我國公務(wù)員公開選拔制度探析

張厚磊

摘 要：公務(wù)員公開選拔制度是干部人事制度改革的成果，實(shí)行此項(xiàng)用人機(jī)制對優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍具有重要的意義。本文以前人對此項(xiàng)制度的研究成果為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)前制度運(yùn)行過程中出現(xiàn)的新問題，在理論上從制度內(nèi)與制度外兩個(gè)層面提出解決對策，嘗試進(jìn)一步完善公務(wù)員公開選拔制度。

1 公務(wù)員公開選拔制度概述

（一）公開選拔的概念。公開選拔黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，是指黨委（黨組）及其組織（人事）部門根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍建設(shè)需要，面向社會采取公開報(bào)名，采用考試與考察相結(jié)合的辦法，選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部或選拔推薦提名人選。

（二）實(shí)行公開選拔制度的重要意義

公開選拔制度對優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍具有重要意義，主要體現(xiàn)在：1.有利于吸收更多的優(yōu)秀干部，特別是年輕干部，為他們展現(xiàn)才華創(chuàng)造機(jī)會。2.引入了競爭機(jī)制，有利于激勵各級干部提高自身的競爭實(shí)力。3.增加了政府的透明度，擴(kuò)大了工作的民主性。4.有利于暢通干部上與下，進(jìn)與出的流通渠道，創(chuàng)新了用人機(jī)制。5.有利于樹立正確的用人導(dǎo)向。

（三）我國公開選拔制度的發(fā)展過程

1.探索階段。公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部制度始于20世紀(jì)80年代初期，黨的十一屆三中全會之后，開始正式對領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度的進(jìn)行改革。

2.推廣階段。1992年中共中央有關(guān)部門轉(zhuǎn)發(fā)了吉林省《關(guān)于采取“一推雙考”的方式公開選拔副地廳級領(lǐng)導(dǎo)干部情況的報(bào)告》，要求各部門探索、改進(jìn)干部選拔方法，由此公開選拔制度進(jìn)入推廣階段。

3.規(guī)范階段。1999年3月中組部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部工作的通知》，對這項(xiàng)工作進(jìn)行了規(guī)范。2000年6月中央辦公廳印發(fā)了《深化干部人事制度改革綱要》，作為人事制度改革的指導(dǎo)性文件，對公開選拔提出了明確要求。2003年4月中共中央辦公廳頒發(fā)了《公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》，公開選拔制度進(jìn)入了規(guī)范推進(jìn)的新階段。

2006年1月1日起《中華人民共和國公務(wù)員法》正式施行，該法第七章第四十五條規(guī)定“廳局級正職以下領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者副調(diào)研員以上及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)出現(xiàn)空缺，可以面向社會公開選拔，產(chǎn)生任職人選”。將公開選拔制度提到了立法的高度，為該項(xiàng)制度的發(fā)展指明了方向，并打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2 推行公開選拔制度過程中存在的主要問題

公開選拔制度從萌芽至今已經(jīng)歷了三十年的發(fā)展，在整個(gè)發(fā)展過程中，出現(xiàn)了“直選”、“公推公選”、“一推兩考”、“兩推一選”、“三票制”等方式。這些做法得到了黨中央的肯定，使公開選拔制度繼續(xù)保持良好的發(fā)展勢頭。也正是這些表現(xiàn)多樣的形式，暴露出公開選拔制度沒有統(tǒng)一可行的方式，而已有的方法又具有自身的狹隘性，得不到更大范圍的推廣。本文綜合各種方式中存在的不足，結(jié)合當(dāng)前存在的實(shí)際問題，認(rèn)為在推行公開選拔制度過程中存在的缺陷主要有：

（一）公開選拔的考試內(nèi)容與方式方法不夠科學(xué)，容易導(dǎo)致部分人高分低能。目前普遍存在著考試環(huán)節(jié)繁雜、測試題內(nèi)容比較偏、實(shí)際操作中的隨意性較大等問題。同時(shí)考試成績等同于工作能力的盲目性依然存在，一些實(shí)際工作能力較強(qiáng)但理論功底相對薄弱的干部，在與那些理論基礎(chǔ)教好、考試經(jīng)驗(yàn)豐富但實(shí)際工作能力相對較差的同志的首輪較量中被淘汰出局。

（二）實(shí)際操作中報(bào)名資格條件的審查極端化。主要存在兩種情況，首先，資格條件搞一刀切。即不論何種崗位，均采用同樣的標(biāo)準(zhǔn)。年輕與經(jīng)驗(yàn)顯然相互矛盾，不可能二者求全。其次，資格條件審查的過于靈活，吸收了部分條件不過硬的人員進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍。

（三）考察質(zhì)量不能保證，影響選拔的效果。考察一般在考試后進(jìn)行，主要就“德績”對考察對象進(jìn)行考察。由于公開選拔以向上級或外單位輸送人才為主，考察往往出現(xiàn)“一邊倒”現(xiàn)象，使考查結(jié)果的客觀公正性大打折扣。

（四）公開選拔與相關(guān)制度體系不配套。如公開選拔與傳統(tǒng)的首長負(fù)責(zé)制可能相互矛盾；公開選拔產(chǎn)生副職過多，可能使正職難以開展工作；公開選拔可能只適用選任制領(lǐng)導(dǎo)干部，與傳統(tǒng)的委任制相矛盾等。因此，這種不協(xié)調(diào)而產(chǎn)生的內(nèi)耗將大大降低組織效率。

（五）制度的實(shí)行缺乏良好的社會生態(tài)環(huán)境。包括黨政職能的相對分離沒有妥善解決，如政府人事部門和黨的組織部門職能模糊不清；政治的民主化和公開化不完善；戶籍管理僵硬，限制了人員流動；充分競爭的市場經(jīng)濟(jì)體制仍未能建立起來，市場還不能提供真正富有吸引力優(yōu)勢的崗位來與公務(wù)員隊(duì)伍展開競爭，一定程度上公務(wù)員系統(tǒng)仍為擇業(yè)首選，這就形成了公務(wù)員隊(duì)伍的相對壟斷高位；制度實(shí)施過程中在監(jiān)督方面依然存在薄弱環(huán)節(jié)等等。

（六）制度的施行存在成本過高的問題。公開選拔制度還處在創(chuàng)新階段，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、程序和規(guī)范。制度施行的成本主要包括時(shí)間成本、考試成本、保密成本、監(jiān)督成本和任用風(fēng)險(xiǎn)等。臨時(shí)、分散的公開選拔占用了政府大量的時(shí)間和精力，試題編制、考試組織、閱卷等環(huán)節(jié)消耗了大量的人力物力。選拔一名干部所花的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)的用人機(jī)制。

3 完善公開選拔制度的對策

在推行公開選拔制度的實(shí)踐中反映出的問題，主要體現(xiàn)在制度內(nèi)與制度外兩個(gè)層面。針對這些問題，本文主要從以下幾方面提出完善制度的對策：

（一）從體制內(nèi)入手完善公開選拔制度

1.創(chuàng)新技術(shù)，全面改進(jìn)筆試、面試，提高公開選拔考試的科學(xué)化程度。首先，要建立健全考試機(jī)構(gòu)；其次，要制定符合各級領(lǐng)導(dǎo)干部考試的標(biāo)準(zhǔn)化模式，在兼顧知識面的同時(shí)，突出試題的理論性、實(shí)踐性和綜合性，要特別突出能力素質(zhì)的測試；再次，要深入探討考試成績準(zhǔn)確認(rèn)定的問題；最后，儲備一支高素質(zhì)的面試考官隊(duì)伍，兼顧廣泛性和代表性的同時(shí)，要以熟悉干部人事工作為基礎(chǔ)。

2.嚴(yán)格規(guī)范資格條件的審查。學(xué)歷、職級、年齡以及實(shí)際工作能力等同樣重要，要注重從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)需要合理確定學(xué)歷、職級和年齡等方面的條件，從而為實(shí)現(xiàn)不拘一格選拔人才創(chuàng)造條件。

3.改進(jìn)考察方式，促進(jìn)選拔考核的準(zhǔn)確性。選拔干部的考察有很強(qiáng)的定向性，容易因虛假信息而導(dǎo)致考察失實(shí)。因此要制定一個(gè)措施得當(dāng)、覆蓋面廣、易于操作的考察方案。如定量定性考核法、360度考核法等。同時(shí)通過增強(qiáng)考察范圍、層次、時(shí)間等的隨機(jī)性，盡可能多地了解考察對象的真實(shí)信息。

4.公開選拔制度本身要對運(yùn)用這項(xiàng)用人機(jī)制的時(shí)間選擇、適用單位和職位予以制度化，避免制度運(yùn)用的隨機(jī)性和“實(shí)用性”。

5.本著“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，控制并降低選拔成本。合理確定公選地域范圍，建立標(biāo)準(zhǔn)化試題庫，實(shí)行定期資格考試制度。

6.加快公開選拔工作的法制法規(guī)建設(shè)。要在認(rèn)真總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、研究相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上盡快制定專門法規(guī)，各地再結(jié)合實(shí)際研究出臺有關(guān)的實(shí)施細(xì)則，從而使公選工作有章可循、有法可依，步入規(guī)范化、制度化的軌道。

（二）從體制外著眼健全公開選拔制度

1.要銜接好公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部制度與其他制度的關(guān)系。首先，與后備干部制度的關(guān)系。二者銜接方式主要有兩種：公開選拔后備干部以及后備干部參加公開選拔。其次，與其他選拔制度的關(guān)系。要與他們以及公示制、試用期制等相結(jié)合，發(fā)揮改革的綜合效應(yīng)。最后，與首長負(fù)責(zé)制的關(guān)系。改進(jìn)和完善行政首長負(fù)責(zé)制，以法律的形式賦予首長一定的人事權(quán)力，加強(qiáng)立法，提升首長負(fù)責(zé)制的法治化程度。

2.要理順公開選拔與培養(yǎng)教育的關(guān)系。一要跟蹤考察，及時(shí)糾偏；二要搞好上崗培訓(xùn)；三要根據(jù)工作需要，適時(shí)地進(jìn)行交流和輪崗。

3.要處理好堅(jiān)持公開、平等、科學(xué)原則與操作方法簡便易行的關(guān)系。公開選拔要盡量簡化手續(xù)，減少不必要的投入，使公開選拔的方法和程序既科學(xué)合理又簡便易行。

4.要改進(jìn)公開選拔制度建設(shè)與其所依附的社會生態(tài)環(huán)境建設(shè)的關(guān)系。第一，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)環(huán)境，加快市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)。第二，加強(qiáng)法制化建設(shè)，提高人們的法律覺悟。第三，優(yōu)化政治環(huán)境，創(chuàng)新政治體制。要理順黨政關(guān)系，確保黨政職能實(shí)現(xiàn)真正意義上的分開。要改革戶籍制度，實(shí)現(xiàn)人口的合理流動。

5.要健全公開選拔制度實(shí)施過程中與監(jiān)督工作的關(guān)系。公開選拔過程大致可以分為三個(gè)階段，即推薦與報(bào)名階段、考察階段和討論決定階段，監(jiān)督工作將圍繞這三個(gè)方面展開。第一，建立推薦預(yù)告制，履行署名推薦手續(xù)，實(shí)行推薦責(zé)任追究制；第二，重視考察環(huán)節(jié)的監(jiān)督，通過組建考察組，推行考察預(yù)告制、差額考察制、干部述職制以及民主測評制度，認(rèn)真核實(shí)問題，公開考察評價(jià)結(jié)論，建立干部申訴制度；第三，強(qiáng)化討論決定環(huán)節(jié)的監(jiān)督，建立干部選拔任用工作責(zé)任制。加大糾錯力度，確保監(jiān)督工作的權(quán)威性。

總之，公務(wù)員公開選拔制度作為干部人事制度改革的重要內(nèi)容，所產(chǎn)生的影響是深遠(yuǎn)的，其在許多方面仍處于探索之中。要在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善公開選拔制度，使其更加制度化、規(guī)范化、科學(xué)化。

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