■張福芳

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人民銀行內(nèi)部控制的內(nèi)涵探析及現(xiàn)實(shí)選擇

■張福芳

【摘要】隨著政府治理的需求日益迫切，我國(guó)逐步加大了政府內(nèi)部控制理論研究和實(shí)踐探索的力度。人民銀行作為國(guó)務(wù)院組成部門，是政府內(nèi)部控制的重要組成部分。因此，本文借鑒政府內(nèi)部控制的理念和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)人民銀行內(nèi)部控制的內(nèi)涵進(jìn)行了探析，并提出現(xiàn)階段人民銀行內(nèi)部控制的重要任務(wù)。

【關(guān)鍵詞】人民銀行；內(nèi)部控制；內(nèi)涵

一、問題的提出

近年來，我國(guó)明確提出要加強(qiáng)政府內(nèi)控建設(shè)。財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)；十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系；十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》進(jìn)一步要求強(qiáng)化財(cái)政資金分配使用等內(nèi)部流程控制。由此可見，政府內(nèi)部控制將成為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要制度安排。人民銀行作為國(guó)務(wù)院組成部門和中央銀行，是我國(guó)制定和執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)的宏觀調(diào)控部門，在國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)日益復(fù)雜多變的今天，人民銀行面臨著前所未有的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。因此，加強(qiáng)其內(nèi)部控制建設(shè)、推進(jìn)其組織治理更是一項(xiàng)刻不容緩的時(shí)代命題，并且將成為政府內(nèi)部控制的重要組成。

然而，我國(guó)對(duì)于內(nèi)部控制的研究主要集中在公司治理與企業(yè)內(nèi)部控制理論建設(shè)發(fā)展、內(nèi)部控制概念辨析和界定、構(gòu)建完善的企業(yè)內(nèi)部控制制度、發(fā)現(xiàn)制度中存在的問題等方面，而且主要針對(duì)企業(yè)，對(duì)非營(yíng)利組織，特別是政府部門的內(nèi)部控制相關(guān)問題的研究較少。人民銀行作為我國(guó)中央銀行，應(yīng)充分借鑒政府內(nèi)部控制現(xiàn)有研究成果，深入思考人民銀行內(nèi)部控制的內(nèi)涵，并探索適合自身發(fā)展的內(nèi)部控制框架。

二、政府內(nèi)部控制的定義和特點(diǎn)分析

（一）政府內(nèi)部控制的發(fā)展和定義

從內(nèi)部控制理論的發(fā)展歷程來看，理論界和實(shí)踐界對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)是一個(gè)含義不斷清晰完整，涵蓋范疇不斷豐富完善的過程。作為內(nèi)部控制理論的最完整概括COSO報(bào)告自發(fā)布至今也經(jīng)歷了十幾年的不斷補(bǔ)充和修改，并得到了世界各國(guó)的廣泛關(guān)注和認(rèn)同，逐漸從企業(yè)管理領(lǐng)域應(yīng)用到政府管理領(lǐng)域。我國(guó)審計(jì)署2006年開展的課題《政府部門內(nèi)部控制研究》認(rèn)為，政府部門內(nèi)部控制是內(nèi)部控制要素與過程的統(tǒng)一。從靜態(tài)角度看，內(nèi)部控制是指政府部門為履行職能、實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)而建立的保障系統(tǒng)，該系統(tǒng)由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)部控制活動(dòng)、信息及其溝通和內(nèi)部控制監(jiān)督等要素組成，并體現(xiàn)為與行政、管理、財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)系統(tǒng)融為一體的組織管理結(jié)構(gòu)、政策、程序和措施；從動(dòng)態(tài)角度看，內(nèi)部控制是政府部門為履行職能、實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)而應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的自我約束和規(guī)范的過程。

（二）政府內(nèi)部控制的特點(diǎn)與內(nèi)涵

1 .政府內(nèi)部控制的內(nèi)涵和外延與國(guó)家結(jié)構(gòu)緊密相連。

政府內(nèi)部控制除了政府部門內(nèi)部控制、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制或者非營(yíng)利組織內(nèi)部控制，還包括一個(gè)非常重要的層面，即政府層面的內(nèi)部控制。政府層面的控制主要是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)運(yùn)用一定的手段，按照整體目標(biāo)，規(guī)范下級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)決策的執(zhí)行情況和監(jiān)督檢查其依法有效地行使自己職權(quán)的情況，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)行中的偏差，確保各層級(jí)政府依據(jù)層級(jí)劃分處于可控狀態(tài)的活動(dòng)。

2.政府內(nèi)部控制更重視職業(yè)操守和倫理價(jià)值觀。

政府結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性決定了政府內(nèi)部控制主體的多樣性，其行為具有經(jīng)濟(jì)屬性和政治屬性的雙重性。各級(jí)政府要維護(hù)國(guó)家整體利益或各自地區(qū)的局部利益，而各級(jí)政府官員和職員則關(guān)注自身的經(jīng)濟(jì)利益和政治利益。在經(jīng)濟(jì)利益和政治利益的驅(qū)使下，許多濫用職權(quán)、貪污賄賂等職務(wù)犯罪發(fā)生，或許因?yàn)槿笔殬I(yè)操守，或許因?yàn)閭惱韮r(jià)值觀產(chǎn)生偏差。因此，政府控制環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容之一就是加強(qiáng)職業(yè)操守與提升倫理價(jià)值觀。

3.政府內(nèi)部控制的目標(biāo)與企業(yè)內(nèi)部控制的目標(biāo)存在根本性差異。

政府部門是管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)的公共組織，不僅受社會(huì)、政治等環(huán)境的制約和影響，而且還應(yīng)承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，它存在最根本的價(jià)值在于其代表構(gòu)成政府這個(gè)共同體的公眾利益。而企業(yè)是以營(yíng)利為目的組織起來的、從事商品生產(chǎn)和商品交換的經(jīng)濟(jì)組織，理應(yīng)在市場(chǎng)中獲取最大利潤(rùn)。因此，政府更加關(guān)注公平和正義，更加關(guān)注社會(huì)效益和政治效應(yīng)，而企業(yè)更關(guān)注效率和效果，更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益。

三、人民銀行內(nèi)部控制的內(nèi)涵分析

中國(guó)人民銀行在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實(shí)施貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定，實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度。人民銀行作為銀行的銀行，要管理流通中的貨幣總量，維護(hù)支付、清算和結(jié)算系統(tǒng)的正常運(yùn)行；作為政府的銀行，獨(dú)家管理國(guó)庫(kù)賬戶，負(fù)責(zé)經(jīng)理國(guó)庫(kù)；作為發(fā)行的銀行，被賦予獨(dú)家發(fā)行貨幣的權(quán)利。人民銀行系統(tǒng)根據(jù)行政級(jí)別分為總行、分行、中心支行、支行四個(gè)層次，不同層級(jí)之間的內(nèi)部控制范圍和內(nèi)容也不完全相同。借鑒政府內(nèi)部控制的經(jīng)驗(yàn)，人民銀行應(yīng)從目標(biāo)、范圍和設(shè)計(jì)視角對(duì)內(nèi)部控制的內(nèi)涵進(jìn)行界定。

（一）目標(biāo)定位：是五個(gè)目標(biāo)，而不是三個(gè)目標(biāo)。

2014年9月GAO再次修訂的《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》幾乎完全采用了COSO內(nèi)部控制報(bào)告的三個(gè)目標(biāo)，即運(yùn)行目標(biāo)、報(bào)告目標(biāo)、遵循目標(biāo)，這三個(gè)目標(biāo)并不相同，但又是相互交叉的。人民銀行內(nèi)部控制的目標(biāo)也應(yīng)當(dāng)包含這三個(gè)基本目標(biāo)，除此之外，還應(yīng)考慮資產(chǎn)目標(biāo)和戰(zhàn)略目標(biāo)。作為國(guó)家政府部門，保護(hù)資產(chǎn)安全是非常重要的目標(biāo)。隨著金融全球化時(shí)代的到來，各種風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)亦將接踵而至，人民銀行必須實(shí)施戰(zhàn)略管理來應(yīng)對(duì)，同時(shí)還要根據(jù)內(nèi)、外部環(huán)境因素及時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略目標(biāo)，不斷提升行政效率。

（二）邊界范圍：是部分控制，而不是全面控制。

從國(guó)際范圍來看，無論是企業(yè)內(nèi)部控制，還是政府內(nèi)部控制，都有著由會(huì)計(jì)控制向全面控制的發(fā)展趨勢(shì)。從理論上講，人民銀行內(nèi)部控制的客體是非常廣泛的，涉及人民銀行各級(jí)機(jī)構(gòu)、各項(xiàng)行政管理活動(dòng)。但內(nèi)部控制理念在人民銀行系統(tǒng)還未普及，因此其邊界不宜過寬，應(yīng)當(dāng)按照循序漸進(jìn)的原則，圍繞人民銀行當(dāng)前工作重點(diǎn)，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，并逐步向全面控制發(fā)展。人民銀行應(yīng)當(dāng)分階段進(jìn)行，控制范圍先以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為邊界，通過職責(zé)分工控制、授權(quán)審批控制、資產(chǎn)安全控制、會(huì)計(jì)控制、信息化控制等充分發(fā)揮對(duì)預(yù)算的制約，這本身就會(huì)直接或間接地制約、影響到其他行政管理活動(dòng)，從而影響到公共政策的有效實(shí)施。

（三）設(shè)計(jì)視角：是多元視角，而不是單一視角。

通常，內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)視角有以下幾種：一是基于內(nèi)部控制的會(huì)計(jì)控制與管理控制的視角。針對(duì)容易發(fā)生錯(cuò)誤或舞弊的業(yè)務(wù)或環(huán)節(jié)來設(shè)計(jì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度和內(nèi)部管理控制制度。二是基于業(yè)務(wù)循環(huán)的視角。按照組織處理內(nèi)部某類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的流程來設(shè)計(jì)內(nèi)部控制制度。三是基于全面風(fēng)險(xiǎn)管理的視角。該設(shè)計(jì)方法來自于COSO的《企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理——整合框架》，設(shè)計(jì)和運(yùn)行良好的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理能夠?yàn)楣芾懋?dāng)局和董事會(huì)提供關(guān)于主體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的合理保證。四是基于績(jī)效導(dǎo)向的視角。對(duì)一些幾乎沒有風(fēng)險(xiǎn)的支出，如果從風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的角度來設(shè)計(jì)內(nèi)部控制，可能導(dǎo)致控制無效，這就可以從績(jī)效導(dǎo)向的視角來考慮。此外，還有基于審計(jì)的視角、基于利益相關(guān)者的視角、基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的視角等等觀點(diǎn)。對(duì)于人民銀行系統(tǒng)而言，級(jí)別越高，戰(zhàn)略就顯得更加重要。因此，人民銀行內(nèi)部控制設(shè)計(jì)可供選擇的視角至少包括基于績(jī)效導(dǎo)向、基于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向、基于戰(zhàn)略導(dǎo)向。三種視角可以同時(shí)運(yùn)用，而且越往高一級(jí)機(jī)構(gòu)，基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的內(nèi)部控制顯得越重要；越往低一級(jí)機(jī)構(gòu)，基于績(jī)效導(dǎo)向的內(nèi)部控制顯得越重要。

四、人民銀行內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)選擇

鑒于政府內(nèi)部控制理論研究和人民銀行多層組織架構(gòu)的現(xiàn)狀，本文認(rèn)為現(xiàn)階段人民銀行內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作：

（一）培育良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

從機(jī)構(gòu)看，人民銀行內(nèi)部控制具體目標(biāo)有整體層面的控制目標(biāo)，有分支機(jī)構(gòu)的控制目標(biāo)。從業(yè)務(wù)看，內(nèi)部控制具體目標(biāo)有日常業(yè)務(wù)方面的控制目標(biāo)、有財(cái)務(wù)方面的控制目標(biāo)、有法律方面的控制目標(biāo)。從人員看，內(nèi)部控制具體目標(biāo)有決策者層面的控制目標(biāo)，有管理者層面的控制目標(biāo)，有員工層面的控制目標(biāo)。當(dāng)然，還有外部利益相關(guān)者所希望達(dá)到的特定目標(biāo)。因此，首要任務(wù)是加強(qiáng)內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)重視內(nèi)控建設(shè)，嚴(yán)于律己、率先垂范、以身作則，積極培養(yǎng)員工職業(yè)操守和倫理價(jià)值觀，營(yíng)造一個(gè)自上而下、由內(nèi)而外的良好氛圍，減少實(shí)施內(nèi)控的各方阻力。

（二）完善內(nèi)部控制規(guī)范制度體系。

人民銀行內(nèi)部控制主要是指上級(jí)行運(yùn)用一定的手段，按照整體目標(biāo)，規(guī)范下級(jí)行對(duì)決策的執(zhí)行情況和監(jiān)督檢查其依法有效地行使自己職權(quán)的情況，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)行中的偏差，確保各分支機(jī)構(gòu)依據(jù)層級(jí)劃分處于可控狀態(tài)的活動(dòng)。因此，人民銀行應(yīng)積極完善現(xiàn)有內(nèi)部控制體系，重點(diǎn)推行三項(xiàng)控制：一是分事行權(quán)，人民銀行應(yīng)根據(jù)工作需要進(jìn)行業(yè)務(wù)分類，以便根據(jù)不同事項(xiàng)明確職責(zé)分工和設(shè)定相應(yīng)的管控方式，即需要明確“什么事，由誰管，如何管”。二是分崗設(shè)權(quán)，即按照事項(xiàng)性質(zhì)、責(zé)任輕重大小、繁簡(jiǎn)難易程度和所需人員的資格條件等因素，予以分門別類、評(píng)定等級(jí)、確定名稱，做到不相容的崗位相互分離，崗位之間相互牽制，并在此基礎(chǔ)上制定崗位規(guī)范。三是分級(jí)授權(quán)，即對(duì)不同級(jí)次的管控事項(xiàng)通過授權(quán)明確各單位、部門、崗位和人員的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)。

（三）完善內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系。

人民銀行必須定期評(píng)價(jià)內(nèi)部控制是否存在缺陷，從內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)層次評(píng)價(jià)主體來進(jìn)一步完善內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系。從內(nèi)部評(píng)價(jià)主體來看，主要包括三方面：一是完善人民銀行整體層面的自我評(píng)價(jià)。《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》強(qiáng)調(diào)組織中的每一個(gè)人都在影響內(nèi)部控制，因此，人民銀行內(nèi)部控制應(yīng)實(shí)行全局性的自我評(píng)價(jià)，全員參與、自主評(píng)價(jià)。二是完善人民銀行內(nèi)部多層次的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)。這主要是基于委托代理關(guān)系應(yīng)由委托人負(fù)責(zé)實(shí)施評(píng)價(jià)。考慮到專業(yè)勝任能力和評(píng)價(jià)的權(quán)威性，具體工作可由內(nèi)審部門負(fù)責(zé)。三是完善政府審計(jì)機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)。這主要站在宏觀角度，基于社會(huì)公眾的利益，依據(jù)國(guó)家及相關(guān)部門頒布的法律法規(guī)進(jìn)行的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)。此外，還應(yīng)積極引入外部評(píng)價(jià)主體。如借助注冊(cè)會(huì)計(jì)師和社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)對(duì)人民銀行進(jìn)行強(qiáng)制性評(píng)價(jià)，最終達(dá)到推進(jìn)人民銀行內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)上升到自覺程度。

（四）建立內(nèi)部控制的報(bào)告制度。

雖然我國(guó)政府內(nèi)部控制相關(guān)法律法規(guī)尚未明確政府內(nèi)部控制報(bào)告制度的剛性要求，但借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，人民銀行應(yīng)在系統(tǒng)范圍內(nèi)建立內(nèi)部控制的報(bào)告制度，再逐步向外拓展。人民銀行應(yīng)要求分支機(jī)構(gòu)定期逐級(jí)報(bào)告內(nèi)部控制執(zhí)行情況，并要求各級(jí)機(jī)構(gòu)報(bào)送主要負(fù)責(zé)人簽署的本單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告。此外，除涉及國(guó)家機(jī)密事宜，人民銀行應(yīng)通過恰當(dāng)?shù)耐緩剑屔鐣?huì)公眾通過公開渠道獲取這些報(bào)告，接受社會(huì)監(jiān)督，不斷增強(qiáng)中央銀行治理的透明度。

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（作者單位：中國(guó)人民銀行揚(yáng)州市中心支行）