我國扶貧問題與對策

肖君實

【摘 要】改革開放以來，我國扶貧工作取得了巨大成效，但仍存在著7000多萬的貧困人口。貧困問題已成為我國全面建成小康社會的主要障礙之一。本文從貧困的概念出發(fā)，梳理了我國扶貧政策的演變歷程，指出我國現(xiàn)階段扶貧工作中存在的問題并提出相應的建議。

【關鍵詞】貧困；扶貧政策演變；精準扶貧

一、引言

貧困是世界性的問題，世界各國都面臨著不同程度的貧困問題。我國的貧困現(xiàn)象集中于農村地區(qū)，貧困已成為影響我國經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、實現(xiàn)小康社會的主要問題之一。自改革開放以來，我國先后頒布了《國家八七扶貧攻堅計劃》、《中國農村扶貧開發(fā)綱要》、《關于進一步加強農村工作提高農業(yè)綜合生產能力若干政策的意見》、《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》、《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》等一系列政策，為扶貧開發(fā)提出了具體的要求，并且取得了明顯的成效。但如今我國仍然存在至少7000萬的貧困人口，扶貧工作任重道遠。

二、貧困的概念

關于貧困的定義，早在19世紀末，Charles Booth和SeebohmRowntree基于食物消費對貧困的定義做出了闡述。Booth認為，貧窮是指那些沒有能力支付“生活必需品”的人；Rowntree以必須滿足“生理效率”的收入作為分界線，以此劃分貧困和非貧困。i1981年，世界銀行在《世界發(fā)展報告》指出貧困的定義，即當某些人、某些家庭或某些群體沒有足夠的資源去獲取他們那個社會公認的，一般都能享受到的飲食、生活條件、舒適和參加某些活動的機會，就是處于貧困狀態(tài)。ii歐共體認為貧困應該被理解為個人、家庭和人的群體的資源（物質的、文化的和社會的）如此有限以致他們被排除在所在國可以接受最低限度的生活方式之外。iii1998年，諾貝爾經濟學獎得主、印度籍經濟學家阿馬蒂亞·森在《作為能力剝奪的貧困》中指出貧困必須被視為是一種對基本能力的剝奪，而不僅僅是收入低下。iv

基于我國實際情況，我國政府機構和學者也對貧困做出了相關的概念界定。國家統(tǒng)計局認為貧困一般是指物質生活困難，即一個人或一個家庭的生活水平達不到一種社會可接受的最低標準；他們缺乏某些必要的生活資料和服務，生活處于困難境地。v童星、林閩鋼結合我國農戶情況，認為貧困是經濟、社會、文化落后的總稱，是由低收入造成的缺乏生活所需的基本物質和服務以及沒有發(fā)展的機會和手段這樣一種生活狀況；并把貧困分類為絕對貧困和相對貧困。vi屈錫華、左齊認為貧困是因種種發(fā)展障礙和制約因素造成的生存危機和生活困境；一定層面的貧困是一種社會狀態(tài)，這種狀態(tài)不被改善將是惡性循環(huán)的。vii綜上所述，貧困的涵義不僅包括基本溫飽的維持，還包括擴大再生產的能力和機會。

三、我國扶貧政策演變

從1949年我國建國開始到1978年改革開放前，我國存在大量的貧困人口。這一階段的扶貧政策學術界通常把其劃歸為計劃經濟體制下的以救濟為主的輸血式扶貧戰(zhàn)略階段。但是這種輸血式的救濟扶貧難以提高貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力，不能從根本上最終擺脫貧困。viii真正意義上的扶貧是在改革開放以后。在1978年到2010年之間，國內大部分學者把這一階段的扶貧政策劃分為以下四個階段。

第一階段（1978-1985年）為體制改革推動扶貧階段。這一階段我國推行了以家庭聯(lián)產承包責任制為核心的土地制度改革、以市場化為取向的農產品交易制度改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)扶持政策，雖然政府還未設立專門的扶貧組織，這一舉措對緩解農村貧困現(xiàn)象和實現(xiàn)農村經濟全面恢復起到了重要作用。

第二階段（1986-1993年）為有針對性的大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段。這一階段常被認為是初步實施以重點縣為主要對象的區(qū)域扶貧時期。ix隨著市場化經濟改革，80年代中后期僅靠經濟的全面增長已無法在緩解貧困上有更大的作為。在此背景下，我國政府采取了包括成立國家扶貧和開發(fā)領導小組、確定貧困縣、安排專項資金、制定優(yōu)惠政策、確立開發(fā)式扶貧方針等一系列重大措施，標志著我國的扶貧工作進入了一個新的歷史時期。x

第三階段（1994-2000年）為扶貧攻堅階段。隨著農村改革的深入我國農村貧困人口分布呈現(xiàn)出地緣性特征。為了進一步緩解貧困問題，中共中央和國務院先后發(fā)布《國家八七扶貧攻堅計劃》和《中共中央國務院關于盡快解決農村人口溫飽問題的決定》，進一步完善了扶貧戰(zhàn)略，提出通過信貸資金扶持微觀扶貧產業(yè)的思路，至此中國的扶貧戰(zhàn)略框架基本形成。xi在這一階段，國家采取的主要扶貧方式為橫向聯(lián)合與對口幫扶、社會公益扶貧、勞務輸出、異地搬遷移民和國際合作等。

第四階段（2001-2010年）為持續(xù)攻堅階段。“國家八七扶貧攻堅計劃”完成后，農村剩余的貧困人口呈現(xiàn)出分散于各個村莊而非集中于貧困縣的特點，以貧困縣為基本單位的扶貧開發(fā)已經不再適合我國國情。針對這一現(xiàn)象，2001年國務院出臺《2001-2010年的中國農村扶貧開發(fā)綱要》，重新調整了扶貧工作重點與扶貧對象，進一步將扶貧工作重點放到西部地區(qū)，把貧困村作為基本的瞄準單位，同時扶貧資金的投放也將覆蓋到非重點縣的貧困村。

2011年底，中共中央發(fā)布了《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》，標志著新一輪扶貧攻堅階段的開始。新階段扶貧政策的工作重點已從全力解決貧困人口的生存問題轉向鞏固溫飽成果，旨在控制貧困人口增長，完善社會公共服務體系，改善扶貧對象的生產生活條件。

四、我國扶貧過程中存在的問題

自我國扶貧工作開展以來已經歷了30多年，雖然積累了許多扶貧工作方面的經驗，但同時還存在著一系列問題。

（一）瞄準機制不完善

2013年國家扶貧辦提出精準扶貧的工作機制，要求針對建檔立卡的貧困戶進行幫扶，但由于難以可靠地對農戶收入進行統(tǒng)計，加上民主評議的標準和國家制定的收入標準有差異，精準識別存在偏差，導致排除在建檔立卡之外的貧困戶沒有得到應有的幫扶。

（二）扶貧資金投入不足、管理不到位

盡管財政扶貧資金以超過10%的年均增長速度增加xii，我國扶貧資金缺口仍然很大，難以實現(xiàn)我國貧困人口的全覆蓋，不足以保障扶貧工作的實施。資金缺口主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是國家扶貧財政投入一方面強調用于改善貧困戶生活條件，另一方面又要求貧困戶配套資金，反而加重貧困戶負擔。二是基礎設施項目資金缺口大，中央投入不足，縣級政府難以負擔項目配套資金，工程延期的狀況普遍。三是由于資金投入不足導致扶貧的覆蓋面有限。

（三）返貧現(xiàn)象明顯

雖然我國貧困人口數量在逐年減少，但是返貧現(xiàn)象卻時有發(fā)生。返貧現(xiàn)象的主要原因有：第一，貧困線的上調。2011年中央大幅提高我國扶貧標準，使得農村貧困人口數量從2688萬人增加到1.28億人。第二，自然災害的影響。我國農戶的務農活動大多對自然環(huán)境依賴較強，生活來源幾乎全部來自周邊自然環(huán)境，一旦發(fā)生嚴重的自然災害，不僅對農戶的生活環(huán)境造成巨大的破壞，還切斷了農戶的生活來源，導致更多農戶陷入貧困狀態(tài)。

（四）缺乏的監(jiān)督與評價機制

由于缺乏明確的獎懲機制，領導干部不會因為扶貧力度不夠而受到處罰。 （下轉第106頁）

（上接第104頁）同時缺乏可靠的地方統(tǒng)計數據，減貧任務難以納入領導階層的考核工作。部分地方政府還存在資金使用不當、財權事權界限模糊的問題。同時，如果沒有嚴格的監(jiān)督管理機制，強扶貧的激勵約束可能會導致地方政府過于追求指標的完成情況，而忽略了貧困戶本身的需求。

五、完善扶貧工作的建議

（一）制定新的貧困標準

我國現(xiàn)行貧困標準在一定程度上沒有將GDP、通貨膨脹、農民的實際情況等完全考慮在內，隨著我國經濟發(fā)展總體水平的提高，有必要確立新的貧困標準。第一，制定合理的貧困線。2015年10月，世界銀行將人均日收入1.25美元上調至1.9美元，而我國仍實行2011年人均年純收入2300元的貧困線標準。上調貧困線標準雖然表面上似乎增加了貧困率，但實際上惠及了更多的貧困人口，增加了扶貧工作的覆蓋率。第二，新的貧困標準還應綜合考慮貧困人口的教育、醫(yī)療等非溫飽需求。第三，由于各地區(qū)經濟實力、物價水平等情況不同，地區(qū)貧困線應在國家貧困線標準的基礎上適宜變動，以免出現(xiàn)原本生活水平不貧困的農戶被劃為貧困人口，而生活艱難的農戶反而在扶貧政策惠及范圍之外。

（二）創(chuàng)新貧困瞄準機制

首先，建檔立卡的標準不僅應考慮農戶收入，還應考慮農戶的生產能力、發(fā)展能力、健康狀況等因素，更符合農戶的實際情況，避免把對扶貧政策需求較強的貧困戶排除在了扶貧范圍之外。其次，建立動態(tài)的出入機制，公正科學地評價貧困地區(qū)成效，實施合理的獎懲制度。對貧困人口進行動態(tài)檢測，防止某些貧困縣已脫離貧困狀態(tài)卻不想“摘帽”、占用扶貧資源的情況。

（三）建立嚴格的扶貧工作監(jiān)督機制

強化扶貧工作監(jiān)督機制，從制度上避免扶貧資金漏出。嚴格實行專款專用，嚴格管理撥款、報賬程序。建立貧困監(jiān)測調查機構，定期對扶貧工作進行監(jiān)督，并對實施效果進行調查評估，規(guī)范數據采集和處理程序，解決長期以來扶貧工作中信息不對稱的問題。建立扶貧工作考核制度，明確部門責權，探索科學的指標體系，根據績效進行獎懲，對違規(guī)使用扶貧資金的部門和人員依法進行責任追究。

（四）完善信貸扶貧機制

金融部門的扶貧相比中央的財政扶貧來說更具靈活性，金融合作機構向農民貸款的同時也能獲得貸款收益，因而持續(xù)性更強。由于貧困人口對貸款的需求額小，抵押品不足，因而適合發(fā)展針對貧困人口的小額信貸機構。在這方面的典例是孟加拉國鄉(xiāng)村銀行，其優(yōu)先對窮人發(fā)放貸款，并且不需抵押，只要有收益的活動都能獲得貸款。建立適合小額信貸機構發(fā)展的金融市場，鼓勵發(fā)展小額信貸機構，在一定程度上能夠緩解扶貧資金投入不足的問題。

（五）重視貧困人口的人力資本投資

貧困地區(qū)的人口與經濟較為發(fā)達地區(qū)的人口除了經濟水平的差距，同時也存在著思維方式和教育水平的差距。重視人力資本投資，完善教育設施，促進城鄉(xiāng)教育資源平等，通過提高工資待遇等方式引進優(yōu)秀師資到貧困地區(qū)任教，注重提高貧困人口的教育水平和職業(yè)技術能力，增強貧困人口從事非農業(yè)生產的就業(yè)能力，才能減少返貧現(xiàn)象，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的脫貧致富。

注釋：

i馮瑛.貧困定義的演化及對中國貧困問題的思考[J].經濟研究導刊，2010（18）：6.

ii世界銀行.1980年世界發(fā)展報告[M].北京：中國財政經濟出版社，1980：79.

iii呂書奇.中國農村扶貧政策及成效研究[D].北京：中國農業(yè)科學院，2008：9.

iv王合衛(wèi).菏澤市農村扶貧問題研究[D].山東：山東師范大學，2015：9.

v國家統(tǒng)計局.中國農村貧困標準研究報告[R].北京：國家統(tǒng)計局，1990.

vi童星，林閩鋼.我國農村貧困標準線研究[J].中國社會科學，1994（3）：87.

vii屈錫華，左齊.貧困與反貧困—定義、度量與目標[J].社會學研究，1997（3）：106-107.

viii劉慧.我國扶貧政策演變及其實施效果[J].地理科學進展，1998（4）：79.

ix張彬斌.新時期政策扶貧：目標選擇和農民增收.經濟學（季刊），2013（3）：959.

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xi葉普萬.中國扶貧戰(zhàn)略的偏差及其修正[J].蘭州大學學報，2004（5）：85.

xii葉興慶，程郁.新時期扶貧開發(fā)的問題與建議[J].中國國情國力，2015（9）：12.