我國地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險與對策

柯瑤

【摘 要】膨脹的地方政府債務(wù)影響著經(jīng)濟的發(fā)展?，F(xiàn)如今我國的地方政府債務(wù)主要表現(xiàn)為隱蔽性強、債務(wù)規(guī)模大和債務(wù)管理混亂的特點。地方政府負(fù)債將給經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型帶來壓力，也會導(dǎo)致較高的通脹率，引發(fā)房地產(chǎn)價格走高等問題。惟有轉(zhuǎn)變地方政府的融資方式并將其透明化和規(guī)范化，弱化中央政府對地方政府債務(wù)的擔(dān)保能力，強化財政預(yù)算的約束力和落實地方政府官員的考核制度，設(shè)立完善的債務(wù)預(yù)警機制和轉(zhuǎn)移支付體制才能使地方政府的債務(wù)管理得以改變。

【關(guān)鍵詞】地方債務(wù)；債務(wù)特點；風(fēng)險；解決對策

地方政府債務(wù)指政府因為過去的交易或事項而引起的將來會致使政府經(jīng)濟資源外流的現(xiàn)時義務(wù)。學(xué)術(shù)界對我國地方債務(wù)危機的探討研究有以下幾個方面：一是討論關(guān)于地方政府債務(wù)的表現(xiàn)形式、形成渠道和產(chǎn)生原因。（顧建光，2006）突出強調(diào)了我國的地方債務(wù)存在隱蔽性以及不完善的分稅制度還有市場和政府的作用劃分。二是化解地方政府債務(wù)的方針計劃與制度選擇。主要采用的是調(diào)治總量、節(jié)制增量和削減存量的方式。（郭玉清，2009）三是關(guān)于地方債務(wù)對房價水平的影響。由于地方政府與土地收入相干的主要有：國有土地的出讓金；與土地相關(guān)的稅收；債務(wù)稅收收入來源于土地抵押。而通過調(diào)查找出地方政府償還債務(wù)的收入大部分來源于土地的抵押收入。所以，地方政府巨大的債務(wù)從另一方面來說也是推高房價的一個有力的推手。（刁偉濤，2015）研究地方政府的債務(wù)問題能夠讓我們清楚的了解地方債務(wù)對經(jīng)濟的影響以及解決債務(wù)危機的出路。

一、我國地方債務(wù)的規(guī)模及其特征

（一）地方債務(wù)的規(guī)模

1994年的分稅制改革起始，造成我國地方政府事權(quán)與財權(quán)的不平衡，地方政府對事的責(zé)任與對財力的掌控是不匹配的，財力是集中于中央，而對事的責(zé)任是落在地方政府的頭上的。另外在我國，官員的考核晉升以GDP的考核情況居多，很大程度上使地方政府注重地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和招商引資的力度來提升GDP總量，從而使得政府的支出大幅加深，所以政府的債務(wù)加大。2008年以來，中國地方政府債務(wù)出現(xiàn)井噴的現(xiàn)象，外在原因在于，美國次貸危機在全球引發(fā)經(jīng)濟危機，全球經(jīng)濟下滑，對此我國實行積極的財政政策，各級政府的融資平臺迅速發(fā)展壯大，不僅數(shù)量上急劇增加，而且由于地方政府通過將財政資金、國有土地、國有股權(quán)等大規(guī)模地劃歸到融資平臺作為資本金，導(dǎo)致政府的負(fù)債規(guī)模大幅上升。（刁偉濤，2015）。

據(jù)統(tǒng)計署的資料顯示，截止2004年底我國的財政赤字已高達19765.24億元。下圖顯示的是2005年至2014年我國的財政預(yù)算收支變化情況。

可以從上圖中看出，2001年到2006年政府的財政預(yù)算收支基本持平，而07至08年由于次貸危機對經(jīng)濟的影響，財政預(yù)算的收支開始分化，新增的債務(wù)量也隨之迅猛地增長。截止到2014年地方政府的債務(wù)已經(jīng)達到了74475.72億元，是2005年末債務(wù)總余額的近4倍，而一旦債務(wù)到期面臨償還，政府的償還壓力是非常巨大的，如果采用舉新債來償還舊債的方式來解決債務(wù)問題。一方面可以一時緩解還債的壓力，但債務(wù)堆積一旦面臨償還將是數(shù)倍的壓力和風(fēng)險，并且一味的推遲償還的期限也許會降低政府的信用評級，而給政府貸款的商業(yè)銀行會由于地方政府延遲還款而出現(xiàn)資金鏈的問題。

（二）地方債務(wù)的特點

1.隱蔽性強，透明度差。在我國現(xiàn)行的制度下，地方政府舉債已屬不合法的行為，因而地方政府變相的發(fā)行地方債券，而且由于中央與地方政府“父與子”的聯(lián)系增加了地方政府舉債的信心和積極性。由于在統(tǒng)計的標(biāo)準(zhǔn)上不存在統(tǒng)一的規(guī)則制度，所以債務(wù)隱蔽性很強。

2.債務(wù)規(guī)模龐大。因為一些必要支出造成的資金缺少地方政府寄希望于上級的轉(zhuǎn)移支付來解決，但是對于一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的改造支出，地方政府認(rèn)為上級政府不會對這方面專項撥款而選擇拖欠或者向銀行施壓貸款，其結(jié)果就使得地方政府的負(fù)債遠遠超過其還債能力。

3.債務(wù)的管理混亂。地方債務(wù)使用與管理混亂，弱化了地方政府的償債能力，由于政府官員在職期間為了完成指標(biāo)或者突出政績因而造成一些面子工程的出現(xiàn)，但是一旦官員離職，因為工程而產(chǎn)生的巨額資金使地方政府的財政收不抵債，這就使得政府負(fù)債的違約率高。政府融資部門分散，管理混亂，沒有設(shè)立統(tǒng)一的債務(wù)管理機構(gòu)，沒有風(fēng)險評級系統(tǒng)，權(quán)利責(zé)任沒有明確，部門之間缺少溝通和信息交流互換，而且債務(wù)資金的使用沒有得到應(yīng)有的監(jiān)督管理，使債務(wù)存在隨意性。這樣不僅造成地方負(fù)債規(guī)模無法計算統(tǒng)計，負(fù)債率、償債率等監(jiān)控指標(biāo)沒有得到運用，因而債務(wù)的預(yù)警機制沒有辦法建立起來，責(zé)任權(quán)責(zé)沒有辦法落實。這樣不適合規(guī)范的債務(wù)機制的建立，甚至不利于社會的穩(wěn)定的發(fā)展。

二、地方政府債務(wù)的風(fēng)險評估

地方政府的債務(wù)規(guī)模擴大影響經(jīng)濟健康的發(fā)展，只有建立完善的風(fēng)險控制系統(tǒng)，明確各項風(fēng)險指標(biāo)才能使債務(wù)的風(fēng)險得以明確和控制。國際上的債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)有：負(fù)債率、債務(wù)率和償債率等。本文著重討論債務(wù)率指標(biāo)和償債率指標(biāo)。

（一）債務(wù)率指標(biāo)評估

債務(wù)率是地方政府負(fù)有的債務(wù)大小與地方政府綜合財力之比。

債務(wù)率=債務(wù)規(guī)模/政府綜合財力（政府綜合財力=地方公共預(yù)算收入+基金預(yù)算收入+轉(zhuǎn)移支付和稅收返還+地方國有資本經(jīng)營收入）

地方政府債務(wù)率警戒線為100%，債務(wù)率越高則地方政府負(fù)有的償債責(zé)任越大，對地方政府的財務(wù)壓力也越大。來源于審計署的調(diào)查顯示，2012年30個省份中負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)在7000億元左右的有江蘇、廣東、浙江、四川和北京。但江蘇的債務(wù)率有55%，而對于與江蘇負(fù)有相差無幾的債務(wù)額的北京，其負(fù)有的債務(wù)率就近100%，接近安全警戒線。很多省份負(fù)有的債務(wù)額并不高，但卻占了地方政府財政規(guī)模的一半以上，例如海南占了75%而其負(fù)債規(guī)模只有1000億元不到。吉林占了79%其欠債有近3000億元。地方政府的財政綜合實力并不強但其負(fù)債遠遠超過其自身實力，這將會給地方政府的財政帶來威脅和隱患。

（二）償債率指標(biāo)評估

地方政府償債率為：地方政府償還債務(wù)還本付息的金額/當(dāng)年地方政府財政預(yù)算收入的大小。該項指標(biāo)比率越高顯示當(dāng)局償還債務(wù)的能力越弱。

地方政府償債率=當(dāng)年還本付息額/當(dāng)年財政預(yù)算收入

世界銀行以為中國的償債率設(shè)置為15%更加合理。來源于審計署的數(shù)據(jù)統(tǒng)計表明，2011年地方政府需償還的債務(wù)高達26246.49億元占24.49%，2012年需償還的債務(wù)有18402.48億元占17.17%，從2011年以后開始就進入了償還債務(wù)的高峰期，可見我國地方政府的還債壓力非常巨大。償債率過高對經(jīng)濟的發(fā)展也是不利的，因為政府用過多的錢去償還債務(wù)，對政府的其他經(jīng)濟行為造成了一定的擠出效應(yīng)。

固然，地方當(dāng)局舉債并非就沒有一點益處，適量的舉債可以擴大內(nèi)需，減緩政府的經(jīng)濟壓力。但是一旦盲目的大規(guī)模舉債必定會有其副作用，也會對經(jīng)濟造成一定的影響。首先便是，阻攔經(jīng)濟的發(fā)展，眾所周知，高污染高耗能的企業(yè)一向是稅收收入的重要來源，而面臨如此沉重的債務(wù)重?fù)?dān)，當(dāng)局是不是樂意放棄這一重要來源而選擇創(chuàng)新改革呢？因此，這是造成我國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型腳步放緩的原因。另一方面就是對房地產(chǎn)價格的沖擊，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)很大一部方來源于土地的出讓，而政府也很愿意保持土地的高價格以此來維持政府的收入，而過高的土地價格也是房價高的一個重要原因。其次，地方政府過度的舉債也會影響政府的信用評級，惡化政府當(dāng)局的公信力和形象。

三、地方債務(wù)形成的原因

盡管我國預(yù)算法不允許地方政府舉債，但是我國地方政府暗地里仍通過各種各樣的方式進行資金融通用以平衡日漸擴大的財政支出。目前，我國地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)資金龐大，結(jié)構(gòu)分散，已經(jīng)到達危機的邊緣，而造成地方政府債務(wù)危機的主要原因有以下幾種：

（一）預(yù)算的約束力不強為政府舉債提供機會

預(yù)算法下政府不能通過舉債來融資，可是我國地方政府通過以企業(yè)債券的名義發(fā)行實際上的市政企業(yè)的債券，打破了地方政府不得預(yù)算赤字的條約。針對一些資金大的項目，銀行期望政府出面擔(dān)保，他們寄希望于政府的信用，但實質(zhì)上便是地方政府變相的發(fā)行地方債。

（二）政府對市場的介入性太強

政府應(yīng)該由市場的管理者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龅谋O(jiān)督和服務(wù)者，很多事情政府當(dāng)局應(yīng)該放手讓市場去完成，從而加快市場的成長。但是由于規(guī)定的模糊和制度的不完善，導(dǎo)致政府往往是事倍功半，造成資源不必要的浪費形成財政支出的擴大。

（三）地方政府的財權(quán)削弱而事權(quán)增加

在94年開始分稅制以來，財政收入逐漸向中央靠攏，出現(xiàn)財力向上移的現(xiàn)象。在這種情況下，越來越多的政府依靠上級的財力補貼過活，上級補貼資金的多少往往取決于討要的能力。不僅如此，即使是事先擬定的方案，上級政府對下?lián)芙o地方政府的資金往往也不及時，常常需要下級完成其他的任務(wù)，這些各種緣由造成了地方政府的財力入不敷出。然而，在事權(quán)上，制度的安排中他們卻需要承擔(dān)硬性的責(zé)任，而且都十分艱巨。如果不能完成指標(biāo)，那么以后的撥款也許會進一步的延遲或者降低，這就造成了一種惡性的循環(huán)。

（四）地方政府缺乏完善的預(yù)警和控制機制

在我國，由于地方債務(wù)統(tǒng)計的口徑不一致，造成很多隱性的債務(wù)沒有浮出水面，這就使得國家無法全面的掌握地方債務(wù)的真實規(guī)模，從而使一些預(yù)警機制無法建立，風(fēng)險管理沒有辦法實現(xiàn)，各個部門的權(quán)責(zé)沒有明確，沒有確定應(yīng)有的監(jiān)督管理，也沒有專門的債務(wù)管理部門。

四、對策及建議

地方政府的債務(wù)擴大影響到經(jīng)濟正常的發(fā)展，阻礙經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也會給政府的信用造成無法挽回的損失。針對以上幾個原因提出以下幾個解決辦法。

（一）強化政府預(yù)算的約束力，將政府債務(wù)透明化

第一，增強債務(wù)的透明化程度使之得以監(jiān)督管理；第二，實行債務(wù)責(zé)任制，“誰借的債，誰來償還”，不能官員一離位，其所借的債務(wù)就與之無關(guān)。所以全面的了解我國地方債務(wù)的多少是第一步。有必要將每個層級的負(fù)債額具體有多少計算分析出來，特別是或有債務(wù)，以及這些債務(wù)的結(jié)構(gòu)，區(qū)分不同種類型的債務(wù)。最后確立一個政府信息公開體系，使政府的債務(wù)透明度提升，向社會公眾公開。政府債務(wù)信息的披露是保障債務(wù)得以監(jiān)控的重要因素，也可以作為政府信用評級和對官員考察的重要參考指標(biāo)。

（二）加速政府職能的轉(zhuǎn)變簡政放權(quán)

將地方政府的職能從經(jīng)濟發(fā)展的計劃和規(guī)定者轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾淼姆?wù)者職能上來。將經(jīng)濟發(fā)展的職能更多的讓渡給市場，使市場能夠快速的成長起來，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技進步、環(huán)境保護等公益性投資項目上來。穩(wěn)固稅源基礎(chǔ)，有穩(wěn)定的稅收收入。并且政府的機構(gòu)臃腫，人事過多，阻礙辦事效率，政府應(yīng)該根據(jù)市場經(jīng)濟的發(fā)展減少一些機構(gòu)人員。

（三）將地方政府的事權(quán)與財權(quán)平衡

明確各級政府的事權(quán)，按照責(zé)任制的規(guī)定使政府還擁有事物的決策權(quán)，也就是決策的主體在原則上對所指定和實施的公共政策的成本承擔(dān)起責(zé)任。中央政府與地方政府之間一旦事權(quán)劃分明確，地方政府就該做好自己的事，應(yīng)該由中央政府做的事不要越權(quán)處理，不要浪費資源做同樣的事。尤其是要確立健全的支付轉(zhuǎn)移制度，包含上下級之間和平級之間的轉(zhuǎn)移支付制度，以此來平衡各地方的財力。

（四）制訂債務(wù)的預(yù)警機制，提早防控風(fēng)險

為了防控風(fēng)險不讓債務(wù)的金額遠遠超出政府清償?shù)哪芰?，政府?yīng)當(dāng)確立一個債務(wù)的預(yù)警機制，提前有效的控制風(fēng)險危害，預(yù)警指標(biāo)體系的內(nèi)容包含：債務(wù)依存度、償債率、地方政府可用財力比例等。設(shè)定一個相應(yīng)的合理債務(wù)安全線和范圍，進行定期統(tǒng)計風(fēng)險評估。

五、結(jié)語

這些措施都需要制度的改變，在當(dāng)前中國經(jīng)濟的發(fā)展速度下，債務(wù)管理機制的完善和風(fēng)險的防控顯得尤為重要。不僅僅要發(fā)展經(jīng)濟，也要管理好政府的財務(wù)，了解自身的狀況。加快市場經(jīng)濟的建成，降低融資成本，構(gòu)建一個政府債務(wù)的良性循環(huán)。

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