王金華 宋媛光 孫曉睿

摘 要：涉農專項資金是指國家以投資、補助或其他形式投向農業(yè)、農村和農民的各項專項資金。其設立、分配、使用、管理以及后續(xù)效益評估環(huán)節(jié)都會存在一定的問題。審計機關是保障涉農專項資金的安全、提高資金使用效益的重要監(jiān)督部門，目前對涉農專項資金效益審c審計新技術，審計評價體系不完善等。因此，側重農村基礎設施效益審計，從健全涉農資金管理制度和效益審計機制、改革效益審計用人機制、構建效益審計評價指標體系、采用先進的效益審計方式方法等方面進行論述，并提出了相關建議。

關鍵詞：涉農專項資金；效益審計；審計方法；評價指標

中圖分類號：F239.5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）08-0155-03

2015年4月中央2臺“經濟半小時”用一周的時間報道了農村水利工程建設使用效果存在的問題，其中，4月7日報道山西省水利廳2011年建成的提黃灌溉工程——高家灣和馬家灣工程。該工程目的是把黃河水引到山上灌溉，預計投資5 027萬元，實際投資7 000多萬元。但建成已4年村民們沒用過該工程的引水，儲水池長滿了草，工程后期管理無人問，惠民工程成了擺設，令人痛心。如今涉農資金已成為“重點資金”，國家2011—2013年投資1萬多億元資金用于水利工程，涉農專項資金是否運行得有效益，需要通過效益審計進行審查和評價。由于效益審計在實際運用中還存在許多不足，因此，針對目前涉農專項資金效益審計談幾點意見。

一、健全涉農資金管理制度和效益審計機制

涉農專項資金管理和效益審計制度不健全。涉農專項資金的特點是數量大、面廣，資金來源渠道多、管理部門多、涉及單位多，造成資金投入分散，影響投資效果。

對涉農資金管理、使用責任缺乏明確、有效的約束機制，目標考核、激勵獎懲、驗收評價機制不健全，造成責任人效益觀念淡薄、責任意識缺乏，造成資金損失浪費、被截留挪用等無效結果。此外，在實際進行涉農資金效益審計操作時缺乏必要的規(guī)范和評價依據。

應通過制度建設，從源頭上保證涉農資金效益，為涉農資金效益審計的開展創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，使效益審計法制化，使效益審計既合法又有權威性；并將涉農專項資金效益審計結果納入資金管理部門領導干部的考評體系，將其作為責任追究制度的一個組成部分和政府官員政績考核體系的一個指標，增強領導干部的責任意識，防止屢審屢犯問題發(fā)生。

二、改革涉農專項資金效益審計用人機制

開展涉農專項資金效益審計涉及政策、法規(guī)、財務、農業(yè)、管理、工程等各個方面，涉及資金量大、范圍廣，審計程序與方法更加復雜。目前，既懂財政財務、法律法規(guī)，又熟悉農業(yè)政策、工程管理的復合型人才奇缺，因此，要改革涉農專項資金效益審計用人機制。

（一）改進審計單位內部用人機制

審計機關要打破部門科室限制，建立審計人員合理使用機制；淡化單位和科室的專業(yè)限制，建立項目組運行機制，按任務安排人員組合，統一使用，合理調配審計力量；建立審計人員合理流動機制，橫向流動制度與縱向流動制度相結合。實行審計人員全員輪崗，防止審計干部“審計疲勞”，豐富審計經歷。加大審計人才引進力度，增強隊伍活力。

（二）建立外聘兼職審計人才庫

充分利用社會資源為審計服務。審計隊伍除具有財務、審計專業(yè)人才外，還應有工程類、畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等專業(yè)知識的審計人才，儲備各個專業(yè)人才，審計機關可以采取向高等院校和有關專業(yè)技術機構聘請相關專業(yè)技術人員等方法，參與審計工作，彌補審計機關專業(yè)人才不足的問題。

三、健全完善涉農專項資金效益審計評價內容和評價指標

目前，涉農專項資金績效評價指標存在很大的局限性，存在只有財務指標，沒有非財務指標；有簡單的經濟效益指標，沒有社會效益和環(huán)境效益指標；只有歷史指標，沒有未來價值指標等現象，造成效益審計評價結果不全面、準確性差，評價依據不充分，增加了審計人員準確判斷和科學表述涉農專項資金效益的難度，影響效益審計的質量和審計結論的可信度。

（一）經濟效益審計評價內容和指標

主要審查評價涉農專項資金撥付到位率、審查有無存在截留、應配套的資金是否及時配套到位、指標有資金到位率等；審查實際用于農業(yè)方面的專項資金發(fā)揮效益的比率，是否有資金被擠占挪用、發(fā)生損失浪費等現象，指標有專項資金有效利用率、投資回收期、投資回報率等，如水利工程的蓄水能力、灌溉能力等。從項目決策、建設、運營各個環(huán)節(jié)審查，有無決策失誤、工程質量隱患，是否存在建設進度緩慢、項目閑置難以運營等不經濟情況。

（二）社會效益審計評價內容和指標

主要從項目是否有利于社會安定團結、是否改善了生產生活條件、是否促進區(qū)域經濟發(fā)展等社會效益出發(fā)。如通過新建道路、水利設施、架設輸電線路等工程，評價指標可用提升了土地價值、縮短了出行時間、新增灌溉面積，提高了農產品的產量、新增就業(yè)率、新增區(qū)域GDP等指標，社效益等多個角度來構建效益審計評價指標。社會效益多數難以用貨幣計量價值，因此，應多以實物、時間或勞動量指標為主。

（三）環(huán)境效益審計評價內容和指標

在生物科學中，環(huán)境指的是生物的棲息地和直接或間接影響生物生存與發(fā)展的各種因素。工程施工和竣工后對環(huán)境將產生一定的影響，通過自然的修復與調節(jié)，能夠達到新的結構平衡，而人類活動的增強，如旅游活動的開展，必將影響及打破新的平衡，形成動態(tài)的環(huán)境系統結構。

因此，在審計施工方案設計、實施時，應把重點放在是否具有自主的環(huán)境保護意識。比如，對歷史悠久的自然景觀的破壞；對區(qū)域人類生活水平及原有動物、植物存在數量的影響等，以及基礎設施的建設是否引起水質的變化、空氣質量的變化等；利用水指標和空氣指標評價等。

四、運用先進的審計方式方法

目前，涉農專項資金效益審計的方式、方法簡單落后，基層審計人員相對老化，觀念落后，知識陳舊，審計技術方法仍為就地手工搜集、整理、復核及分析等，并未充分利用現代審計新技術。因此，要搞好涉農專項資金效益審計，審計人員要轉變審計理念，擺脫傳統的就賬查賬思維方式，遵循從宏觀到微觀，再從微觀到宏觀的審計思維方式，要跳出賬本搞審計，多從體制、機制和管理層面上查找問題。審計人員必須在賬面審計基礎上，除了通過走訪調查、實地察看和業(yè)務核對外，還要運用現代審計技術。采取多種審計方式方法，真正弄清涉農專項資金使用的真實情況。

（一）現代審計技術

利用計算機、互聯網技術等進行在線審計，加快建立農業(yè)資金審計信息數據庫的步伐，充分利用計算機審計的查詢、分析、篩選功能，提高涉農資金審計獲取信息的能力，系統地反映資金在分配、使用中的不規(guī)范的問題，促進規(guī)范資金管理，利用航空測量、GPS等技術進行實物量的審查。先進的審計技術方法，還包括風險評估及重要性確定、利用各種數學和統計方法進行定性分析等。

農業(yè)基礎設施建設項目具有特殊性，涉及農田改造、水利工程、節(jié)水改造、農業(yè)科技示范推廣等建設、環(huán)境評估、質量評價等業(yè)務性問題。這些業(yè)務專業(yè)性強，需要聘請專家參與檢查并指導審計工作，不斷提高涉農資金效益審計的工作效率和工作質量。

（二）進行延伸審計

根據資金的流向向被審單位以外的單位和個人調查了解情況。資金的主管部門長期滯留資金的問題比較普遍，是審計調查的重點。滯留涉農專項資金主要表現為：一是財政部門大量長期結轉。在審計中要審查2—3個年度專項資金管理臺賬或其他相關資料，逐筆審核結轉資金和結轉項目。二是以虛列支出方式長期滯留專項資金。重點關注資金往來、特別是年末規(guī)模較大的資金往來。三是財政部門通過過渡專戶滯留專項資金。對存在的問題調查取證并分析產生的原因。

（三）重大項目采用全程跟蹤問效審計模式

審計監(jiān)督滯后，特別是農田水利設施建設項目、生態(tài)環(huán)境保護等許多項目的隱蔽工程由于事前沒有參與監(jiān)督，工程量的真實性和工程質量的好壞很難確定，使審計的效果大打折扣。如許多農業(yè)基礎設施建設項目從申報立項到竣工驗收長達幾年，常常發(fā)生人事變動、市場價格變化、經營場地變化等諸多變化，導致審計過程中出現收集資料難、找人調查難、取證難等。因此，對重大涉農專項資金采用跟蹤問效審計模式，變事后審計為事前事中審計，既能及時查處和糾正資金在撥付、使用、管理中存在的違規(guī)問題，又能適時監(jiān)督資金使用效益，對有重大管理缺失、損失浪費、改變資金用途等問題能夠及時制止，確保資金使用效益最大化。

五、加強審計與相關部門的協作配合

目前，審計機關與公安、監(jiān)察、檢察、稅務部門均建立了協作配合機制，在案件查處、移送中發(fā)揮了重要作用。但在效益審計中，審計機關與其他專業(yè)部門的協作配合并不廣泛。有許多領域是審計所不熟知的，專業(yè)性非常強，如環(huán)保、水利、建設、交通等，若在審計中能與相關部門協作配合，對防范審計風險、提高審計質量、節(jié)約審計成本將是有益的。審計機關要督促有關部門及單位進一步規(guī)范和加強對涉農專項資金的會計核算、財務管理與監(jiān)督檢查工作，促進管好、用好涉農專項資金，確保?？顚Ｓ?，提高資金使用效率。

涉農專項資金的效益體現在專項資金設立、分配、撥付、管理和使用的全過程，因此，審計機關應進行全過程跟蹤審計。應完善涉農專項資金效益審計的法規(guī)，改革效益審計用人機制，構建科學合理的效益審計評價指標體系，采用先進的審計方式方法，以提高涉農專項資金效益審計的效率和效果。