張小霞　余牟艷

摘要：建立和實施內部控制，是推進行政事業(yè)單位管理本身規(guī)范化、流程化、科學化的關鍵所在。當前，行政事業(yè)單位內部控制尚未引起單位負責人的高度重視，內控建設存在不同程度的漏洞，體現(xiàn)為對內控認識欠缺、預算管不科學、內控信息化程度低等問題。本文針對其內控存在的主要問題進行分析，提出規(guī)范行政事業(yè)單位內部控制的措施，以期提高單位管理能力。

關鍵詞：行政事業(yè)單位； 內部控制；預算管理；問題；對策

中圖分類號：F810.6 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2016）03-0035-02

一、引言

2012年11月29日，財政部正式發(fā)布《行政事業(yè)單位內部控制基本規(guī)范（試行）》，分總則、風險評估和控制方法、單位層面內部控制、業(yè)務層面內部控制、評價與監(jiān)督、附則6章65條，規(guī)定自2014年1月1日起在全國行政事業(yè)單位范圍內正式施行，為行政事業(yè)單位內部控制建設提供了一個內容全面，框架清晰、路徑明確的指引。該規(guī)范的頒布和實施，標志著我國內控建設工作又上了一個新臺階，內控建設的范圍進一步擴大，由過去的單一企業(yè)主體性向行政事業(yè)單位領域拓展，對進一步提高我國行政事業(yè)單位的內部管理水平，規(guī)范內部控制，加強風險防范有建設性意義。

此內控規(guī)范在我國行政事業(yè)單位全面實施已滿一年，但實施效果并不樂觀。相關調查結果顯示，我國各級行政事業(yè)單位對內部控制的落實工作，尚未引起行政事業(yè)單位工作人員的關注，而單位負責人更是未引起對內部控制工作的重視。目前來看，大多數(shù)行政事業(yè)單位并未把內部控制建設落實到本單位的制度建設層面上，并且也沒有任何關于內部控制建設的計劃，故內控規(guī)范的執(zhí)行情況與當初制定者的初衷相差甚遠，這從側面也暴露出我國行政事業(yè)單位內部控制存在的突出問題。

二、行政事業(yè)單位內部控制存在的問題

（一）對內部控制存在認識上的誤區(qū)，內控意識薄弱。

由于對內部控制認識不足，部分行政事業(yè)單位只是按照財政部發(fā)布的內控規(guī)范和指引上的條款對照開展內部控制建設工作，也就是國內流行的對標法，來滿足監(jiān)管的合規(guī)性要求，而不是出于本單位自身管理和長遠發(fā)展的需要。部分單位把內部控制和本單位的管理看作是相互獨立的兩個體系，認為內部控制就是在日常的管理過程中，建立新的控制制度，將內控的工作視為就是編制一系列制度或者內控手冊?；诖苏J識，簡單的把內部控制工作看作是做了太多沒必要的內容，不僅需要付出額外的金錢成本，還導致效率的損耗，故認為內控是一項奢侈品工程，而沒有認識到內控是一項綜合性水平較高的系統(tǒng)工程，需要不斷的后續(xù)跟進，是完善單位治理的重要內容。

此外，許多行政事業(yè)單位的內控意識不高。從單位負責人的角度看，往往重業(yè)務發(fā)展，而忽視單位的內部管理，加之有部分負責人缺乏對內部控制管理方面知識的深入了解，能力和經驗都比較有限，對不能直接與本單位所實現(xiàn)目標相掛鉤的內部控制管理意愿不強烈，導致對內部控制的重視程度不夠。從單位員工看，通常認為內部控制主要是單位財務部門的事情，自己是否參與影響不大，而財務人員傾向于把財務工作和內控工作割裂開來，認為做好本職工作-財務核算就好，內控是單位領導層的事情，也就不怎么關注內控。這樣一來，就造成單位內部控制環(huán)境薄弱，沒有形成良好的內部控制建設氛圍。

（二）針對業(yè)務層面內控的預算管理不科學。

從行政事業(yè)單位業(yè)務層面內部控制來看，其預算管理的科學性存在較大問題。雖然大多數(shù)行政事業(yè)單位建立了預算管理機制和相應的工作流程，但是預算編制呈現(xiàn)出粗線條的態(tài)勢，通常根據(jù)上年度收支及本年度的財政水平，而未考慮每一具體項目資金往來情況和各個業(yè)務部門各自的預算數(shù)據(jù)，表現(xiàn)在大多數(shù)單位采用年度財務分析，還未做到根據(jù)項目的重要程度和影響范圍進行財務分析。其次，預算口徑不夠全面是目前行政事業(yè)單位存在的最嚴重的問題，一些單位僅在整體層面進行預算支出總額的控制，而沒有把預算細化到單位內部各個部門，使得當某一項預算支出金額比較大時，出現(xiàn)串用其他預算指標的現(xiàn)象。再者，有部分單位沒有設立專門的預算管理委員會，預算審批存在漏洞。對預算資金比較少的單位，往往是負責人集中審批預算資金，而不按照預算支出的性質、金額、類別區(qū)別對待，這樣就會出現(xiàn)領導者的決策凌駕于管理之上，造成支出資金超出原有預算資金規(guī)模。對于預算規(guī)模比較大的單位，上級領導通常采用限額審批制度，而對風險集中的領域無法進行重點審批和關注。最后，缺乏對預算的事中監(jiān)督和事后評價考核。比如對某些項目列入預算范圍后，若在審批環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，沒有及時反饋信息，也沒有對預算及時更新調整，就會致使項目無法啟動，從而浪費預算指標。

（三）內控信息化方面落后。

信息化是內控管理的工作基礎，也是重要手段，但據(jù)有關調查結果顯示，大部分單位都存在信息化程度不高的問題。例如，大部分單位只做到了簡單的賬務處理，而在預算控制這一塊，做到事前控制的都很少，往往都是事后的；一些單位的合同控制及采購管理沒有采用信息系統(tǒng)，大都是手工管理；還有些單位雖有醫(yī)務室，但藥物領用時，連手工帳都沒有。對于那些建立信息管理系統(tǒng)的行政事業(yè)單位，應用程度最高的是財務管理軟件，大多單位直接購買套裝軟件，未考慮到信息化工作與單位實際管理的適應度。這樣看來，加快行政事業(yè)單位內控信息化建設刻不容緩。

三、改善行政事業(yè)單位內部控制的對策

（一）增強單位職工對內控的正確認識，強化單位負責人的內控意識及執(zhí)行力。

與企業(yè)內控建設相比，行政事業(yè)單位的內控建設是一個漫長且艱巨的過程，需要財政部及各級財政機關加大力度，宣傳和普及內部控制知識，形成“人人學內控，處處講內控”的良好氛圍?？梢酝ㄟ^對行政事業(yè)單位內會計人員開展后續(xù)教育專題培訓宣傳內控政策、開展內控知識競賽、內控有獎征文活動、內部控制專業(yè)人才專題培訓等活動，普及內控知識，做到“宣傳無死角、培訓無盲區(qū)”，從而樹立單位職工對內控的正確認識，調動職工參與內控建設的積極性。

當然，在行政事業(yè)單位內控逐步建立的過程中，不可忽視單位負責人的主導作用，單位的“一把手”要對本單位的內部控制的建立和完善承擔責任。內部控制建設能否取得實際效果，關鍵在于負責的人的領導力和職工的積極參與。對于這項工作，單位的“一把手“要真正重視起內控工作，認真領悟關于內控工作指引的精髓，結合本單位具體的業(yè)務特點，樹立正確的內部管理理念，并把內控理念傳達至每一位職工，強勢推進本單位的內控建設工作，才能把各方面的積極性調動起來。

（二）健全預算管理制度。

預算管理是行政事業(yè)單位內部控制的重要組成部分，能夠幫助行政事業(yè)單位有效組織業(yè)務活動，完成既定的目標，強化控制。健全預算管理，首先，要從預算編制著手。單位可以成立由單位負責人、各部門主管、財務部門員工、關鍵崗位職工組成的預算管理委員會，負責預算的編制和執(zhí)行工作。在編制預算前，加強項目預算的內控事前評審工作，對預算項目詳細調查和細致測算。在編制時，不僅要嚴格按照規(guī)定標準、按部門、分類別制定業(yè)務、資金的總體收支計劃，還應考慮單位未來的業(yè)務發(fā)展趨勢，從而制定出符合本單位實際情況的預算計劃。其次，在預算計劃執(zhí)行方面，優(yōu)化預算執(zhí)行審批。在預算執(zhí)行過程中，單位內部各部門應按照年度計劃編制資金使用計劃，依程序向上級主管部門申請撥付資金，還應按月報送收支情況表。同時，按照內部批復的收支計劃執(zhí)行預算，避免隨意調整和追加預算，并按照規(guī)定履行相應的支出審批手續(xù)。此外，要想將預算執(zhí)行落實到位，可制定出考核計劃及責任追究制度。對預算計劃執(zhí)行情況進行跟蹤評價，發(fā)現(xiàn)問題能夠及時反饋，并落實責任。

（三）加快內控信息化的落地實施。

內部控制體系最終的實施離不開信息化建設，對此，指引行政事業(yè)單位內控建設的內控規(guī)范，它的有效實施，如果離開了信息系統(tǒng)的支撐，幾乎是一件不可完成的工作。一方面，信息系統(tǒng)可以固化工作流程，嚴格按照流程執(zhí)行，減少人工執(zhí)行過程中的主觀隨意性。另一方面，信息可以提供精確的證據(jù)，讓人不敢輕易違紀，起到震懾作用。故信息化主要通過以上兩個方面支撐內控建設。

行政事業(yè)單位的內控信息化要結合本單位業(yè)務活動的控制點及風險點，還要考慮到其內部控制體系，借助于信息技術手段實現(xiàn)內控工作的程序化和常態(tài)化。具體來講，可以從以下幾個方面著手。其一，通過構建管控平臺，為內控信息化管理提供支撐平臺。其二，建立具體業(yè)務層面的管控系統(tǒng)，比如收支、預算、政府采購、建設項目、資產管理、合同管理等子系統(tǒng)，形成以預算為核 心，資金監(jiān)管為重點的全過程內控監(jiān)控。其三，建立數(shù)據(jù)交換平臺，實現(xiàn)業(yè)務與財務數(shù)據(jù)的有效整合，實現(xiàn)上下級單位之間的數(shù)據(jù)分享。

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作者簡介：張小霞（1990.07—），河南葉縣人，西華大學工商管理學院研究生，研究方向：財務管理。

余牟艷（1992.06—），四川洪雅人，西華大學工商管理學院研究生，研究方向：組織行為與人力資源管理。