仇保興

摘 要：十三五期間城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了若干“新常態(tài)”：城鎮(zhèn)化速度將明顯放緩，機(jī)動(dòng)化將強(qiáng)化郊區(qū)化趨勢(shì)，城市人口老齡化快速來臨，住房需求將持續(xù)減少，碳排放國(guó)際壓力空前加大，能源和水資源結(jié)構(gòu)性短缺將持續(xù)加劇。同時(shí)還面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和問題：城市空氣、水和土壤污染，小城鎮(zhèn)人居環(huán)境退化、人口流失，城市交通擁堵嚴(yán)重，城鎮(zhèn)特色和歷史風(fēng)貌喪失，保障性住房積壓與住房投機(jī)過盛并存，城市防災(zāi)減災(zāi)能力明顯不足。根據(jù)這些問題，提出了以下深度城鎮(zhèn)化建議：穩(wěn)妥進(jìn)行農(nóng)村土地改革試點(diǎn)，防止助推郊區(qū)化；以“韌性城市”為抓手整合資源，提高城市防災(zāi)減災(zāi)水平；大力發(fā)展綠色交通、樹立正確的“機(jī)動(dòng)化”觀念；改革保障房建設(shè)運(yùn)營(yíng)體制，降低房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)；全面保護(hù)城鎮(zhèn)歷史街區(qū)、修復(fù)城鎮(zhèn)歷史文脈；推行“美麗宜居鄉(xiāng)村”建設(shè)，保護(hù)和修復(fù)農(nóng)村傳統(tǒng)村落；研究編制城鎮(zhèn)群協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，完善高密度城鎮(zhèn)化地區(qū)的空間管治；對(duì)既有建筑進(jìn)行節(jié)能、適老改造，加快推廣綠色建筑；對(duì)小城鎮(zhèn)進(jìn)行人居環(huán)境提升改造；全面推進(jìn)智慧城市建設(shè)。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；挑戰(zhàn)；策略；深度城鎮(zhèn)化

Abstract： A number of “new normal” will arise in urbanization during the 13th Five-Year-Plan period： the speed of urbanization will obviously slow down； motorization will strengthen the tendency of suburbanization； aging of urban population is coming fast； the demand for housing will continue to decrease； international pressure caused by carbon emission will be stronger； structural shortage of energy and water resources will continue to intensify. Meanwhile， urbanization is facing severe challenges and problems： air， water and soil in urban areas have been polluted； living environment of small towns degrades and population is loss； traffic jams are serious in cities； the characteristics and historical scenes of towns are lost； overstock of security housing is coexisted with housing speculative excess； cities have weak capacity of disaster prevention and mitigation. According to such problems， we hereby put forward the following suggestions： steadily carry out pilot work for rural land reform to avoid helping promote suburbanization； integrate resources by keeping a firm grasp on “resilient city” to improve the cities capacity of disaster prevention and mitigation； develop green transportation and establish a correct concept of “motorization”； reform the construction and operation system for security housing and cut the risk of a bubble in real estate； fully protect historical blocks in towns and restore their historical culture； implement the construction of “beautiful and livable” villages and protect and restore traditional villages； research and work out coordinated development plan of town groups and perfect space governance in high-density urbanization areas； renovate existing buildings to make them energy saving and suitable for the elderly and speed up the promotion of green buildings； promote and renovate the living environment in small towns； completely impel the construction of smart city.

Key words：urbanization ； challenge ； strategy ；deep urbanization

中圖分類號(hào)：C912 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-4144（2016）-09-04（8）

經(jīng)歷了三十多年快速城鎮(zhèn)化，我國(guó)已經(jīng)正式進(jìn)入了前所未有的“城市時(shí)代”，不僅80%以上的國(guó)民收入、財(cái)政稅收、就業(yè)崗位和科技創(chuàng)新成果產(chǎn)生于城市，而且空氣和水體污染、交通擁堵、貧富分化、地震颶風(fēng)災(zāi)害等也發(fā)端于城市。“深度城鎮(zhèn)化”的立意不僅是為緩解“城市病”、開拓有效投資的新領(lǐng)域、補(bǔ)償前三十年“速度、廣度城鎮(zhèn)化”所帶來的“欠賬”，更為重要的是著眼于城鎮(zhèn)化內(nèi)在的規(guī)律，使我國(guó)城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵式”發(fā)展道路，順利進(jìn)入綠色發(fā)展新階段，避免先行國(guó)家城市化的各種剛性缺陷，最終為實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”增添動(dòng)力。

1 十三五期間城鎮(zhèn)化的若干“新常態(tài)”

1.1 城鎮(zhèn)化速度將明顯放緩

由于我國(guó)歷史上屬于典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)，與主要依靠移民來推進(jìn)城市化的“新大陸”國(guó)家相比，其城市化速度的拐點(diǎn)肯定要提早許多（有研究指出我國(guó)城鎮(zhèn)化峰值可能發(fā)生在65%左右，而不是新大陸國(guó)家的85%以上）。另外，諾賽母（Ray.M.Northam）大國(guó)模型也支持我國(guó)在十三五期間（見圖1），城鎮(zhèn)化速度可能會(huì)進(jìn)入拐點(diǎn)期。由此可以簡(jiǎn)單推測(cè)：十三五期間，我國(guó)年均城鎮(zhèn)化平均速度可能在0.7～0.8%之間，比十一、十二五期間年均城鎮(zhèn)化速度1.3%將低近0.5個(gè)百分點(diǎn)左右。這意味著與前幾個(gè)五年計(jì)劃期間相比，十三五期間從農(nóng)村進(jìn)城人口將每年減少700～800萬人口。

1.2 機(jī)動(dòng)化將強(qiáng)化郊區(qū)化趨勢(shì)

截止2014年底，全國(guó)共有機(jī)動(dòng)車數(shù)量2.64億輛，每百人機(jī)動(dòng)車擁有數(shù)為19.3輛。據(jù)初步測(cè)算，十三五期間我國(guó)每百人平均擁有車輛將從20.6輛提高到26.0輛。與此同時(shí)，高速鐵路里程將從2.2萬公里增加到3.4萬公里。高速公路總里程數(shù)也將從12.0萬公里增加到16.2萬公里。再加上城市空氣污染、高房?jī)r(jià)等問題在短期內(nèi)難以緩解。這些因素都將增強(qiáng)城市居民沿著高鐵、高速公路、地鐵延伸線逐步遷居到城市郊區(qū)的意愿。這種趨勢(shì)一方面會(huì)助推郊區(qū)化現(xiàn)象，使耕地保護(hù)的難度加大，另一方面會(huì)由于城市人口密度下降，而使交通能耗和建筑能耗快速上升并呈現(xiàn)剛性增加的態(tài)勢(shì)。

1.3 城市人口老齡化快速來臨

由于長(zhǎng)期堅(jiān)持“一對(duì)夫妻一個(gè)孩子”的政策，我國(guó)人口老齡化速度比西方大國(guó)來的更快（見圖2）。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，2013年全國(guó)60周歲以上的老年人口已達(dá)2億多人，預(yù)計(jì)到2035年將達(dá)4.5億老年人口。與此同時(shí)勞動(dòng)力價(jià)格逐年上升，以建筑業(yè)為例，每年勞工工資上升幅度都在30%左右。值得指出的是，隨著全球化和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的深入，絕大多數(shù)轉(zhuǎn)型國(guó)家都出現(xiàn)了勞動(dòng)力外流和人口減少的明顯趨勢(shì)，（聯(lián)合國(guó)數(shù)據(jù)）東歐整體人口在近二十年轉(zhuǎn)型期間減少了23%，遠(yuǎn)超西歐各國(guó)的人口減少速度。主要原因不外乎是：適合的就業(yè)崗位減少、貧富分化、青年人不愿生育、企業(yè)家和知識(shí)分子移居海外謀發(fā)展等等。除此之外，我國(guó)外流人口加劇的原因還多了逃避空氣污染、食品安全、資產(chǎn)保值、子女教育等等其它原因。這引發(fā)了少數(shù)專家發(fā)出“警惕中國(guó)人口斷崖式下跌”的呼聲。除此之外，基于我國(guó)大多數(shù)地區(qū)“家族村落聚居”特點(diǎn)和“鄉(xiāng)村記憶”的恢復(fù)，十三五期間，“回家養(yǎng)老”將會(huì)推動(dòng)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)，這與人多地少、農(nóng)耕文明歷史悠久的國(guó)家（如日本、法國(guó)、荷蘭等國(guó)）城市化中后期趨勢(shì)有相似之處。

1.4 住房需求將持續(xù)減少

我國(guó)目前人均住房面積約為35平方米，已接近日本、法國(guó)等高人口密度國(guó)家的水平。更為重要的是，隨著近二十年快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，我國(guó)每年新建的住宅和建筑面積高達(dá)全球的40%以上。但隨著城鎮(zhèn)化速率進(jìn)入拐點(diǎn)期和全國(guó)城市住宅空置率的持續(xù)上升（截至2015年底，我國(guó)一線城市住房平均去庫(kù)存化周期已超過10個(gè)月，三線城市則在30個(gè)月左右，個(gè)別城市高達(dá)50多個(gè)月），住房剛性需求將呈明顯下降趨勢(shì)。這一方面會(huì)引發(fā)房地產(chǎn)及其相關(guān)行業(yè)的衰退，另一方面也不可避免的會(huì)加劇房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期通縮的壓力。

1.5 碳排放國(guó)際壓力空前加大

前幾個(gè)五年計(jì)劃期間，我國(guó)消耗了全球約40%的水泥和35%的鋼鐵（見圖3），近兩年我國(guó)排出的溫室氣體總量約已達(dá)美國(guó)和歐盟的總和，人均排放也早已跨越世界平均線。經(jīng)驗(yàn)表明，任一國(guó)碳排放強(qiáng)度總是與城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程密切相關(guān)的，我國(guó)已宣布碳排放峰值約在2030年才可能“封頂”。十三五期間是國(guó)際社會(huì)要求我國(guó)降低碳排放壓力最大的時(shí)期。據(jù)聯(lián)合國(guó)提供的數(shù)據(jù)，上世紀(jì)末全球平均建筑能耗高達(dá)全社會(huì)能耗的32%、交通能耗達(dá)28%，并呈現(xiàn)持續(xù)上升的態(tài)勢(shì)。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，實(shí)施產(chǎn)業(yè)的低碳化、綠色化戰(zhàn)略的主角一般是企業(yè)家，政府只負(fù)責(zé)提供外部激勵(lì)與碳交易市場(chǎng)。而交通與建筑低碳措施卻需要政府有預(yù)見性規(guī)劃和有力的組織實(shí)施方能奏效。

1.6 能源和水資源結(jié)構(gòu)性短缺將持續(xù)加劇

從能源結(jié)構(gòu)來看，我國(guó)人均擁有的煤、石油和天然氣儲(chǔ)量?jī)H為世界平均水平的60%、7.7%、7.1%。以煤代氣代油將是十三五期間乃至將來都必須堅(jiān)持的基本策略。而且由于治理空氣污染的迫切需要，各地區(qū)在進(jìn)行能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，即需要大量的天然氣來取代傳統(tǒng)的生活、工業(yè)、取暖的燃煤，這無疑會(huì)大大加劇原本就短缺的天然氣供求關(guān)系。由于十三五期間機(jī)動(dòng)車數(shù)量仍處于上升期，我國(guó)石油進(jìn)口依存度去年底的已達(dá)56%，還將持續(xù)攀升。

從水資源來看，我國(guó)人均占有量約為1700立方米（據(jù)2011年數(shù)據(jù)），低于世界平均水平，空間分布也十分不均。從用水量來看，農(nóng)業(yè)用水約占61%，工業(yè)用水約占24%，城市居民用水約占13%。本世紀(jì)以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化率提高了十多個(gè)百分點(diǎn)，城市用水人口增長(zhǎng)53.8%；而城市用水量?jī)H增加了11.5%，而且近五年來，城市的年供水量基本穩(wěn)定在500億立方米左右。從國(guó)際城市化經(jīng)驗(yàn)來看，我國(guó)城市用水量已趨于穩(wěn)定，不可能大幅上升。但由于我國(guó)正處于水污染的高發(fā)期，再加上水生態(tài)修復(fù)周期漫長(zhǎng)，水污染“局部好轉(zhuǎn)、整體惡化”的基本態(tài)勢(shì)在十三五期間也難以根本扭轉(zhuǎn)。長(zhǎng)期以來興修水庫(kù)等水利工程所造成的水蒸發(fā)量顯著增加對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)積累性損害也正在呈現(xiàn)。再加上氣候變化引發(fā)的極端干旱、極端降雨也將會(huì)持續(xù)加劇。突發(fā)性污染引發(fā)的水安全事件、水質(zhì)性缺水和極端氣候引發(fā)的短期結(jié)構(gòu)性缺水將會(huì)成為影響我國(guó)城市運(yùn)行的大概率事件。

2 十三五期間城鎮(zhèn)化面臨的主要問題

2.1 城市空氣、水和土壤污染

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，先行國(guó)家在經(jīng)歷城市化中后期時(shí)，都不約而同地出現(xiàn)了空前嚴(yán)重的空氣、水和土壤污染，這些污染的成因復(fù)雜、成份多變、治理成本高昂、周期很長(zhǎng)，不少先行國(guó)家民眾至今仍然飽受這三大污染之痛。由于我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持城市人口的緊湊式發(fā)展和工業(yè)化引領(lǐng)城鎮(zhèn)化，這三種污染再加上日益嚴(yán)重的“垃圾圍城”現(xiàn)象，對(duì)城市人居條件、投資環(huán)境和民眾健康負(fù)面的影響會(huì)更大。除此之外，由于十一五、十二五期間對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地控制政策搖擺不定、法制觀念薄弱，造成了不少城郊“小產(chǎn)權(quán)房”盛行，“以租代征”占用了城郊大量耕地。以北京市周邊為例，通過遙感監(jiān)測(cè)，近幾年來北京周邊（包括河北、天津部分地區(qū)）未批已建的開發(fā)用地高達(dá)上千平方公里，形成了小產(chǎn)權(quán)房和工業(yè)項(xiàng)目的“包圍圈”，一定程度上阻塞了城市風(fēng)道，加劇了首都的霧霾。

2.2 小城鎮(zhèn)人居環(huán)境退化、人口流失

從最近一次人口普查結(jié)果分析，我國(guó)居住在小城鎮(zhèn)的人口比率比十年前下降了10個(gè)百分點(diǎn)，約有1億人口從小城鎮(zhèn)遷往大城市。調(diào)查表明，人口流動(dòng)的主要原因按次序有以下幾種：讓子女接受良好教育、工作機(jī)會(huì)與收入、資產(chǎn)（主要是房產(chǎn)）保值、醫(yī)療水平等等。發(fā)達(dá)國(guó)家人居環(huán)境最優(yōu)的往往是小城鎮(zhèn)，而我國(guó)小城鎮(zhèn)則普遍存在環(huán)境污染、管理不善、人居環(huán)境退化、就業(yè)不足等方面的問題。如果這些問題不能在十三五期間有所緩解，可能會(huì)引發(fā)更嚴(yán)重的大城市人口膨脹問題，而作為農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)基地的小城鎮(zhèn)的衰退也會(huì)影響我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

2.3 城市交通擁堵嚴(yán)重

由于人均擁有小轎車的快速增加（已從十一五期末5938萬輛增加到十二五期末15000萬輛），我國(guó)城市交通擁堵正在全面爆發(fā)。嚴(yán)重?fù)矶乱褟难睾３鞘邢蛑形鞑砍鞘新?，從早晚高峰轉(zhuǎn)向全天候，從超大城市向中等城市擴(kuò)散。全國(guó)城市平均車速已從十一五期末30-35公里/小時(shí)下降到十二五期末20-25公里/小時(shí)。隨著車輛保有量持續(xù)增加，城市道路面積又由于空間結(jié)構(gòu)的限制難以同步增加，十三五期間預(yù)計(jì)會(huì)出現(xiàn)更為嚴(yán)重的城市交通擁堵問題，低車速還將進(jìn)一步加劇城市空氣污染和城市的正常運(yùn)行和應(yīng)急通行能力。

2.4 城鎮(zhèn)特色和歷史風(fēng)貌喪失

作為全球四大文明古國(guó)，我國(guó)絕大多數(shù)城市都有長(zhǎng)達(dá)二千年的悠久歷史。但與發(fā)達(dá)國(guó)家歷史遺存和傳統(tǒng)風(fēng)貌保存良好的情況相比，我國(guó)多數(shù)歷史文化名城、名鎮(zhèn)正在喪失自己特有的建筑風(fēng)格和整體風(fēng)貌。城市空間肌理趨向平庸和“千城一面”，一部分城市已成為國(guó)外“后現(xiàn)代建筑師們”的試驗(yàn)場(chǎng)。大批“大、洋、怪”的公共建筑以高能耗、高投入、低使用效率浪費(fèi)了寶貴的公共資源，并侵蝕了這些城市昔日獨(dú)特的傳統(tǒng)形象，割斷了歷史文脈的傳承。決策者“崇洋媚外、崇高尚大”等不良風(fēng)氣并未得到有效扼制。

除此之外，“城鄉(xiāng)一律化”的新農(nóng)村建設(shè)模式與錯(cuò)誤的“建設(shè)用地增減掛鉤”政策，正在快速毀壞承擔(dān)鄉(xiāng)土文化傳承的傳統(tǒng)村落，這不僅會(huì)明顯損害我國(guó)的文化軟實(shí)力，也會(huì)毀壞發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的不可再生的寶貴資源。

2.5 保障性住房積壓與住房投機(jī)過盛并存

十二五期間我國(guó)每年投入大量的財(cái)政資金建設(shè)各類保障房和推行棚戶區(qū)改造（每年平均約700萬套左右）。解決了大量低收入群體的住房問題，也消除了積累多年的城市“臟亂差”問題。但隨著這種“從上到下布置任務(wù)式”的建設(shè)模式積累運(yùn)行，其弊端也日益顯現(xiàn)：一方面部分基層政府為了完成任務(wù)或增加投資，將保障房項(xiàng)目安排在缺乏配套設(shè)施的遠(yuǎn)郊區(qū)；另一方面由于隨著地方政府配套資金的日益短缺，本該同步建設(shè)的配套設(shè)施遲遲上不了馬。更為重要的是由于低收入者往往缺乏“空間自由移動(dòng)的能力”，必須緊靠工作崗位安置居住。這樣一來，保障房空置現(xiàn)象就越來越嚴(yán)重了。據(jù)地方統(tǒng)計(jì)，青島市白沙灣社區(qū)已建公租房3800套、限價(jià)商品房6253套，只收到不到350套的申請(qǐng)。河南省已建成的保障房有2.66萬套空置超過一年，陜西省計(jì)劃建210萬套保障房，但已建成91萬套中空置超10萬套，云南2.3萬套保障房被閑置……。與此同時(shí)，由于缺失財(cái)產(chǎn)稅、空置稅、多套住房消費(fèi)稅等工具，我國(guó)城市住房占有懸殊和投機(jī)、投資比重一直居高不下。其結(jié)果是一方面不少低收入家庭住不起房，另一方面卻有大量房屋空置積壓。更為重要的是，由于一些地方政府錯(cuò)誤的政績(jī)觀和投資模式，部分地區(qū)大規(guī)模的空城、鬼城正在呈現(xiàn)，而且有越演越烈之勢(shì)。

2.6 城市防災(zāi)減災(zāi)能力明顯不足

隨著人口向城鎮(zhèn)集中，大城市（特別是城市群）所面臨的風(fēng)險(xiǎn)也在同步增加。哥倫比亞大學(xué)國(guó)際地球科學(xué)信息網(wǎng)絡(luò)中心（CIESIN）研究表明，在全球633個(gè)大城市中，有450個(gè)城市約9億人口暴露在至少一種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)之中。[2]實(shí)踐證明，城市難以有效規(guī)避各種不確定性因素，而且風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，城市所遭受的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失往往也隨著城市規(guī)模等級(jí)的擴(kuò)大而增大。我國(guó)更是如此，隨著前幾個(gè)五年規(guī)劃的實(shí)施，我國(guó)城市普遍長(zhǎng)了“塊頭”，但防災(zāi)、減災(zāi)能力卻減弱了。例如，近百毫米甚至幾十毫米的中等暴雨就出現(xiàn)長(zhǎng)時(shí)間的街道積水。煤氣和地下管網(wǎng)油氣爆炸也屢見不鮮，地震、泥石流、颶風(fēng)等造成的損失也越來越慘重。這一方面與我國(guó)城市主要領(lǐng)導(dǎo)干部任職過短、考核機(jī)制不科學(xué)導(dǎo)致只注重地面不注重地下工程有關(guān)，另一方面也與城市“攤大餅式擴(kuò)大”造成空間集中度過高和防災(zāi)減災(zāi)投資體制過散、條條分割有關(guān)。盡管國(guó)家有關(guān)部委今年啟動(dòng)了“海綿城市”、“綜合管廊防災(zāi)減災(zāi)和地下空間綜合”示范城市等財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目，但城市防災(zāi)減災(zāi)仍然需要整體規(guī)劃與建設(shè)，否則只能是“按下葫蘆浮起瓢”。

3 十三五期間城鎮(zhèn)化基本對(duì)策建議

3.1 穩(wěn)妥進(jìn)行農(nóng)村土地改革試點(diǎn)，防止助推郊區(qū)化

由于十三五期間是我國(guó)大城市郊區(qū)化活力最高的時(shí)期，為保證城市的緊湊式發(fā)展和節(jié)約耕地，首先必須正視和有效克服農(nóng)村建設(shè)用地入市式改革可能存在的負(fù)面效應(yīng)，并使其服從于、服務(wù)于健康城鎮(zhèn)化。建議總結(jié)推廣浙江，上海等地的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地入市進(jìn)行“總量控制”（一般在當(dāng)?shù)剞r(nóng)地征用過程中，留給農(nóng)村集體組織的農(nóng)村建設(shè)用地約占被征用地總量的7%～10%）。此舉也可防止未被征用土地的遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)村以“農(nóng)村建設(shè)用地入市”而可能出現(xiàn)遍地城鎮(zhèn)化的惡果。其次，要依據(jù)城市總體規(guī)劃，將城郊永久性農(nóng)地和生態(tài)用地劃定為“綠線”控制范圍，并作為擬訂的城市發(fā)展永久邊界線，嚴(yán)格進(jìn)行管理。再次，要及時(shí)修編《村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，加強(qiáng)農(nóng)房規(guī)劃管理，及時(shí)依法清理“小產(chǎn)權(quán)房”和“以租代征”濫占耕地的違法建筑，切實(shí)防止我國(guó)城市低密度發(fā)展危及未來糧食和能源安全。

3.2 以“韌性城市”為抓手整合資源，提高城市防災(zāi)減災(zāi)水平

國(guó)際韌性聯(lián)盟（Resilience Alliance）將“韌性城市”定義為“城市或城市系統(tǒng)能夠消化并吸收外界干擾（災(zāi)害），并保持原有主要特征、結(jié)構(gòu)和關(guān)鍵功能的能力”。[3]并依次形成了城市的技術(shù)韌性、組織韌性、社會(huì)韌性和經(jīng)濟(jì)韌性四個(gè)基本要素。[4]其中“技術(shù)韌性” 又稱為“工程韌性”，是指城市基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)災(zāi)難的應(yīng)對(duì)和恢復(fù)能力，如建筑物的庇護(hù)能力，交通、通訊、供水、排水、供電和醫(yī)療衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施和生命線的保障能力。而后幾種“韌性”則指的是城市政府、市民組織、企業(yè)面對(duì)災(zāi)難時(shí)的應(yīng)對(duì)能力。[5-6]由此可見，提高我國(guó)城市防災(zāi)減災(zāi)水平，首先要科學(xué)編制增強(qiáng)城市韌性的防減災(zāi)規(guī)劃，依次從建筑、社區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施、城市、區(qū)域全面進(jìn)行防減災(zāi)設(shè)計(jì)與建設(shè)。其次要整合現(xiàn)有的海綿城市（LID）、生態(tài)城市、共同溝示范城市、城市防洪、城市新能源、城市抗震和智慧城市等工程，一方面可防止相互沖突抵消“韌性”，另一方面，盡可能利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和通訊設(shè)施，以“非工程措施”結(jié)合必要的工程性修建來增強(qiáng)城市防減災(zāi)能力。再次，及時(shí)頒布《城市地下空間利用管理法》，這不僅可有效增強(qiáng)城市“韌性”和節(jié)約土地，而且也能擴(kuò)大有效投資、改善城市人居環(huán)境。

3.3 大力發(fā)展綠色交通、樹立正確的“機(jī)動(dòng)化”觀念

長(zhǎng)期以來，我國(guó)各地曾經(jīng)片面地推行諸如，大力建設(shè)城市立交橋、高架橋、倡導(dǎo)汽車消費(fèi)、拓寬城市街道、壓縮和取消自行車道、禁止電動(dòng)自行車通行等錯(cuò)誤的政策，以致于造成了當(dāng)前各大城市交通擁堵、空氣嚴(yán)重污染的局面。十三五期間，應(yīng)不失時(shí)機(jī)地糾正以前各種錯(cuò)誤，首先要樹立城市交通需求側(cè)管理的理念，全面提高停車費(fèi)、開征擁堵費(fèi)、拍賣或限制小轎車車牌等措施。其次是擴(kuò)大城市步行區(qū)、全面推行步行日、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭倡導(dǎo)自行車（包括小排量電動(dòng)自行車）出行、推行“可步行”城市、普及公共租用自行車等等；與此同時(shí)，要加快公共交通建設(shè)步伐，放寬城市地鐵和軌道交通建設(shè)的限制條件，全面加速城際間軌道交通規(guī)劃建設(shè)速度，推廣各種公共交通的“無縫對(duì)接”和“雙零換乘”，取消節(jié)假日高速公路免費(fèi)通行等。

歐洲人口密度與我國(guó)相似的城市如巴黎和倫敦城市軌道密度分別為1.91和1.28km/km2。而我國(guó)軌道交通運(yùn)營(yíng)里程最長(zhǎng)的上海市路網(wǎng)密度也僅為0.56km/km2，僅為巴黎的30%。由此可見這方面的投資潛力巨大，預(yù)計(jì)僅十三五期間就可達(dá)3萬億的投資額。

從“大交通”的角度看，據(jù)國(guó)外上世紀(jì)的一項(xiàng)研究顯示：從能效來說，火車每噸公里的能耗為118Kcal，大貨車為696Kcal，中小汽車（家用）是2298Kcal；從用地效率來看，單線鐵路（每公里）比二車道二級(jí)公路少占地0.15～0.56hm2；復(fù)線鐵路（每公里）比四車道高速公路少占地1.02～1.22hm2；復(fù)線高速鐵路（每公里）比六車道高速公路少占地1.22hm2。這說明普通鐵路和高鐵運(yùn)輸比高速公路要節(jié)地、節(jié)能得多，比航空運(yùn)輸節(jié)能量更大。由此可見，人多地少資源相對(duì)稀少的我國(guó)應(yīng)大力發(fā)展高鐵來替代高速公路或航空運(yùn)輸運(yùn)力，此舉應(yīng)作為長(zhǎng)期堅(jiān)持的戰(zhàn)略方針。

3.4 改革保障房建設(shè)運(yùn)營(yíng)體制，降低房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)

自古以來，城市居民的幸福程度是由生活在城市底層的民眾的居住狀況來決定的。近些年黨中央、國(guó)務(wù)院大力推行棚戶區(qū)改造和保障房建設(shè)的確是抓住了我國(guó)城市的本質(zhì)問題。（見圖5）但傳統(tǒng)“從上而下”的建造模式也積累了眾多的問題，已經(jīng)到了必須讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮配置此類資源更大作用的時(shí)候了，這就首先需要改革保障房建設(shè)運(yùn)營(yíng)體制，學(xué)習(xí)歐盟各國(guó)動(dòng)員低收入群體自發(fā)開展合作建房的經(jīng)驗(yàn)。出臺(tái)相關(guān)法規(guī)和扶持政策，變政府建、政府管為民眾自己合作建、政府監(jiān)管扶持的新模式。其次，在過渡期間可以成本價(jià)收購(gòu)積壓的商品房作為保障房源，并逐步轉(zhuǎn)“補(bǔ)磚頭”式修建保障房為“補(bǔ)人頭”式補(bǔ)貼低收入者租房款。再次是擴(kuò)大“棚戶區(qū)改造”的范圍為至城市危舊小區(qū)、城中村等，對(duì)這些舊房進(jìn)行抗震加固、改善配套的同時(shí)，應(yīng)兼顧節(jié)能減排、雨水收集利用、中水回用等方面的改造。這方面改造既能起到擴(kuò)大投資、節(jié)能減污、改善人居的多重效益的作用，也有利于從城市細(xì)胞——建筑層面增強(qiáng)“韌性”。

除此之外，要綜合運(yùn)用信貸和稅收等工具逐步壓縮部分城市的房地產(chǎn)泡沫。建議先出臺(tái)空置稅和多套住宅消費(fèi)稅以精準(zhǔn)扼制投機(jī)、投資性住房需求。對(duì)城市居民購(gòu)買第三套住房必須全額交付購(gòu)房款，降低房地產(chǎn)的金融杠桿率。對(duì)空置率較高的城市組團(tuán)要嚴(yán)格監(jiān)督、逐步消化。對(duì)那些繼續(xù)“寅吃卯糧”新形成的空城要果斷追究地方黨政負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

3.5 全面保護(hù)城鎮(zhèn)歷史街區(qū)、修復(fù)城鎮(zhèn)歷史文脈

城市歷來被稱之為“文化容器”[7]，而作為城鎮(zhèn)文化之根的歷史街區(qū)更是“文化容器”的基色。修復(fù)城鎮(zhèn)的歷史街區(qū)，不僅能恢復(fù)城市特色、樹立民族文化自信心，而且還有助于民眾借鑒節(jié)能減排的傳統(tǒng)智慧、擴(kuò)大城市投資機(jī)會(huì)、助推旅游業(yè)發(fā)展等的復(fù)合效用，但也要防止“建設(shè)性破壞”。首先需要嚴(yán)格劃定城市歷史街區(qū)、重點(diǎn)文物保護(hù)單位的“紫線”范圍，并設(shè)置界石接受民眾監(jiān)督，與此同時(shí)還要擴(kuò)大“虛紫線”即建筑風(fēng)貌協(xié)同區(qū)管制范圍。其次是全面推行城市總規(guī)劃師制度，形成行政首長(zhǎng)與技術(shù)負(fù)責(zé)人的相互制約關(guān)系。并以專門法規(guī)的形式健全城市規(guī)劃管理委員會(huì)制度，以少數(shù)服從多數(shù)的方式減少?zèng)Q策失誤。再次，學(xué)習(xí)歐洲各國(guó)在快速城市化過程中的有益經(jīng)驗(yàn)，全面強(qiáng)化現(xiàn)有的國(guó)家城市規(guī)劃督察員制度。賦予下派駐城的督察員有權(quán)列席各類規(guī)劃決策會(huì)議、舉行聽證會(huì)、上報(bào)并中止錯(cuò)誤的“一書兩證”等方面的權(quán)限?？傊?，這些制度的健全是防止行政官員“有權(quán)任性”自由處置不可再生的歷史文化遺產(chǎn)所必須的制約措施。全國(guó)現(xiàn)有100多個(gè)歷史文化名城，500多個(gè)歷史文化名鎮(zhèn)，如以每條歷史街區(qū)財(cái)政“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”投入1億元，至少可啟動(dòng)上萬億的有效社會(huì)投資。

3.6 推行“美麗宜居鄉(xiāng)村”建設(shè)，保護(hù)和修復(fù)農(nóng)村傳統(tǒng)村落

作為一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，保護(hù)好傳統(tǒng)村落具有發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)、開發(fā)名優(yōu)農(nóng)副產(chǎn)品（一村一品）、降低全社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)、保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)、增強(qiáng)民族文化軟實(shí)力和優(yōu)化國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體韌性等方面不可替代的作用。首先，必須改革“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)辦法”，代之以城鎮(zhèn)空間人口密度管制為主的耕地保護(hù)監(jiān)控新模式。其次，要明確規(guī)定撤銷合并村莊必須經(jīng)由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，除城鎮(zhèn)近郊和草原、沙漠地區(qū)之外，其余地區(qū)嚴(yán)格禁止合并村莊，或推行所謂的“城市社區(qū)”強(qiáng)迫農(nóng)民并村上樓。再次，除了完善傳統(tǒng)村落保護(hù)規(guī)劃之外，還必須由專門的學(xué)術(shù)委員會(huì)對(duì)傳統(tǒng)村落的文化遺產(chǎn)、傳統(tǒng)民居、自然景觀、特色農(nóng)村產(chǎn)品、風(fēng)俗節(jié)慶等方面的資源價(jià)值進(jìn)行定期評(píng)估，對(duì)排名位次顯著上升的村莊給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。更為重要的是，要在此基礎(chǔ)上以“以獎(jiǎng)代撥”為手段，促進(jìn)地方政府廣泛推行以保護(hù)和修復(fù)傳統(tǒng)村落為重點(diǎn)的“美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)”活動(dòng)，走出一條以鄉(xiāng)村旅游結(jié)合“一村一品”培育的農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化新路子。僅以全國(guó)75萬個(gè)自然村落中十分之一的村落在十三五期間進(jìn)行改造，中央政府投入2000億就可以啟動(dòng)至少2萬億的總量投資。

3.7 研究編制城鎮(zhèn)群協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，完善高密度城鎮(zhèn)化地區(qū)的空間管治

經(jīng)過三十多年快速城鎮(zhèn)化，我國(guó)已經(jīng)形成了大約幾十個(gè)高密度城鎮(zhèn)化地區(qū)，但由于缺乏相應(yīng)的城鎮(zhèn)群協(xié)同發(fā)展規(guī)劃編制辦法，分屬于不同行政主管的城鎮(zhèn)政府“各自為政”、“搭便車”的行為普遍存在，造成了生態(tài)資源破壞、垃圾圍城、水污染加劇、空氣質(zhì)量惡化、“斷頭路”、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同等問題普遍存在。十三五期間要研究出臺(tái)城鎮(zhèn)群協(xié)同發(fā)展規(guī)劃編制與管理辦法，主要解決：人力與物質(zhì)資源共享、環(huán)境污染共治、基礎(chǔ)設(shè)施共建、支撐產(chǎn)業(yè)共樹、不可再生資源共保等協(xié)同發(fā)展課題。尤其值得指出的是，要盡快將“四線管制辦法”擴(kuò)大到整個(gè)高密度城鎮(zhèn)化地區(qū)，切實(shí)有效地開展文化和自然遺產(chǎn)等不可再生的資源保護(hù)利用，以及空氣、水、土壤污染的共同治理等緊迫性的任務(wù)。今后所有以城市為對(duì)象的各類表彰命名都必須以空氣、水、土壤污染治理的實(shí)際成效作為評(píng)獎(jiǎng)表彰的基礎(chǔ)條件，促使基層政府加快治污工程和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃的實(shí)施。

3.8 對(duì)既有建筑進(jìn)行節(jié)能、適老改造，加快推廣綠色建筑

住宅商品化改革以來，我國(guó)人均住房面積快速增加，僅城鎮(zhèn)住宅與公共建筑面積就高達(dá)200億平方米，除了十二五期間在大中城市強(qiáng)制推廣建筑節(jié)能之外，之前建成的建筑單位能耗都相當(dāng)高（約為發(fā)達(dá)國(guó)家2～3倍）。更為重要的是隨著人民群眾對(duì)居住面積的追求逐步轉(zhuǎn)向居住品質(zhì)，建筑能耗將穩(wěn)步上升。據(jù)城鎮(zhèn)化先行國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，最終的建筑運(yùn)行能耗將占全社會(huì)能耗的35%左右。而住宅節(jié)能改造之后，節(jié)能率可普遍提高至65%，據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)每年可減少約5億噸標(biāo)煤以上的建筑能耗。

從應(yīng)對(duì)老年化的角度來看，我國(guó)城區(qū)大部分的老年人生活將來還必須通過居家養(yǎng)老加社區(qū)服務(wù)來解決。但前階段所建的多層住宅絕大多數(shù)缺乏電梯和按老年生活所需的特殊衛(wèi)生間等必備設(shè)施。與美國(guó)80%住宅為獨(dú)棟別墅不同的是，我國(guó)城鎮(zhèn)化住宅絕大多數(shù)為多層或高層公寓，個(gè)人無法進(jìn)行節(jié)能和養(yǎng)老方面的改造，必須由地方政府牽頭組織實(shí)施。我國(guó)尚有約5千億左右的住房公共維修基金沉淀在各級(jí)財(cái)政和房管局賬戶中，應(yīng)積極發(fā)揮作用。

從擴(kuò)大投資的角度來看，若以每平方米節(jié)能、適老改造費(fèi)用為200元計(jì)（地震烈度高的地區(qū)還必須增加抗震加固改造），投資總額可高達(dá)4萬億元，如改造期為八年，每年可新增投資約5000億元以上。與此同時(shí)還可以學(xué)習(xí)新加坡的成功經(jīng)驗(yàn)，即對(duì)居住場(chǎng)所離年邁父母較近的子女（一般為1公里）給予一定額度的個(gè)人所得稅優(yōu)惠，再加上以我國(guó)傳統(tǒng)中醫(yī)針、灸、砭、湯、藥和現(xiàn)代精準(zhǔn)網(wǎng)絡(luò)醫(yī)療診斷相結(jié)合的社區(qū)養(yǎng)老養(yǎng)生服務(wù)體系的建設(shè)，就可以大大降低全社會(huì)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

值得指出的是，加快發(fā)展綠色建筑對(duì)我國(guó)健康城鎮(zhèn)化有著特殊意義。據(jù)歐盟建筑師協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，從建筑的全生命周期來看，綠色建筑（據(jù)國(guó)標(biāo)《綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》GB/T50378定義：綠色建筑是全壽命期內(nèi)，最大限度地節(jié)約資源“節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材”、保護(hù)環(huán)境、減少污染，為人們提供健康、適用和高效的使用空間，與自然和諧共生的建筑），能夠比一般的節(jié)能建筑額外貢獻(xiàn)高達(dá)50%節(jié)能率和30%節(jié)水率。

十三五期間是我國(guó)綠色建筑全面推廣的關(guān)鍵時(shí)期，應(yīng)該明確要求各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的建筑必須全面達(dá)到國(guó)標(biāo)二星級(jí)以上綠建標(biāo)準(zhǔn)，這就需要綠色建筑知識(shí)在民眾中的大普及和列入黨政干部必備培訓(xùn)項(xiàng)目。除此之外，利用網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技手段助推綠色建筑的設(shè)計(jì)、建造和營(yíng)運(yùn)就成為當(dāng)務(wù)之急了。

3.9 對(duì)小城鎮(zhèn)進(jìn)行人居環(huán)境提升改造

我國(guó)共有2萬余個(gè)小城鎮(zhèn)，約3億多進(jìn)城人口生活和就業(yè)在小城鎮(zhèn)。從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的角度看，小城鎮(zhèn)是為周邊農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)服務(wù)不可替代的總基地。未來五年可選擇4000個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行節(jié)能減排和人居環(huán)境的改造。中央和省財(cái)政對(duì)每個(gè)鎮(zhèn)“以獎(jiǎng)代撥”形式補(bǔ)貼1千萬，共400億投入就可帶動(dòng)至少4萬億的總投資規(guī)模。更為重要的是，許多在大城市難以推廣的新能源汽車（農(nóng)用車）、“三網(wǎng)合一”新網(wǎng)絡(luò)技術(shù)；風(fēng)電、太陽(yáng)能與小水電結(jié)合的新能源供電模式；大城市名牌醫(yī)院、名校下鄉(xiāng)將衛(wèi)生院和中小學(xué)校改造成為高質(zhì)量的分院、分校等新舉措都可以在試點(diǎn)鎮(zhèn)先行推廣，從而形成“農(nóng)村包圍、融合城市”的新態(tài)勢(shì)。（見表1）發(fā)揮此類“綠色小城鎮(zhèn)”示范作用，既能減少區(qū)域空氣污染，又能在體制障礙較小的城鎮(zhèn)中率先推廣新技術(shù)和新模式。

3.10 全面推進(jìn)智慧城市建設(shè)

經(jīng)過近十年的探索和實(shí)踐，我國(guó)初步形成200個(gè)左右以格網(wǎng)式管理為基礎(chǔ)的智慧城市建設(shè)模式。這一模式采取了互聯(lián)網(wǎng)+綠色建筑、互聯(lián)網(wǎng)+綠色社區(qū)、互聯(lián)網(wǎng)+城市基礎(chǔ)設(shè)施等形式，從搭建公共信息平臺(tái)入手，運(yùn)用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)來有效治理現(xiàn)有的各類城市病、提升政府社會(huì)管理效能、為“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”提供便利，并使各類“互聯(lián)網(wǎng)+”模式融入城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織，從而起到有效治理“城市病”、創(chuàng)新社會(huì)治理模式、增強(qiáng)城市活力和可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力等成效。推行智慧城市建設(shè)，是一場(chǎng)城市間相互學(xué)習(xí)、友好競(jìng)賽并逐步升級(jí)的活動(dòng)。十三五期間，智慧城市建設(shè)將覆蓋大部分城市和部分重點(diǎn)鎮(zhèn)，至少可形成約5萬億的投資規(guī)模，并將對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。

總之，未來五～十年是我國(guó)城鎮(zhèn)化能否避開先行國(guó)家城市化彎路、超越“中等收入陷阱”、落實(shí)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的關(guān)鍵階段，也是治理前一階段“廣度、速度城鎮(zhèn)化”所帶來的各種“城市病”最有效的時(shí)期。除此之外，以上十個(gè)方面的策略如能貫徹實(shí)施，至少可以產(chǎn)生三十萬億的新增投資，與傳統(tǒng)“鐵、公、基”投資不同的是，這些新增投資具有良好的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益，將對(duì)增強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活力、韌性和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展起到不可替代的促進(jìn)作用。

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責(zé)任編輯：高永青