李沙

摘 要 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是提高農(nóng)村產(chǎn)出率、有效轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、促進(jìn)農(nóng)村規(guī)?；?jīng)營(yíng)的必要手段，是當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展的必然趨勢(shì)。然而，農(nóng)村土地在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中并不是一帆風(fēng)順的，在土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)或?qū)?huì)出現(xiàn)諸多問(wèn)題阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文將以鳳陽(yáng)為具體出發(fā)點(diǎn)，從局部到整體分析我國(guó)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，然后根據(jù)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)研究出流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為我國(guó)其他地區(qū)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范提供經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)防范 農(nóng)民權(quán)益

一、選題背景及意義

在我國(guó)，農(nóng)村人口占據(jù)我國(guó)人口比例的絕大部分，社會(huì)要發(fā)展就必須帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展。而土地是農(nóng)村的基本組成要素，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置就需要進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。但是受各種因素的影響，土地流轉(zhuǎn)若不能合理規(guī)劃、科學(xué)管理，可能會(huì)帶來(lái)一系列包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)。課題從鳳陽(yáng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況出發(fā)，研究分析如何降低農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)鳳陽(yáng)農(nóng)民的權(quán)益，促進(jìn)鳳陽(yáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然后從個(gè)體到整體推導(dǎo)出一套農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中可能出現(xiàn)的流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提前的消除和解決，從而為全國(guó)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范提供經(jīng)驗(yàn)與辦法。

二、鳳陽(yáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度運(yùn)行的現(xiàn)狀

近年來(lái)，鳳陽(yáng)縣積極引導(dǎo)群眾有序合理的流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。截至目前，該縣土地流轉(zhuǎn)面積38.83萬(wàn)畝，占108萬(wàn)畝承包耕地的36%。流轉(zhuǎn)開(kāi)發(fā)用途以種植、養(yǎng)殖、果蔬及農(nóng)產(chǎn)品加工等為主，將農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)向規(guī)模特色農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)和無(wú)公害農(nóng)業(yè)集中，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社等各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)農(nóng)民從事有組織的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收。該縣還率先在全省建立縣級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心，完成鄉(xiāng)村兩級(jí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，在安徽省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中具有示范作用。

三、當(dāng)前鳳陽(yáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

隨著我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的不斷更新，鳳陽(yáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式、規(guī)模、速度都有明顯的發(fā)展，但是仍然存在一些問(wèn)題或潛在的問(wèn)題：

（一）土地產(chǎn)權(quán)不明晰

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度不健全、土地所有權(quán)歸屬不明確、土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，使得鳳陽(yáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢，農(nóng)民的流轉(zhuǎn)權(quán)益得不到保障。

（二）政策法規(guī)不明確

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處于發(fā)展階段，相關(guān)法律法規(guī)和政策經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、從不規(guī)范到規(guī)范的過(guò)程。對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的很多細(xì)節(jié)，現(xiàn)行政策、法規(guī)未能做出明晰具體的規(guī)定，現(xiàn)有的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)缺乏可操作性。

（三）流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

鳳陽(yáng)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方時(shí)有利益糾紛發(fā)生：1.以口頭協(xié)議為主，實(shí)際操作中容易產(chǎn)生糾紛。2.土地流轉(zhuǎn)合同不夠規(guī)范，存在手續(xù)不規(guī)范、條款不完備等問(wèn)題。3.土地流轉(zhuǎn)的備案和變更登記制度不完善或未建立。

（四）流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不成熟

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已成為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種普遍現(xiàn)象，然而當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還極不成熟，沒(méi)有專業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)極不規(guī)范。

（五）配套設(shè)施不完善

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為農(nóng)村土地制度改革的核心內(nèi)容，離不開(kāi)各種配套制度的支撐，而鳳陽(yáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不暢，與流轉(zhuǎn)相關(guān)配套制度改革滯后密切相關(guān)。

四、鳳陽(yáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的風(fēng)險(xiǎn)及原因分析

風(fēng)險(xiǎn)是事物運(yùn)動(dòng)發(fā)展過(guò)程中可能遇到的阻難或危險(xiǎn)，有可能出現(xiàn)也有可能不出現(xiàn)，具有某種不確定性。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行同其他事物運(yùn)動(dòng)一樣，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中也存在一定風(fēng)險(xiǎn)。

（一）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是指農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)壓力及經(jīng)濟(jì)損失，其中可以從以下幾方面進(jìn)行分析：1.流轉(zhuǎn)程序的不規(guī)范所引起的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)：由于當(dāng)前鳳陽(yáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，大部分流轉(zhuǎn)是以雙方口頭約定為準(zhǔn)，沒(méi)有書面協(xié)議為保證，也未向村委會(huì)報(bào)備登記，在形式上不具備規(guī)范性。這樣常常導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方權(quán)責(zé)不明確，一旦發(fā)生土地糾紛，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益就無(wú)法保障，從而引起經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。2.機(jī)制缺失引起經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制、長(zhǎng)期利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制的缺失也會(huì)導(dǎo)致各方的利益失衡，引起流轉(zhuǎn)糾紛影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）政治風(fēng)險(xiǎn)

因政府的業(yè)績(jī)與農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的矛盾，近年來(lái)一些地方政府有強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行流轉(zhuǎn)的傾向，從而導(dǎo)致社會(huì)負(fù)面影響不斷顯現(xiàn)，干部信任程度直線下降，影響政府的權(quán)威性和公信力，嚴(yán)重時(shí)還會(huì)引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)。此外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的尋租行為和腐敗現(xiàn)象，也可能誘發(fā)巨大的政治危機(jī)。

（三）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的利益分配或是農(nóng)民面臨的失地問(wèn)題都有可能引起社會(huì)危機(jī)，其中引起社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主要因素有：1.失業(yè)問(wèn)題：在我國(guó)農(nóng)民占絕大部分，土地是他們賴以生存的物質(zhì)資料。然而，土地流轉(zhuǎn)實(shí)行大規(guī)模經(jīng)營(yíng)會(huì)導(dǎo)致大部分農(nóng)民失去勞動(dòng)的對(duì)象，我國(guó)本身就是人口大國(guó)，當(dāng)前就業(yè)壓力已經(jīng)十分嚴(yán)峻無(wú)法解決這大規(guī)模的失業(yè)問(wèn)題，所以如果進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，就必須要考慮到再就業(yè)的問(wèn)題，否則勢(shì)必會(huì)引起社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。2.社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)：農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地轉(zhuǎn)而進(jìn)城打工會(huì)有一系列問(wèn)題有待解決，比如農(nóng)民工子弟上學(xué)問(wèn)題、住房問(wèn)題等，如果在實(shí)行大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)之初沒(méi)有想到這些問(wèn)題，那勢(shì)必會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。3.城市壓力：現(xiàn)在每年至少有1600萬(wàn)人由農(nóng)村進(jìn)入城市，隨著土地流轉(zhuǎn)的盛行進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民會(huì)越來(lái)越多，會(huì)給城市帶來(lái)巨大的壓力使得城市更加擁擠，公共資源更加難以滿足需要。

（四）生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前大規(guī)模農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后土地用途發(fā)生了改變，土地非農(nóng)用途大量增加包括牧業(yè)、漁業(yè)和二、三產(chǎn)業(yè)，甚至存在破壞性比較嚴(yán)重的非農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重破壞了土地的肥力及質(zhì)量。同時(shí)，為了片面追求經(jīng)濟(jì)效益，業(yè)主在種植過(guò)程中還采取短期化經(jīng)營(yíng)方式從土地上快速收回成本，在種植過(guò)程中大量使用化肥、農(nóng)藥或?qū)ν恋剡M(jìn)行掠奪式開(kāi)發(fā)，最終導(dǎo)致生態(tài)的嚴(yán)重破壞。

五、土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制研究

根據(jù)以上得出的結(jié)論，我們知道在進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，可能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)等風(fēng)險(xiǎn)，為了在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中更好的保護(hù)農(nóng)民的利益，我們要切實(shí)幫助農(nóng)民規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，使他們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)過(guò)程中能夠盡量降低風(fēng)險(xiǎn)。這是檢驗(yàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效果的標(biāo)尺。

（一）建立和完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的基本條件，是維護(hù)農(nóng)民利益的根本舉措。其中包括：1.建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急機(jī)制：在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之前，通過(guò)預(yù)警機(jī)制對(duì)流轉(zhuǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析或評(píng)估，有利于維護(hù)農(nóng)民的利益促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而當(dāng)農(nóng)村發(fā)生突發(fā)性事件時(shí)，可以采用應(yīng)急機(jī)制恰當(dāng)?shù)慕鉀Q，防止事件造成更大的影響。2.要健全土地流轉(zhuǎn)的組織機(jī)構(gòu)：在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中必須加強(qiáng)流轉(zhuǎn)的規(guī)范性以及管理，提供政策的咨詢，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，切實(shí)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。3.建立和完善監(jiān)督管理體系：農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中無(wú)論是流轉(zhuǎn)受讓方，還是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)都需要進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督業(yè)主在土地的用途及使用是否環(huán)保；監(jiān)督流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是否是有序的、合法的。4.完善土地糾紛調(diào)解機(jī)制：建立健全的土地糾紛調(diào)解機(jī)制，一旦流轉(zhuǎn)雙方發(fā)生土地糾紛當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)及時(shí)協(xié)商解決，協(xié)商不成的可以通過(guò)鄉(xiāng)村調(diào)解，以此有利于防范農(nóng)戶之間的矛盾、維護(hù)農(nóng)民的利益。

（二）建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)

建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)確保土地流轉(zhuǎn)的公開(kāi)性、公平性，這樣有利于監(jiān)督政府以及流轉(zhuǎn)雙方的行為，保證農(nóng)戶的權(quán)益以及政府的公開(kāi)性。

（三）提高農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的再就業(yè)能力，加強(qiáng)技能培訓(xùn)

農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地之后無(wú)法進(jìn)行正常的生產(chǎn)生活，只能進(jìn)城打工。然而，由于文化水平、工作經(jīng)驗(yàn)等因素?zé)o法與城市勞動(dòng)力相匹敵導(dǎo)致再就業(yè)率低、無(wú)法就業(yè)，為了生存甚至?xí)霈F(xiàn)偷搶等違法犯罪行為的出現(xiàn)，導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。因此，在土地流轉(zhuǎn)時(shí)，要注意提高農(nóng)民的再就業(yè)水平。

（四）加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，解決農(nóng)村留守兒童問(wèn)題

解決農(nóng)村兒童的城市入學(xué)問(wèn)題，解決農(nóng)民的后顧之憂，從而促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（五）建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度

流轉(zhuǎn)受讓方進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)是為了盈利、獲取利益，然而任何經(jīng)營(yíng)都是有風(fēng)險(xiǎn)的，大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)巨大，為了降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，維護(hù)農(nóng)民利益。

六、總結(jié)

土地流轉(zhuǎn)是擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促成城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的重要條件，是社會(huì)發(fā)展中必不可少的重要環(huán)節(jié)。但是因?yàn)槲覈?guó)正處于社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾凸顯，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)勢(shì)必會(huì)引發(fā)部分利益分配的問(wèn)題，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定、社會(huì)不和諧。為了防患未然，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控勢(shì)在必行。

在論文寫作過(guò)程中，筆者從鳳陽(yáng)的實(shí)際情況出發(fā)，分析總結(jié)出了它當(dāng)前流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及目前存在的流轉(zhuǎn)問(wèn)題。從經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)等四個(gè)角度分析了鳳陽(yáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，并針對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)提出了部分防控風(fēng)險(xiǎn)的措施，但是由于本人專業(yè)知識(shí)有限，加上目前研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)方面的書籍、報(bào)刊數(shù)量龐大無(wú)法做到每一本都去細(xì)讀，所以在研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)防控機(jī)制上深入度可能不夠，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控措施的研究上也不夠全面，比如如何從根本上解決農(nóng)村的圈地問(wèn)題；如何更有效地保證農(nóng)民進(jìn)城的權(quán)益不受侵害；如何監(jiān)督農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后的土地用途不發(fā)生改變等，這都是我們需要進(jìn)一步研究的課題。

（作者單位為安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)）

[基金項(xiàng)目：本文系安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)2015年大學(xué)生科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：XSKY1578。]

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