來的改革方向需要逐步向按房產(chǎn)估價為課稅基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變。如果以面積為基礎(chǔ)來計算個人應納稅額，會使得納稅人享受的免征權(quán)利不平等。以上海市為例，其規(guī)定本地居民如果新購第二套及以上住房，合并既有住房面積后，家庭人均面積超過60平米的部分需要繳納房產(chǎn)稅?？梢院喕斫鉃閭€人可享受人均60平米的免稅住房面積，但這人均60平米的免稅面積在不同子區(qū)域之間的價值可能天壤之別。一個概覽性的改革思路是基于現(xiàn)有按面積計算的改進，在整個地區(qū)范圍（如上海全市）內(nèi)計算人均免稅面積的住房價格均值，以此均值為基礎(chǔ)作為免征依據(jù)，也就是確保居民能夠免稅擁有一定價值的房產(chǎn)，而不是確保其擁有一定面積的房產(chǎn)。另一個可供參考的思路是，無論住房面積的大小，全部納入計稅范圍，但政府為該地居民按平均標準返還能夠保證其住有所居的公共支付。此外，針對個人住房征收房產(chǎn)稅的試點中，對非本地戶籍居民購房行為存在歧視性征稅的現(xiàn)象也值得在改革方案的完善過程中加以重視。

3、逐步擴大房產(chǎn)稅改革試點范圍，有計劃地推廣至全國

作為針對保有環(huán)節(jié)的稅收，需要在更大的地域范圍內(nèi)實施才能夠更大程度地體現(xiàn)橫向公平。但是，個人住房房產(chǎn)稅在全國范圍內(nèi)的全面鋪開應當通過逐步擴大試點范圍的方式，循序漸進，按照有條件的地區(qū)現(xiàn)行先試的原則，積累更加豐富的改革經(jīng)驗，最終成為國家稅制結(jié)構(gòu)中一個普遍的科目。在推廣的過程中，應當充分結(jié)合各地區(qū)的實際情況，考慮不同地區(qū)之間居民財產(chǎn)稟賦的差異，因地制宜地穩(wěn)步推進。特別是對于西部欠發(fā)達地區(qū)，可以借鑒上海試點辦法的經(jīng)驗，通過房產(chǎn)稅折扣、減免等方面的優(yōu)惠，吸引優(yōu)秀人才向西部積聚。盡管征收個人住房房產(chǎn)稅在全國的推廣宜采用循序漸進的方式，但應盡快形成較為明確的分步實施行動路線圖，避免改革遲遲不能推進的局面發(fā)生。

4、房產(chǎn)稅改革的深化需要與房地產(chǎn)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革同步推進

當前我國住房市場的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾主要在于，特大城市住宅價格持續(xù)上漲，普通工薪階層往往只能望價興嘆；中小型城市新建住宅供給遠遠大于需求，庫存壓力巨大；與此同時，由于房產(chǎn)稅尚未成為地方政府的主要財源，地方政府對“土地財政”的依賴慣性一時難以消除，住房價格人為推高，使得供給難以與真實需求達成交匯。破解房地產(chǎn)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性癥結(jié)，一方面要允許住房價格在適當?shù)膮^(qū)間內(nèi)回落，滿足更多居民基本的住房需求。即便是在存在通縮的宏觀背景下，亦不應當過分擔心房價增速過小或者房價下跌。另一方面要充分發(fā)揮個人住房房產(chǎn)稅的二次分配功能，對于無住房的個人新購用于滿足基本居住需求的商品房，政府要通過轉(zhuǎn)移支付的方式對相應人群提供支持，拓寬住房保障渠道，而征收的房產(chǎn)稅則可構(gòu)成一個主要的轉(zhuǎn)移支付來源。這樣一來，使得部分商品房帶有一定的保障性住房性質(zhì)，能夠緩解大城市普通居民的購房壓力，也是二三線城市樓市去庫存的一個有效備選方案。除此之外，房地產(chǎn)領(lǐng)域供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性矛盾的根源還在于區(qū)域之間基本公共服務和要素就業(yè)機會等方面的不均等，這是大城市和二三線城市住房價格差異巨大的一個核心原因。一些二三線城市盲目造城而致“鬼城”頻現(xiàn)，解決的出路在于通過推進基本公共服務均等化和增加就業(yè)機會，讓消費者發(fā)現(xiàn)這些房產(chǎn)的購買價值。因此，房地產(chǎn)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革還需要與其他方面的相關(guān)改革協(xié)同推進。

5、加快推進房地產(chǎn)稅立法

稅收法定原則是我國《立法法》的一項基本精神，征稅主體依法征稅，納稅主體依法納稅。房產(chǎn)稅改革被賦予完善我國稅制的高度，特別是針對個人住房征收房產(chǎn)稅，實質(zhì)上是公權(quán)力對公民財產(chǎn)權(quán)的干預，則必須通過制定法律進行規(guī)定（張德勇，2011）。因此，房產(chǎn)稅改革的深入推進需要由全國人大通過立法的形式對房產(chǎn)稅的含義、屬性、用途、征稅主體、納稅主體、適用稅率、稅收減免、返還等內(nèi)容作出具體規(guī)定和詳細解釋。征收房產(chǎn)稅是在保持宏觀稅負穩(wěn)定的前提下，提高直接稅的比重，因此，在研究制定針對個人住房房產(chǎn)稅的立法過程中應當注意與其它稅種的聯(lián)動或合并，避免因重復征稅而增加納稅人的負擔。

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（責任編輯：劉冰冰）