鄭序

【摘要】政府基于財(cái)政支出責(zé)任逐年增加的壓力，推出了政府與社會(huì)資本合作模式，簡(jiǎn)稱PPP模式。PPP模式是將原先由政府主導(dǎo)、政府籌資、政府參與建設(shè)、政府維護(hù)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，通過公開招投標(biāo)的方式，引入競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，擇優(yōu)選取具有投資運(yùn)營(yíng)管理能力的專業(yè)性較強(qiáng)的企業(yè)，按照平等協(xié)商的原則，共同提供公共供給。本文結(jié)合當(dāng)前實(shí)際情況，分析PPP模式的優(yōu)缺點(diǎn)和給銀行系統(tǒng)帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 銀行 風(fēng)險(xiǎn)

1998-2002 年，地方政府債務(wù)的增長(zhǎng)率平均為33.32%；2002-2007 年，地方政府債務(wù)的增長(zhǎng)率平均為26.32%。2009 年，地方政府債務(wù)的增長(zhǎng)率快速上升到61.92%。地方政府性債務(wù)產(chǎn)生的主要原由是政府承擔(dān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。截至2013年，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元。政府債務(wù)滾雪球似的增大，已體現(xiàn)出當(dāng)前的存量問題比增量問題更加嚴(yán)重。

在當(dāng)前政府債務(wù)形式嚴(yán)峻的情況下，2014年9月21日，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），隨后短時(shí)間內(nèi)又相繼出臺(tái)國(guó)辦發(fā)[2015]40號(hào)，國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)，財(cái)金[2015]57號(hào)等作為配套文件。通過這一系列文件的出臺(tái)，政府大力推動(dòng)了政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與有一定收益的公益性事業(yè)投資運(yùn)營(yíng)。而政府性債務(wù)只能通過政府及其部門進(jìn)行舉借，不能通過企事業(yè)單位進(jìn)行舉借。這就直接剝奪了融資平臺(tái)公司的政府融資職能，使得融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。

一、PPP模式的優(yōu)勢(shì)

由傳統(tǒng)的政府以及融資平臺(tái)公司進(jìn)行項(xiàng)目的融資及修建向如今的政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式轉(zhuǎn)變，確立了以下的幾大優(yōu)點(diǎn)。

（一）推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，具有節(jié)約成本的優(yōu)勢(shì)。

政府和社會(huì)資本合作模式在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目上引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從以前通過融資平臺(tái)公司及政府主管部門主導(dǎo)的項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)逐漸轉(zhuǎn)換為具有相關(guān)建設(shè)資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)通過招投標(biāo)等方式進(jìn)入該項(xiàng)目，有利于發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，降低建設(shè)成本，一定程度上避免了資源浪費(fèi)。

另一方面，PPP模式有利于降低政府融資成本。拿四川省成都市舉例，2014年年初成都市的市級(jí)融資平臺(tái)公司及政府部門舉借的政府債務(wù)融資成本在基準(zhǔn)利率上浮40%左右。到2015年末，社會(huì)資本通過PPP模式舉借的債務(wù)融資成本保持在基準(zhǔn)利率上浮40%左右，但通過政府部門舉借的政府債務(wù)則降至基本利率上浮10%，甚至更低。

（二）推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，具有平滑財(cái)政支出的優(yōu)勢(shì)。

由于PPP項(xiàng)目一般采取的是BOT、ROT、TOT等模式，項(xiàng)目包含有建設(shè)期和經(jīng)營(yíng)期，所以項(xiàng)目合作期限較長(zhǎng)，一般都在10年以上。這樣一來能夠把集中在單一會(huì)計(jì)年度的支出責(zé)任分擔(dān)到了整個(gè)合同期，使得從以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃轉(zhuǎn)變，有利于深化財(cái)稅政策改革。

（三）推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，具有提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率的優(yōu)勢(shì)。

由于PPP模式納入了一批專業(yè)性、高效率、標(biāo)準(zhǔn)管理模式的優(yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)作，因而可以大大提高公共服務(wù)類、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作效率，而企業(yè)迫于政府監(jiān)管和收回成本的壓力，也會(huì)自主改善服務(wù)質(zhì)量。

（四）推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，具有轉(zhuǎn)變政府職能，改善政府人員結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)。

以往的政府行業(yè)主管部門，不僅要參與行業(yè)政策的擬訂、行業(yè)運(yùn)作的監(jiān)管，還有具體項(xiàng)目的申報(bào)、融資、建設(shè)、運(yùn)作、維護(hù)等諸多事宜，這使得政府機(jī)構(gòu)事務(wù)日益繁重。而PPP模式使得社會(huì)資本的境內(nèi)外企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織共同涉入公共項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、申報(bào)、融資、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等事宜，將工作日益繁雜的政府機(jī)構(gòu)從微觀事務(wù)中解放出來，而僅僅作為項(xiàng)目的監(jiān)督管理方，減少了對(duì)項(xiàng)目的直接參與，有助于解決政府職能錯(cuò)位，政府人員結(jié)構(gòu)偏離的問題，深化國(guó)家治理體系改革。

（五）推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，具有拉動(dòng)社會(huì)資本發(fā)展的優(yōu)勢(shì)。

PPP模式引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，而收益回報(bào)機(jī)制按照非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目分為政府付費(fèi)、政府補(bǔ)助和使用者付費(fèi)三種模式，有效保證了社會(huì)資本的盈利。通過這種模式，不僅擴(kuò)大社會(huì)資本和民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展空間，同時(shí)盤活了社會(huì)存量資本，拉動(dòng)內(nèi)需，開發(fā)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)極。

二、PPP模式下，銀行面臨的挑戰(zhàn)

（一）貸款年限延長(zhǎng)，導(dǎo)致不可控風(fēng)險(xiǎn)增加。

由于PPP項(xiàng)目的合作期限一般都在10年以上，貸款匹配的融資期限最低也在7年以上，年限延長(zhǎng)導(dǎo)致不可控風(fēng)險(xiǎn)，由其是不可控的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)增加。

（二）第二還款來源風(fēng)險(xiǎn)增加。

PPP模式下的銀行貸款不再提供抵押物擔(dān)保，而僅僅靠的是收益權(quán)的質(zhì)押，甚至很多時(shí)候僅僅是信用或者連帶保證擔(dān)保，這使得銀行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大。

（三）銀行間市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加大，導(dǎo)致銀行利潤(rùn)縮水。

PPP模式下，項(xiàng)目融資都是由企業(yè)進(jìn)行，這使得以往靠人情拉業(yè)務(wù)的模式迅速向靠?jī)r(jià)格拉業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變。銀行間的價(jià)格戰(zhàn)使得銀行利潤(rùn)進(jìn)一步縮水。

三、結(jié)論

PPP模式作為一種新興的政企合作模式，給銀行業(yè)帶來了更多的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。這種模式下，政府不再為融資提供兜底保證，而僅僅承擔(dān)的是支付責(zé)任。在這種情況下，銀行應(yīng)該更加關(guān)注企業(yè)信譽(yù)和政府財(cái)力，而并非一味的追求業(yè)績(jī)提升。同時(shí)，要求政府將支付責(zé)任納入政府的中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算也不失為一種行之有效的方法。

參考文獻(xiàn)：

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[2]國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見，2015，5.

[3]關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知，2014，9.