司法改革的困境及破解之道

蔡志猛

【摘要】司法下鄉(xiāng)主要指的是國家的法律元素和資源能夠有效地在鄉(xiāng)村社會中發(fā)揮作用。在法律運(yùn)作實踐中，受鄉(xiāng)村社會人文空間、當(dāng)前國家行政與司法邏輯交叉、基層司法機(jī)構(gòu)法律資源不足等條件限制，司法獨(dú)立與司法改革在鄉(xiāng)村社會中出現(xiàn)一系列困境。文章主要提出通過司法權(quán)力運(yùn)作空間一體化、改革司法機(jī)構(gòu)運(yùn)行制度、司法資源下鄉(xiāng)等路徑來推動當(dāng)前的司法改革進(jìn)程，以促進(jìn)鄉(xiāng)村社會中的法律運(yùn)行更加科學(xué)有效。

【關(guān)鍵詞】司法獨(dú)立 鄉(xiāng)村社會 司法下鄉(xiāng)

【中圖分類號】D6 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

司法獨(dú)立與改革是國家一直提倡的理念與實踐，之所以被反復(fù)強(qiáng)化，與當(dāng)前現(xiàn)實中的司法獨(dú)立與改革不足直接相關(guān)。法律是社會的一部分，司法改革理應(yīng)在社會結(jié)構(gòu)的框架內(nèi)進(jìn)行，是社會結(jié)構(gòu)塑造的產(chǎn)物。因此要實現(xiàn)司法資源和元素的有效下鄉(xiāng)，在鄉(xiāng)土社會中落地生根并有效發(fā)揮其作用，有必要深入研究和解讀鄉(xiāng)土社會中的文化性元素。無論是熟人社會還是半熟人社會，無論是良性法律還是法律本身出現(xiàn)的體制問題，有必要對其進(jìn)行靜態(tài)和動態(tài)相結(jié)合的分析，認(rèn)真洞悉鄉(xiāng)村社會中的本土資源，將外界注入的法律資源很好地嵌入到鄉(xiāng)村社會中去，實現(xiàn)兩者之間的有機(jī)融合、和諧共存。

黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)要完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求在處理社會事務(wù)時，要盡可能地采用規(guī)則治理行為，避免和減少使用傳統(tǒng)的行政命令方式，規(guī)則治理是客觀的也是相對公平的，規(guī)則治理是通過法律手段來進(jìn)行的，在處理社會問題時，運(yùn)用憲法和法律的思維來解決一切治理中發(fā)生的問題。正如馬克思·韋伯所說的那樣，在資本主義社會中，嚴(yán)密的法律制度是社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)和健康發(fā)展的基石?；鶎右?guī)則治理在整個國家層面是基礎(chǔ)性的，對于整個國家大廈的維護(hù)有著顯著而積極的功效。

司法獨(dú)立與改革的困境分析

中國社會現(xiàn)代化的最重要任務(wù)之一是農(nóng)村社會的現(xiàn)代化。實現(xiàn)現(xiàn)代化，法治化是重要內(nèi)容之一。但是，法律本身的冰冷特性決定了其適用的空間受到一定的限制，從現(xiàn)代社會中理性制度的角度考慮，當(dāng)前的法律形式與內(nèi)容最佳適用空間是城市社會。城市社會是異質(zhì)化的陌生社會，法律正適合這種陌生人社會進(jìn)行整合的需要。但在鄉(xiāng)村社會中，由于歷史和經(jīng)濟(jì)文化的原因差異，現(xiàn)代法律制度進(jìn)入鄉(xiāng)村社會有著特殊的渠道和表述，一些發(fā)生在鄉(xiāng)村社會中的問題都具有其特殊化的表現(xiàn)，法律制度在進(jìn)入鄉(xiāng)村社會中的運(yùn)作績效會受到或多或少的影響。鄉(xiāng)村社會中有著其特殊的味道，與城市社會相比，盡管當(dāng)前的市場化與個體化浪潮共同沖擊著傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村社會中的傳統(tǒng)性與公共性開始消解，但一些舊有的記憶依然保存在鄉(xiāng)村社會的深處。

因此，在鄉(xiāng)村社會中，要實現(xiàn)司法獨(dú)立與司法改革的深入進(jìn)行，有必要因地制宜，采取一些既符合國家整體法律運(yùn)作邏輯又符合鄉(xiāng)村社會特點(diǎn)的法律整合和運(yùn)作方式?！耙虻刂埔?、積極作為是鄉(xiāng)土化司法的實踐特色。”①只要充分尊重法治運(yùn)行的本土化資源，并實現(xiàn)外來剛性法律與本土鄉(xiāng)土社會的有機(jī)融合，依法治國的理念才能在鄉(xiāng)村社會中落地生根，法治鄉(xiāng)村、法治國家的建設(shè)才會有希望。

司法權(quán)力的運(yùn)作受到空間要素限制。司法下鄉(xiāng)是與國家權(quán)力的分散力度相關(guān)的，當(dāng)前從整體上來看，國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的滲透程度還是比較孱弱的。我國幅員遼闊，存在諸多偏僻、邊遠(yuǎn)地方，這給司法下鄉(xiāng)、國家權(quán)力運(yùn)作帶來不少麻煩。在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，國家與鄉(xiāng)村社會之間的關(guān)系比較微妙，可以說國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會中的力度比較松弱，鄉(xiāng)村社會往往是處于國家權(quán)力維度的邊緣地帶。之所以會出現(xiàn)這個局面，與自然空間的限制是有關(guān)聯(lián)的，同時在鄉(xiāng)村社會中，人文空間在其中的影響力也是不容忽視的。

人文空間是與自然空間相對的，在鄉(xiāng)村社會中突出表現(xiàn)為鄉(xiāng)土中國的熟人社會，熟人社會在遇到有關(guān)民間糾紛的問題時，會有自己處理問題的一些習(xí)慣，這在長期運(yùn)行過程中會形成一種路徑依賴，對司法實踐活動中的理性原則產(chǎn)生逆反。當(dāng)習(xí)慣與法律產(chǎn)生矛盾時，之間的張力大小決定司法下鄉(xiāng)的實踐效果，習(xí)慣與法律之間的融合程度對于司法下鄉(xiāng)的進(jìn)展非常重要。在當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會中，很多民眾的法律意識十分淡薄，日常行為邏輯中往往強(qiáng)調(diào)自己既定成為習(xí)慣的規(guī)則，即“潛規(guī)則”，按照規(guī)則來安排自己的行為邏輯。即使出現(xiàn)一些大的矛盾或沖突，往往會側(cè)重于按照本地的慣例來予以解決，次要考慮成文法律的約束力?？梢姡谕七M(jìn)司法實踐的進(jìn)程中，工作者們要綜合考慮諸多方面因素，地理因素和人文因素是兩個重要的維度，地理因素決定了司法實踐的理性距離，距離司法權(quán)力運(yùn)作中心越遠(yuǎn)，其效力可能會更加弱化。另外，人文空間則是司法實踐運(yùn)作過程中的重要感性元素，在人文情懷比較濃重的地區(qū)，理性的法律規(guī)范容易被感性的關(guān)系理性侵蝕，使得理性的法律規(guī)范無法有效地滲透進(jìn)去并在其中發(fā)揮作用。

司法機(jī)構(gòu)的行政管理制度侵蝕其他制度邏輯。中國法院的職能在現(xiàn)實中不是簡單的司法審判，往往還要處理大量的行政事務(wù)，行政職能與司法審判職能之間的邊界并不明顯，分工界限比較模糊，沒有實現(xiàn)有效清晰的分工。按照憲法和法律本身的邏輯，法院的行政職能和司法審判職能是要進(jìn)行分離的，要提高法院專業(yè)化、職業(yè)化水平，其實這種職能分離可能是更應(yīng)關(guān)注的問題。一個機(jī)構(gòu)中的行政管理制度會嚴(yán)重侵蝕、同化該機(jī)構(gòu)中其他制度的運(yùn)作邏輯，司法系統(tǒng)也適應(yīng)這一原理性的表述。司法系統(tǒng)要充分履行自身法務(wù)工作的職責(zé)，應(yīng)確保這一職能實現(xiàn)的獨(dú)立性，避免受到其他職能的干擾，以保持自己按照設(shè)置初衷的制度邏輯運(yùn)行。在法院的正常審判中，法官完全可以按照自己的專業(yè)素養(yǎng)和法律文本來安排自己的審判行為，能夠捍衛(wèi)國家法律的尊嚴(yán)和真實情況。由于行政力量的擴(kuò)張?zhí)匦?，行政主體希望自己能夠駕馭法律權(quán)力的運(yùn)作，以體現(xiàn)出行政力量的優(yōu)越性。在實踐中，由于行政主體占有資源的先天優(yōu)勢，其在資源攝取和占有方面明顯比法院等主體更有力量，故在很多情況下，法院要在一定程度上按照行政主體的意志來安排自己的行為邏輯。

“要實現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)之間的良性互動須遵守法治的原則，并恪守社會主義民主法治建設(shè)進(jìn)程中國家權(quán)力運(yùn)行在目的方面的要求，也需要增強(qiáng)來自體制內(nèi)外的有效監(jiān)督?！雹诒O(jiān)督的目的就是為了實現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)運(yùn)作的獨(dú)立性和科學(xué)性，司法權(quán)按照既定的規(guī)范和程序來進(jìn)行運(yùn)作，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序來推行，行政權(quán)的運(yùn)作不能非原則性擴(kuò)張，侵蝕到其他的權(quán)力空間。在自上而下國家相關(guān)力量的監(jiān)督以及自下而上來自民間大眾監(jiān)督的雙重監(jiān)督趨勢下，實現(xiàn)兩種權(quán)力運(yùn)作的基本無交叉，行政權(quán)力不具備凌駕于司法權(quán)力的機(jī)會，司法權(quán)力能夠按照自身的邏輯科學(xué)地運(yùn)作下去。

司法機(jī)構(gòu)資源缺乏限制其職能發(fā)揮。一方面，基層司法系統(tǒng)的運(yùn)行成本比較高。同樣類型的司法審判案件，在城市和鄉(xiāng)村社會中產(chǎn)生的相對成本是不同的，在城市地區(qū)，由于涉及的經(jīng)濟(jì)利益量往往高于鄉(xiāng)村社會地區(qū)，在處理這些案件過程中，法律更愿意用來解決城市社會中發(fā)生的商業(yè)性案件。而對于鄉(xiāng)村社會中的一些民間糾紛和低度利益量的案件，制定法本身對于這些地區(qū)的眷戀程度是十分不情愿的?？梢?，在經(jīng)濟(jì)理性的驅(qū)動下，司法改革和司法獨(dú)立也具有逐利的動機(jī)，一些司法資源不屑于流向缺乏商業(yè)元素的鄉(xiāng)土社會中，這一理念帶來的結(jié)果就是司法資源分配的不均衡，這表現(xiàn)為鄉(xiāng)村基層司法機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)資源缺乏。

另一方面，基層司法機(jī)構(gòu)缺乏法律專業(yè)人力資源，法學(xué)院畢業(yè)生出于多種因素考慮，一般都不愿意到基層司法機(jī)構(gòu)去工作。首先是收入，同樣是法學(xué)院畢業(yè)生，如果進(jìn)入大中城市的司法系統(tǒng)工作，其收入肯定要比基層的高。其次，從當(dāng)官的角度講，由于中國的行政級別制度，進(jìn)入高級別的單位升職速度大大快于基層系統(tǒng)。最后，還有其他非貨幣、非升遷因素。非貨幣的因素很有可能就是所謂的城市情節(jié)，當(dāng)前的大學(xué)畢業(yè)生往往會更加愿意待在自己長期讀書的城市里，即使在城市里要接受一定的生活成本壓力，但一種情節(jié)在促使其形成這種理念。城市生活的便利與繁華確實在很多方面是優(yōu)于鄉(xiāng)村社會的，故會表現(xiàn)出足夠的吸引力。司法資源對于司法權(quán)力的運(yùn)作是一種基本的保障，在人力資源和物質(zhì)資源無法充分保障的環(huán)境下，司法工作人員的積極性必然會受到影響，這對于司法工作的質(zhì)量必然會帶來不利的影響。因此，在推行司法改革和司法下鄉(xiāng)的過程中，應(yīng)充分考慮該因素對司法工作的不利影響，統(tǒng)籌多方面因素，推動司法工作和司法改革的良性有序進(jìn)行下去。

司法改革以及未來的發(fā)展路徑

筆者認(rèn)為，問題決定對策，對策決定路徑。按照蘇力的觀點(diǎn)，“中國基層司法制度存在的這些問題，既有本土資源性因素，又有外來法律自身因素?！雹圻@些問題直接決定應(yīng)對之策，對策直接決定中國基層法治化路徑?；鶎臃ㄖ位钦麄€國家法治化的基礎(chǔ)，通過基層法治化來推動國家法治化的進(jìn)程，這對于依法治國理念與實踐的推行，顯然有著積極地推動作用。

加強(qiáng)國家整合，實現(xiàn)司法權(quán)力運(yùn)作空間一體化。國家權(quán)力滲入社會各個角落是國家治理者不懈努力的方向之一。眾所周知，我國幅員遼闊，國民構(gòu)成比較復(fù)雜，各地區(qū)自然、人文等方面均有差異，這對實現(xiàn)國家有效治理帶來困難。因此執(zhí)政者必須采取有效措施實現(xiàn)整個國家有效整合，才能夠?qū)崿F(xiàn)國家社會政體的健康、良性發(fā)展。國家整合主要表現(xiàn)為國家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多個維度上能夠進(jìn)行有效地整合，其中多個部分和要素能夠在執(zhí)政者的意志下按照一定的軌跡進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)。國家整合的主體是控制國家資源的國家治理者，司法權(quán)力是國家權(quán)力的重要組成部分，是國家主體維護(hù)自己統(tǒng)治、實現(xiàn)國家有效發(fā)展的重要力量。為了打破司法權(quán)力在國家部分地域受自然空間、人文空間的限制，國家治理者有必要通過經(jīng)濟(jì)、文化、法律等手段漸進(jìn)推行措施來淡化空間界限，實現(xiàn)這些空間之間積極互動與融合。國家整合的過程就是國家權(quán)力運(yùn)作空間整合、一體化的過程，只有實現(xiàn)權(quán)力運(yùn)作空間的一體化，國家權(quán)力滲入到社會的過程阻力才會大大緩解，國家與社會的融合才是深層次的。

在實現(xiàn)國家權(quán)力運(yùn)作一體化的過程中，應(yīng)本著人文和地理雙向推進(jìn)的原則，在地理空間上，司法權(quán)力要進(jìn)行資源下沉，將司法機(jī)關(guān)進(jìn)行分散化處理，打通司法服務(wù)的“最后一公里”。司法機(jī)構(gòu)的資源沒必要過度集中，可以將一些司法機(jī)關(guān)的辦事機(jī)構(gòu)或服務(wù)組織設(shè)置在村社級單位并配備1到2名司法員。在應(yīng)對人文空間的影響時，國家應(yīng)加大司法性宣傳普法力度，讓更多的群眾知道司法改革與發(fā)展進(jìn)程中法律規(guī)范和程序規(guī)章，增強(qiáng)其理性思維和捍衛(wèi)自身權(quán)益的主動意識。要以法律規(guī)范的普及來帶動民眾對法律的尊重，在日常行為邏輯中學(xué)會用法律思維來處理矛盾和糾紛。

改革司法機(jī)構(gòu)運(yùn)行制度，優(yōu)化其結(jié)構(gòu)。司法獨(dú)立是司法改革的重要目標(biāo)之一，主要包括兩方面內(nèi)容：即觀念和制度層面，司法獨(dú)立是一種觀念，更是一種制度。在觀念上，司法機(jī)關(guān)及其工作人員要樹立一種職業(yè)精神和理念，這種精神和理念能夠支撐起在自己的崗位上按照崗位思維而非個人思維參與到司法審判的相關(guān)工作中去。

在制度上，主要強(qiáng)調(diào)相關(guān)法律和規(guī)則對司法工作的約束力，司法系統(tǒng)的工作人員要嚴(yán)格按照相關(guān)法律制度的要求來安排自己的行為，避免人情等因素的影響。

目前學(xué)術(shù)界對司法獨(dú)立的研究一般體現(xiàn)在兩方面：一是司法審判程序改革，剝離司法裁判過程中干涉性力量。如剝奪人大、政法委、地方政府等權(quán)勢對司法裁判的干擾。二是實現(xiàn)司法系統(tǒng)財權(quán)、人事權(quán)的獨(dú)立，司法系統(tǒng)要有自己獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來源，司法工作人員的收入不受地方財政限制。司法系統(tǒng)的人事任命也要有所變革，法官可以終身制、高薪制，限制地方對司法系統(tǒng)內(nèi)部人事的干預(yù)。

司法獨(dú)立必須有其制度性支持和保障，司法系統(tǒng)要建立起自身獨(dú)立的一套制度體系，避免其他因素對其的干擾，在司法實踐中若有其他力量試圖干涉司法系統(tǒng)，司法工作人員有保護(hù)和審慎使用自身權(quán)益的制度依據(jù)和相關(guān)力量保障。另外，司法人員不應(yīng)對地方產(chǎn)生依賴，這里的依賴主要指的是地方財政的支持，司法系統(tǒng)自上而下的工作人員和辦公經(jīng)費(fèi)應(yīng)該均有中央財政支持，通過人大立法的形式自上而下予以保障，避免地方司法系統(tǒng)因經(jīng)濟(jì)資源的缺乏而陷入無法發(fā)力的尷尬局面。

司法下鄉(xiāng)要求司法資源下鄉(xiāng)。司法下鄉(xiāng)既是一個目標(biāo)又是一個過程，過程決定路徑，國家司法權(quán)力在鄉(xiāng)村社會深入、有效運(yùn)行的過程決定了司法下鄉(xiāng)要選擇一條科學(xué)合理的路徑。司法下鄉(xiāng)要有一定的載體、形式、物質(zhì)和人員保障。一方面，司法下鄉(xiāng)的過程要求一定的物質(zhì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立是行為獨(dú)立的前提。這一點(diǎn)要求要有能夠保障基層司法系統(tǒng)工作順利運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)資源和物質(zhì)條件，進(jìn)而要求司法下鄉(xiāng)過程選擇一條推動國家財政資源來保障基層司法系統(tǒng)運(yùn)行的路徑。

另一方面，司法下鄉(xiāng)要求有一定人員保障，國家層面倡導(dǎo)單位領(lǐng)導(dǎo)人員知識化、專業(yè)化、年輕化。因此，有必要采取合理措施引進(jìn)法學(xué)院畢業(yè)生充實基層司法系統(tǒng)，加速基層司法人員更新?lián)Q代的步伐，提高基層司法隊伍的專業(yè)化水平。這個過程是雙向的，一個方向是引進(jìn)新人才、留住新人才，另一個方向是鼓勵非法律人才到非關(guān)鍵性崗位。引進(jìn)法學(xué)院畢業(yè)生充實基層司法系統(tǒng)力量的重要舉措是給予其具有一定吸引力的經(jīng)濟(jì)條件和政治待遇，近年來國家推行的選調(diào)生、大學(xué)生村官等項目對于司法人才下鄉(xiāng)具有的一定的啟發(fā)。通過在升學(xué)考試、國家公務(wù)員招聘等政策優(yōu)惠條件來鼓勵更多的法學(xué)專業(yè)本科畢業(yè)生將未來擇業(yè)的方向下沉，扎根基層、服務(wù)基層，以自己的專業(yè)知識來推動司法改革和發(fā)展的進(jìn)程，讓更多的優(yōu)質(zhì)司法資源從密集的商業(yè)城市下沉到人文空間濃厚的鄉(xiāng)村社會。

中國鄉(xiāng)村社會是一個熟人社會，是一個充滿人情因素的生產(chǎn)、生活共同體，這與現(xiàn)代法治中的理性因素是不協(xié)調(diào)的、不融合的。法治力量是國家權(quán)力滲入基層社會的重要工具之一，國家治理者要充分實現(xiàn)整個國家一體化，必須借助于這一力量進(jìn)行。在這個過程中，就會出現(xiàn)一個困境：國家要求司法權(quán)力充分有效下鄉(xiāng)與司法權(quán)力無法有機(jī)融入鄉(xiāng)村社會之間的博弈就會出現(xiàn)。傳統(tǒng)與現(xiàn)代、本土與外來、習(xí)慣與制定法之間的糾纏也會出現(xiàn)，這些困境與糾纏要求國家治理者務(wù)必采取漸進(jìn)、多元方式來推進(jìn)這個過程轉(zhuǎn)型，形成新的路徑。深化改革是實現(xiàn)路徑切換的核心措施之一，改革涉及經(jīng)濟(jì)、文化、政治制度層面，同時也涉及司法系統(tǒng)本身，這是一項漫長的系統(tǒng)工程。

（作者單位：安陽師范學(xué)院法學(xué)院）

【注釋】

①潘懷平：“城市化與鄉(xiāng)土化：基層司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制實證研究”，《法學(xué)》，2013年第9期。

②顧越利：“建立司法與行政良性互動機(jī)制探討”，《東南學(xué)術(shù)》，2010年第6期。

③蘇力：《送法下鄉(xiāng)：中國基礎(chǔ)司法制度研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2000年，第125頁。

責(zé)編 /王坤娜