唐　鳴　譚　熒

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關(guān)于建制村數(shù)量和規(guī)模的幾個(gè)問(wèn)題

唐鳴譚熒

摘要：在全國(guó)大多數(shù)地方，《村委會(huì)組織法(試行)》關(guān)于“村委會(huì)一般設(shè)在自然村”的法律條款，作為法律規(guī)定在立法通過(guò)的當(dāng)時(shí)即不符合事實(shí)，作為立法構(gòu)想在法律實(shí)施以后也沒(méi)有變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。自上世紀(jì)80年代以來(lái)，全國(guó)建制村數(shù)量和規(guī)模變化最顯著的特征是數(shù)量的減少和平均人口的增加，“村改居”在其中起了一定的作用，但主要的原因是“村莊合并”。在未來(lái)一段時(shí)間里，全國(guó)建制村減少的速度很可能較以前要快，但由于人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，全國(guó)建制村的戶籍平均人口會(huì)有一定程度的減少，常住平均人口也不會(huì)表現(xiàn)出明顯增加的趨勢(shì)。不能簡(jiǎn)單地講“大村莊”是中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞：村委會(huì)；建制村；自然村；村改居

建制村，指設(shè)立村民委員會(huì)的村，也指鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下法定的區(qū)域劃分、建制單位*唐鳴、徐增陽(yáng)：《什么村民？什么村？》，載《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第3期。。建制村的數(shù)量即全國(guó)建制村的數(shù)目。建制村的規(guī)模包括建制村的人口和密度、地域面積等*[美]羅伯特·達(dá)爾、愛(ài)德華·塔夫特：《規(guī)模與民主》，上海人民出版社2013年版，第17頁(yè)。。村民自治30多年來(lái)，建制村數(shù)量和規(guī)模的變化情況如何，直接的影響因素主要是什么，未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)建制村的數(shù)量和規(guī)模將會(huì)如何變化，本文擬對(duì)此進(jìn)行一些分析、研究和探討。這是一項(xiàng)基礎(chǔ)性研究，它有助于對(duì)我國(guó)國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)的認(rèn)識(shí)，有助于對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中某些方面的趨勢(shì)的認(rèn)識(shí)。

一、在全國(guó)多數(shù)地方，自然村不是建制村的初始設(shè)立范圍

探討建制村的數(shù)量和規(guī)模，有必要從建制村初始的數(shù)量和規(guī)模講起。我們?cè)?jīng)認(rèn)為，村委會(huì)產(chǎn)生之初，設(shè)立在自然村*唐鳴、陳榮卓：《論探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式》，載《當(dāng)代世界社會(huì)主義問(wèn)題》2014年第2期。。理由有二：第一，1980年村委會(huì)最開(kāi)始自發(fā)產(chǎn)生時(shí)，是設(shè)立在自然村的。現(xiàn)在被稱為“中國(guó)第一個(gè)村民委員會(huì)”的廣西宜州合寨村村委會(huì)，最初產(chǎn)生之時(shí)是設(shè)立在果作屯、果地屯等自然村的村委會(huì)；第二，1987年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》曾經(jīng)規(guī)定“村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村”。據(jù)此判斷，在整個(gè)20世紀(jì)80年代，全國(guó)大多數(shù)地方，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)是設(shè)立在自然村的。

全國(guó)各地自然村的情況有很大的差異，少數(shù)地方自然村很大或較大，多數(shù)地方自然村不大或很小。人民公社時(shí)期，在少數(shù)自然村很大或較大的地方(主要是華北平原地區(qū)，也有南方某些地方的山區(qū)如貴州的千戶苗寨，或因地理?xiàng)l件，或因歷史傳統(tǒng))，一個(gè)自然村就是一個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)甚或數(shù)個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)；在多數(shù)自然村不大或很小的地方，或者一個(gè)自然村就是一個(gè)生產(chǎn)小隊(duì)，或者一個(gè)生產(chǎn)小隊(duì)包括數(shù)個(gè)自然村。從全國(guó)總體情況看，在多數(shù)地方，生產(chǎn)小隊(duì)往往是以自然村為范圍建立的。因此，籠統(tǒng)地說(shuō)全國(guó)大多數(shù)地方村委會(huì)初始的設(shè)立范圍是自然村，也就意味著，全國(guó)大多數(shù)地方在開(kāi)始建立村委會(huì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)是將其設(shè)立在人民公社時(shí)期生產(chǎn)小隊(duì)的層級(jí)和范圍，而不是將其設(shè)立在過(guò)去生產(chǎn)大隊(duì)的層級(jí)和范圍。

然而，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，上述判斷是錯(cuò)的。將各地1985年的村委會(huì)數(shù)與1981年的生產(chǎn)大隊(duì)數(shù)進(jìn)行比較，即可清楚地看到這一點(diǎn)(參見(jiàn)圖一)*拿1981年的生產(chǎn)大隊(duì)數(shù)與1985年的村委會(huì)數(shù)相比較，因?yàn)檫@是村民委員會(huì)在全國(guó)普遍建立的年份。按照1983年10月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》要求，政社分開(kāi)應(yīng)大體在一九八四年底以前完成。。如果村委會(huì)數(shù)與生產(chǎn)大隊(duì)數(shù)基本相同、相差不大，那么村委會(huì)全部或者大部肯定就是建立在原生產(chǎn)大隊(duì)基礎(chǔ)上的；只有村委會(huì)數(shù)與生產(chǎn)大隊(duì)數(shù)相差懸殊，村委會(huì)數(shù)數(shù)倍于生產(chǎn)大隊(duì)數(shù)，村委會(huì)才有可能是建立在原生產(chǎn)小隊(duì)基礎(chǔ)之上的。在全國(guó)各省區(qū)，村委會(huì)數(shù)低于生產(chǎn)大隊(duì)數(shù)的有天津(-62個(gè))、吉林(-76個(gè))、江西(-3372個(gè))、甘肅(-289個(gè))；村委會(huì)數(shù)略高于生產(chǎn)大隊(duì)數(shù)的有北京(384個(gè))、河北(31個(gè))、山西(565個(gè))、內(nèi)蒙(962個(gè))、遼寧(67個(gè))、黑龍江(410個(gè))、上海(16個(gè))、江蘇(341個(gè))、浙江(562個(gè))、安徽(5946個(gè))、福建(876個(gè))、山東(2770個(gè))、河南(1127個(gè))、湖北(669個(gè))、湖南(287個(gè))、廣西(9個(gè))、四川(309個(gè))、貴州(272個(gè))、陜西(1891個(gè))、青海(195個(gè))、寧夏(133個(gè))、新疆(972個(gè))，這當(dāng)中，村委會(huì)數(shù)多于生產(chǎn)大隊(duì)數(shù)的是安徽、廣東和云南，其中在廣東和云南，村委會(huì)數(shù)分別是生產(chǎn)大隊(duì)數(shù)的5倍和7倍多。數(shù)據(jù)顯示，在全國(guó)村委會(huì)普遍建立的1982年至1984年間，只有廣東和云南有可能是較多或全部將村委會(huì)建立在原生產(chǎn)小隊(duì)的基礎(chǔ)之上；西藏的情況不清楚，因?yàn)闆](méi)有其1981年生產(chǎn)大隊(duì)的數(shù)據(jù)資料可供比較；其他地方則都不是。將各地1986年和1987年的村委會(huì)數(shù)與1981年的生產(chǎn)大隊(duì)數(shù)放在一起進(jìn)行比較，情況總體上沒(méi)有什么變化*這兩年廣東的村委會(huì)數(shù)一度急劇減少是一個(gè)特殊變化，1987年的村委會(huì)數(shù)甚至比1981年的生產(chǎn)大隊(duì)數(shù)還少2485個(gè)。。

圖一各省、市、自治區(qū)1985年村委會(huì)數(shù)與1981年生產(chǎn)大隊(duì)數(shù)的比較

一方面全國(guó)大多數(shù)地方未把村委會(huì)設(shè)在自然村，另一方面1987年全國(guó)人大常委會(huì)審議的村委會(huì)組織法草案卻規(guī)定“村民委員會(huì)設(shè)在自然村”；后經(jīng)修改，通過(guò)的村委會(huì)組織法仍然規(guī)定“村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村”，盡管在此規(guī)定后面還有“幾個(gè)自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會(huì)；大的自然村可以設(shè)立幾個(gè)村民委員會(huì)”的補(bǔ)充說(shuō)法。對(duì)《村委會(huì)組織法》的這一條款無(wú)論怎樣解讀，至少有一點(diǎn)確定無(wú)疑，即在當(dāng)時(shí)的立法者看來(lái)，多數(shù)或者大多數(shù)村委會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)在自然村。然而，這一法律條款在立法通過(guò)的當(dāng)時(shí)即不符合事實(shí)，作為立法構(gòu)想在法律實(shí)施以后也沒(méi)有變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。因此，在1998年全國(guó)人大常委會(huì)審議村委會(huì)組織法修訂草案的過(guò)程中有人提出：“目前大部分地區(qū)的村委會(huì)沒(méi)有設(shè)在自然村，而是若干個(gè)自然村設(shè)立一個(gè)村委會(huì)”；“關(guān)于村委會(huì)一般設(shè)在自然村的規(guī)定與現(xiàn)實(shí)不符，建議刪去這一款規(guī)定”；“全國(guó)九十多萬(wàn)個(gè)村委會(huì)的格局，是多年來(lái)歷史形成的，刪去這一規(guī)定，更有利于農(nóng)村基層組織的穩(wěn)定?！?全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員周克玉在第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次和第五次會(huì)議上做的《關(guān)于中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(修訂草案)初步審議情況的匯報(bào)》和《關(guān)于中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(修訂草案)審議結(jié)果的報(bào)告》。全國(guó)人大常委會(huì)最終同意了這一意見(jiàn)。

少數(shù)地方(主要是華北平原和南方的某些地方)將村委會(huì)設(shè)在自然村并不意味著將其設(shè)立在過(guò)去生產(chǎn)小隊(duì)的層級(jí)和范圍。如前所述，這些地方自然村的范圍與過(guò)去生產(chǎn)大隊(duì)的范圍大體一致。但也確有個(gè)別省份曾將村委會(huì)設(shè)在與生產(chǎn)小隊(duì)的層級(jí)和范圍大體相同的自然村。一是廣西。廣西是村民自治起步最早的地方，1984年底廣西已建立村委會(huì)14301個(gè)，全面完成了村委會(huì)的組建。1987年廣西決定把原以生產(chǎn)大隊(duì)為基礎(chǔ)建立的村委會(huì)改為村公所，把村委會(huì)改設(shè)在自然村*白先經(jīng)：《村民自治是農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的必由之路——廣西村民自治的回顧與前瞻》，載《改革與戰(zhàn)略》1995年第1期。。1993年中央7號(hào)文件提出“為了減少管理層次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下不再設(shè)置派出機(jī)構(gòu)村公所”，在以后的幾年里，廣西開(kāi)展了撤銷村公所改設(shè)村委會(huì)的工作*湯志華：《廣西村民自治發(fā)展的歷史進(jìn)程研究》，載《廣西社會(huì)科學(xué)》2012年第7期。，相應(yīng)地村委會(huì)數(shù)由1994年的7萬(wàn)3千多個(gè)降低至1995年的2萬(wàn)8千多個(gè)、1996年的1萬(wàn)4千多個(gè)，村委會(huì)不再設(shè)在自然村。二是廣東。1983年，廣東將原來(lái)的公社改為區(qū)公所，原生產(chǎn)大隊(duì)改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，原生產(chǎn)小隊(duì)改為村委會(huì)，也就是將村委會(huì)設(shè)在自然村。1986年，廣東又將區(qū)公所改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將建立在原生產(chǎn)大隊(duì)基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為村委會(huì)，將建立在原生產(chǎn)小隊(duì)基礎(chǔ)上的村委會(huì)改為村民小組*這也是1986、1987年廣東村委會(huì)數(shù)一度急劇減少的原因。參見(jiàn)王春生《珠江三角洲農(nóng)村村治變遷》，廣東人民出版社2004年版，第95頁(yè)。，也就是不將村委會(huì)設(shè)在自然村。1989年，廣東省委省政府決定在農(nóng)村進(jìn)行“兩改”工作，即將建立在原生產(chǎn)大隊(duì)基礎(chǔ)上的村委會(huì)改為管理區(qū)辦事處，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政性派出機(jī)構(gòu)，將建立在原生產(chǎn)小隊(duì)基礎(chǔ)上的村民小組改為村委會(huì)*王春生：《珠江三角洲農(nóng)村村治變遷》，廣東人民出版社2004年版，第152頁(yè)。，村委會(huì)再度設(shè)在自然村。1998年，為依法理順農(nóng)村基層管理體制，廣東省委省政府又決定撤銷管理區(qū)辦事處，設(shè)立村民委員會(huì)?！霸瓌t上在管理區(qū)(即原生產(chǎn)大隊(duì))范圍設(shè)立村民委員會(huì)，在自然村(或原生產(chǎn)隊(duì))范圍設(shè)立村民小組?！?1998年9月2日《中共廣東省委、廣東省人民政府關(guān)于理順我省農(nóng)村基層管理體制的通知》。村委會(huì)不再設(shè)在自然村。這樣一來(lái)，官方統(tǒng)計(jì)的村委會(huì)數(shù)由1997年的10萬(wàn)多個(gè)銳減為1998年的4萬(wàn)多個(gè)、1999年的2萬(wàn)多個(gè)。三是云南。云南1984年實(shí)行政社分開(kāi)，以公社范圍設(shè)區(qū)公所，以生產(chǎn)大隊(duì)設(shè)鄉(xiāng)，以合作社或自然村設(shè)村委會(huì)；1987年10月至1988年撤區(qū)建鄉(xiāng)，在區(qū)公所基礎(chǔ)上設(shè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，在原生產(chǎn)大隊(duì)范圍設(shè)行政村(辦事處)作為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的派出機(jī)構(gòu)。在2000年5月云南省委省政府做出《關(guān)于改革村級(jí)體制，實(shí)行村民自治的決定》后，云南在全省范圍撤銷村公所(辦事處)，在原村公所(辦事處)轄區(qū)設(shè)立村委會(huì)，以合作社或自然村設(shè)村民小組，原來(lái)以合作社或自然村設(shè)立的村委會(huì)自然消失*李發(fā)歲：《邊疆民族地區(qū)村民自治問(wèn)題探析——兼論云南村級(jí)體制改革的理論與實(shí)踐》，載《學(xué)術(shù)探索》2000年第4期。。官方統(tǒng)計(jì)的村委會(huì)數(shù)由1999年的8萬(wàn)多個(gè)一下子變?yōu)?000年的1萬(wàn)多個(gè)，與1981年的生產(chǎn)大隊(duì)數(shù)基本相當(dāng)。

從全國(guó)普遍情況看，在現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)以及村民自治的發(fā)展過(guò)程中，村委會(huì)不設(shè)在與生產(chǎn)小隊(duì)的層級(jí)和范圍大體相同的自然村有一定的必然性。如果說(shuō)古代中國(guó)是所謂“皇權(quán)不下縣”，那么現(xiàn)代中國(guó)則可以說(shuō)是“政權(quán)下鄉(xiāng)不進(jìn)村”，也就是在鄉(xiāng)一級(jí)、不在村一級(jí)設(shè)立國(guó)家政權(quán)或政府機(jī)構(gòu)。盡管在革命根據(jù)地以及建國(guó)初期部分地區(qū)的農(nóng)村基層行政區(qū)域曾經(jīng)設(shè)立過(guò)設(shè)有政府或政府機(jī)構(gòu)的行政村，但自1954年憲法與地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法頒布后，政府只設(shè)在鄉(xiāng)級(jí)及其以上，村政府不再存在，行政村已然成為歷史*唐鳴、徐增陽(yáng)：《什么村民？什么村？》，載《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第3期。。即便在政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)高度一體化的人民公社時(shí)期，公社與生產(chǎn)大隊(duì)之間政權(quán)屬性與非政權(quán)屬性的區(qū)別仍然是很明確的，公社干部是拿工資的國(guó)家干部，大隊(duì)干部則是拿工分的公社社員。人民公社解體之后，如果將村委會(huì)設(shè)立在過(guò)去生產(chǎn)小隊(duì)這一層級(jí)或范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)因應(yīng)付不了過(guò)大的管理幅度而必然要增加管理層次——設(shè)立村公所或管理區(qū)辦事處等政府派出機(jī)構(gòu)，而這在增大國(guó)家權(quán)力管理范圍的同時(shí)收縮了社會(huì)自治的空間，既不符合改革開(kāi)放之政府簡(jiǎn)政放權(quán)的總體要求，也不符合國(guó)家治理現(xiàn)代化之管理扁平化的發(fā)展方向，同時(shí)也會(huì)增加政府管理成本，在一定程度上阻隔了農(nóng)村基層政權(quán)與農(nóng)民群眾之間直接的聯(lián)系，所以是不適宜、不合理的。

二、1985年以來(lái)建制村數(shù)量和規(guī)模的變化

如果從村民自治的起始研究建制村的數(shù)量和規(guī)模，那么時(shí)間的起點(diǎn)應(yīng)定在1980年。但村委會(huì)在全國(guó)的普遍設(shè)立、建制村基本定型是在1985年前后。因此，我們以1985年為起點(diǎn)，研究建制村數(shù)量和規(guī)模的變化。

先看建制村數(shù)量的變化情況。

全國(guó)建制村數(shù)量的變化，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，可大致劃分為三個(gè)階段：第一階段，從1985至1990年為數(shù)量逐漸攀升階段，由80多萬(wàn)個(gè)增加到90多萬(wàn)個(gè)，直至攀升至100萬(wàn)個(gè)；第二階段，從1990至1994年為數(shù)量基本不變階段，維持在100萬(wàn)個(gè)至101萬(wàn)個(gè)左右；第三階段，從1994至2013年為數(shù)量逐漸減少階段，由100萬(wàn)個(gè)減少至90多萬(wàn)個(gè)(1995—1997年)、80多萬(wàn)個(gè)(1998—1999年)、70多萬(wàn)個(gè)(2000年)、60多萬(wàn)個(gè)(2001—2008年)，直至59萬(wàn)多個(gè)(2009—2010年)、58萬(wàn)多個(gè)(2011—2014年)。

然而，應(yīng)當(dāng)注意到，2000年前全國(guó)建制村數(shù)量的變化，一定程度甚或相當(dāng)程度受到前述廣西、廣東和云南三個(gè)省份建制村設(shè)立范圍和層級(jí)調(diào)整的影響。如果去除這一因素的干擾，取這三個(gè)省份建制村設(shè)立范圍和層級(jí)調(diào)整穩(wěn)定后建制村的大約數(shù)(廣西14600個(gè)、廣東22000個(gè)、云南14000個(gè))作為之前計(jì)算的底數(shù)，總和全國(guó)的建制村數(shù)，那么全國(guó)建制村數(shù)量的變化則是另外一幅三階段圖景：第一階段，從1985至2000年為70多萬(wàn)個(gè)，具體細(xì)分又可分為兩個(gè)時(shí)段，從1985至1994年大體為75萬(wàn)多個(gè)，從1995至2000年為73萬(wàn)多個(gè)；第二階段，從2001至2008年為60多萬(wàn)個(gè)；第三階段，從2009年至2014年為50多萬(wàn)個(gè)。從整體變化看，全國(guó)建制村的數(shù)量并非是從增加到不變?cè)俚綔p少，而基本上是不斷在減少，盡管不是逐年減少。前15年減少的趨勢(shì)不是非常明顯，后13年減少的表現(xiàn)則十分明確。

表一　經(jīng)修正后全國(guó)村委會(huì)數(shù)量的變化情況(1985—2014年)

同樣需要明確的是，這些年全國(guó)建制村的數(shù)量的確是在減少，但減少的幅度并非像統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表面上呈現(xiàn)的那樣大。如果按照字面上的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國(guó)建制村的數(shù)量1991年最多時(shí)曾經(jīng)達(dá)到101萬(wàn)多個(gè)，到2011年減少到58萬(wàn)多個(gè)，減少了43萬(wàn)多個(gè)，減少的幅度達(dá)到42.6%。但如果去除特別因素的影響，全國(guó)建制村的數(shù)量從1985至1994年最多時(shí)應(yīng)當(dāng)為75萬(wàn)多個(gè)，到2011年減少到58萬(wàn)多個(gè)，只是減少了17萬(wàn)多個(gè),減幅僅為22.7%。

圖二全國(guó)建制村數(shù)量的變化情況

全國(guó)建制村數(shù)量總體的變化由各省、市、自治區(qū)建制村數(shù)量各自的變化所構(gòu)成。各省、市、自治區(qū)建制村數(shù)量的變化各有各的不同。略去過(guò)程，僅就2014年與1985年的比較(見(jiàn)圖三)概括而言，建制村數(shù)量沒(méi)有減少反而有增加的有3個(gè)省級(jí)地方：新疆、河南和青海，分別增加了575個(gè)、368個(gè)和213個(gè)。去除廣西、廣東和云南三個(gè)有特殊情況的省區(qū)，依照建制村數(shù)量減少絕對(duì)數(shù)的多少排序，分別為：江蘇(21596個(gè))、安徽(21247個(gè))、山東(15525個(gè))、浙江(15097個(gè))、西藏(9420個(gè))、貴州(8954個(gè))、四川(8889個(gè)，剔除了重慶從四川分離所帶走的建制村數(shù))、湖北(6855個(gè))、陜西(5928個(gè))、湖南(5867個(gè))、黑龍江(5564個(gè))、遼寧(4206個(gè))、山西(4157個(gè))、江西(2891個(gè))、內(nèi)蒙古(2365個(gè))、河北(1723個(gè))、上海(1409個(gè))、福建(769個(gè))、吉林(757個(gè))、甘肅(512個(gè))、北京(467個(gè))、寧夏(164個(gè))、天津(123個(gè))；依照建制村數(shù)量減少幅度的高低排序，分別為：西藏(64.2%)、江蘇(59.9%)、安徽(59.0%)、上海(46.7%)、黑龍江(38.5%)、浙江(35.0%)、貴州(34.5%)、遼寧(26.7%)、湖北(21.2%)、陜西(18.2%)、山東(17.5%)、內(nèi)蒙古(17.4%)、江西(14.5%)、山西(12.9%)、湖南(12.4%)、四川(11.7%)、北京(10.6%)、吉林(7.5%)、寧夏(6.7%)、福建(5.9%)、河北(3.4%)、天津(3.2%)、甘肅(3.1%)。

圖三各省、市、自治區(qū)建制村數(shù)量2014年與1985年的比較

再看建制村規(guī)模的變化情況。

研究建制村規(guī)模的變化情況，受到資料的嚴(yán)重限制。從已披露的文獻(xiàn)中找不到全國(guó)以及各省、市、自治區(qū)1985年以來(lái)全部建制村各村人口數(shù)量、地域面積、人口密度的具體統(tǒng)計(jì)資料。這類簡(jiǎn)單的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)竟然會(huì)闕如，但卻是事實(shí)。我們既回答不了從地域面積來(lái)講，某一特定的年份哪一個(gè)建制村是全國(guó)或某省、市、自治區(qū)最大或最小的村，也回答不了從人口數(shù)量來(lái)講，某一特定的年份哪一個(gè)建制村是全國(guó)或某省、市、自治區(qū)最大或最小的村。

在地域面積方面，無(wú)論在全國(guó)還是各省級(jí)地方，都找不到有關(guān)建制村地域面積的統(tǒng)計(jì)資料。根據(jù)我國(guó)法律，城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。一般情況下，建制村所占有的土地皆為農(nóng)民集體所有的土地，反之亦然，農(nóng)民集體所有的土地皆為建制村所占有的土地。我們?cè)O(shè)想以全國(guó)或各省地方農(nóng)民集體所有土地面積數(shù)除以建制村數(shù)，得出全國(guó)或各省級(jí)地方建制村平均地域面積數(shù)。但因找不到全國(guó)或各省級(jí)地方農(nóng)民集體所有土地面積數(shù)，此設(shè)想沒(méi)法證實(shí)?！吨袊?guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒(2006—2014年)》載有1990—2014年全國(guó)和2007—2014年各省級(jí)地方村莊現(xiàn)狀用地面積統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但是村莊現(xiàn)狀用地面積是指農(nóng)村居民生活和生產(chǎn)聚居點(diǎn)的用地面積，包括住宅、廠房、公共建筑等各類建設(shè)用地，村內(nèi)道路等基礎(chǔ)設(shè)施用地，小廣場(chǎng)等公共活動(dòng)場(chǎng)所用地，以及房前屋后空地、綠地等用地，但這些只是建制村轄區(qū)總面積的一部分，而不是建制村地域面積，因?yàn)樗鼈儧](méi)有包括耕地、林地等*國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部鑒于“農(nóng)村人居環(huán)境底數(shù)不清，缺乏全面的資料和數(shù)據(jù)，難以定量評(píng)估，制定改善農(nóng)村人居環(huán)境的具體政策措施缺乏依據(jù)”，于2014年5月15日下發(fā)《關(guān)于建立全國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境信息系統(tǒng)的通知》，通知要求各地按年度、以行政村為單位、一村一表采集包括村域面積、戶籍人口、常住人口等在內(nèi)的信息。相信自此工作開(kāi)展之后，有關(guān)建制村規(guī)模的資料將會(huì)比較齊全和清楚。但這只能反映現(xiàn)在和未來(lái)的情況，不能告訴我們過(guò)去的變化情況。。因此，即便有了村莊現(xiàn)狀用地面積的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，仍然無(wú)法研究建制村地域面積的變化。不清楚地域面積，從人口密度方面研究建制村規(guī)模的變化也就無(wú)從談起。

表二　全國(guó)村莊個(gè)數(shù)(萬(wàn)個(gè))和現(xiàn)狀用地面積(萬(wàn)公頃)(1990—2014年)*《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2014》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2015年版。

不過(guò)，從村莊現(xiàn)狀用地面積的統(tǒng)計(jì)資料中，可以看到一些有意思的現(xiàn)象，盡管與本文的研究主題關(guān)聯(lián)不大。例如，全國(guó)整個(gè)村莊現(xiàn)狀用地面積，從1990到2005年，除1991年外，逐年擴(kuò)大，由1140.1萬(wàn)公頃增加到1404.2公頃；2005年后不再逐年擴(kuò)大，擴(kuò)大的趨勢(shì)不再明顯，不同的年份有升有降，2012年仍然達(dá)到了最高峰值的1409.0萬(wàn)公頃?？傮w上看，從1990到2014年，面積增加了254萬(wàn)公頃，增加幅度為22%，年均增加10.6萬(wàn)公頃。值得注意的是，在全國(guó)整個(gè)村莊現(xiàn)狀用地面積擴(kuò)大的同時(shí)，全國(guó)自然村總體上是在減少，由1990年的377.3萬(wàn)個(gè)，減少到2014年的270.2萬(wàn)個(gè)，共減少107.1萬(wàn)個(gè)，年均減少4.46萬(wàn)個(gè)，日均減少120多個(gè)。因此，總體上，全國(guó)自然村的平均現(xiàn)狀用地面積是增加的，由1990年的3.02公頃增加到2014年的5.16公頃，增加的幅度達(dá)70%。但是，全國(guó)自然村的數(shù)目并非每天在減少，也并非每年在減少，不知何故，在若干年份全國(guó)自然村的數(shù)目還是增加的*例如1999年較之1998年、2008年較之2007年、2009年較之2008年、2010年較之2009年、2012年較之2011年、2014年較之2013年，全國(guó)自然村的數(shù)目就是增加的(參見(jiàn)表三)。。也因?yàn)槿绱?，全?guó)自然村的平均現(xiàn)狀用地面積在有的年份是減少的。

在人口數(shù)量方面，同樣找不到全國(guó)和各省級(jí)地方建制村人口數(shù)量的具體統(tǒng)計(jì)資料，但情況較地域面積方面要好一些。建制村的戶籍村民一般在戶口登記上都是農(nóng)業(yè)人口，用1985—2014年歷年全國(guó)和各省的農(nóng)業(yè)人口數(shù)除以其建制村數(shù)，可以大致得出這些年全國(guó)和各省建制村的平均人口數(shù)。還可利用《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》2005—2014年全國(guó)和各省“村民委員會(huì)規(guī)?！钡慕y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，盡管“居民1000戶以下”有多少、“居民1000戶—3000戶”有多少、“居民3000戶以上”有多少的戶數(shù)統(tǒng)計(jì)有一些大而化之，但畢竟可以對(duì)研究建制村人口數(shù)量的變化提供一定的參考。還有，《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》*不知什么原因，《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2014》(中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2015年版)關(guān)于全國(guó)和各省級(jí)地方建制村數(shù)量的統(tǒng)計(jì)與《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒2014》(中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2015年版)不一致。從2013年開(kāi)始有了全國(guó)和各省級(jí)地方“500人以下”、“500—1000人”、“1000人以上”行政村個(gè)數(shù)的統(tǒng)計(jì)資料，雖然目前只有2013年和2014年這兩個(gè)年份的數(shù)據(jù)。通過(guò)觀察和分析這幾組統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，可以初步得到以下一些認(rèn)識(shí)：

全國(guó)建制村平均人口這些年來(lái)總體上是在增長(zhǎng)，不過(guò)增長(zhǎng)的幅度并非統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表面上呈現(xiàn)的那樣大。按照字面上的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國(guó)建制村的平均人口1985年為880人，2014年為1490人，增加了610人，增加幅度達(dá)到69%。但如果去除前述廣西、廣東和云南三個(gè)省份建制村設(shè)立范圍和層級(jí)調(diào)整的影響，全國(guó)建制村的平均人口1985年應(yīng)為1124人，到2014年只增加了366人，增加幅度僅為33%(參見(jiàn)表三和圖四)。

全國(guó)建制村平均人口這些年來(lái)的變化大體可以劃分為四個(gè)階段：第一個(gè)階段，從1985到1994年共10年，為1100多人；第二個(gè)階段，從1995到2000年共6年，為1200多人；第三個(gè)階段，從2001到2006年共6年，為1300多人；第四個(gè)階段，從2007到2014年共8年，為1400多人，其中個(gè)別年份(2011年)達(dá)到了1500人(參見(jiàn)表三)。

表三　經(jīng)修訂后的全國(guó)建制村平均人口的變化情況(1985—2014年)

圖四全國(guó)建制村平均人口數(shù)量的變化情況

各省、市、自治區(qū)建制村平均人口的狀況從一開(kāi)始就不均衡，經(jīng)過(guò)幾十年的變化，形成了新的不均衡。按建制村平均人口由多到少排列，1985年的順序是：廣西(2452人)、福建(1490人)、上海(1461人)、吉林(1451人)、江西(1450人)、江蘇(1443人)、河南(1435人)、遼寧(1385人)、寧夏(1359人)、黑龍江(1325人)、安徽(1230人)、湖北(1180人)、內(nèi)蒙古(1063人)、甘肅(1024人)、貴州(1015人)、湖南(993人)、河北(951人)、新疆(950人)、天津(940人)、北京(875人)、四川(843人)、浙江(788人)、陜西(757人)、山東(751人)、青海(738人)、山西(663人)、廣東(327人)、云南(286人)、西藏(122人)；2014年的順序是：安徽(3626人)、廣西(2829人)、云南(2733人)、重慶(2426人)、海南(2230人)、貴州(2159人)、江西(2142人)、黑龍江(2140人)、江蘇(2123人)、廣東(2098人)、河南(1835人)、遼寧(1778人)、寧夏(1771人)、福建(1683人)、湖北(1582人)、新疆(1530人)、吉林(1528人)、四川(1396人)、湖南(1349人)、內(nèi)蒙古(1288人)、甘肅(1236人)、浙江(1171人)、河北(1050人)、天津(1009人)、陜西(910人)、上海(867人)、山西(830人)、山東(744人)、青海(726人)、北京(619人)、西藏(507人)。

2014年與1985年相比較，建制村平均人口4千人以下、3千人以上的省級(jí)地方，1985年沒(méi)有，2014年有1個(gè)；建制村平均人口3千人以下、2千人以上的省級(jí)地方，1985年有1個(gè)，2014年有9個(gè)；建制村平均人口2千人以下、1千人以上的省級(jí)地方，1985年有14個(gè)，2014年也有14個(gè)；建制村平均人口1千人以下的省級(jí)地方，1985年有14個(gè)，2013年有7個(gè)。建制村平均人口沒(méi)有增加反而減少的有4個(gè)省級(jí)地方：上海、北京、青海和山東，分別減少了594人、261人、12人和7人。去除一些有特殊情況的省區(qū)，按照建制村平均人口增加幅度的大小排序，分別為：安徽(194.80%)、貴州(112.71%)、四川(65.60%)、黑龍江(61.51%)、新疆(61.05%)、浙江(48.60%)、江西(47.72%)、江蘇(47.12%)、湖南(35.85%)、湖北(34.07%)、寧夏(30.32%)、遼寧(28.38%)、河南(27.87%)、山西(25.19%)、內(nèi)蒙古(21.16%)、甘肅(20.70%)、陜西(20.21%)、福建(12.95%)、河北(10.41%)、天津(7.34%)、吉林(5.31%)(參見(jiàn)圖五)。

圖五各省、市、自治區(qū)建制村平均人口2014年與1985年的比較

如果把居民1000戶以下的建制村稱為普通村，把居民1000戶以上、3000戶以下的建制村稱為較大村，把居民3000戶以上的建制村稱為巨型村，那么這些年來(lái)，盡管全國(guó)建制村的平均人口總體上在增長(zhǎng)，但巨型村和較大村的數(shù)量和比例卻并未相應(yīng)的提高。2005年，全國(guó)普通村475066個(gè)，占比75.52%；較大村124566個(gè)，占比19.80%；巨型村29447個(gè)，占比4.68%。2014年，全國(guó)普通村450122個(gè)，占比76.88%；較大村114850個(gè)，占比19.62%；巨型村20479個(gè)，占比3.50%(參見(jiàn)圖六)。2014年與2005年相比較，全國(guó)巨型村和較大村無(wú)論是絕對(duì)數(shù)量還是相對(duì)比例都呈降低之勢(shì)，數(shù)量分別減少了8968個(gè)和9716個(gè)，比例分別降低了1.18個(gè)百分點(diǎn)和0.18個(gè)百分點(diǎn)；普通村的相對(duì)比例則有一定程度的提高，提高了1.36個(gè)百分點(diǎn)。當(dāng)然，無(wú)論過(guò)去還是現(xiàn)在，全國(guó)大多數(shù)即接近五分之四的建制村都是普通村，較大村和巨型村加起來(lái)不到建制村總數(shù)的四分之一。

圖六2005和2014年全國(guó)建制村類型比重圖

2014年，從絕對(duì)數(shù)看，巨型村排全國(guó)前3位的省級(jí)地方分別為河南(1963個(gè))、安徽(1924個(gè))和山東(1861個(gè))，較大村排全國(guó)前3位的省級(jí)地方分別為河南(12922個(gè))、山東(9583個(gè))和四川(8148個(gè))，普通村排全國(guó)前3位的省級(jí)地方分別為山東(61944個(gè))、河北(40525個(gè))和四川(36641個(gè))。從相對(duì)比例看，巨型村在本地全部建制村中比例較大的前3個(gè)省級(jí)地方分別為安徽(13.03%)、江蘇(10.78%)和吉林(8.43%)；較大村在本地全部建制村中比例較大的前3個(gè)省級(jí)地方分別為江蘇(42.59%)和安徽(39.80%)和黑龍江(37.36%)；普通村在本地全部建制村中比例較大的前3個(gè)省級(jí)地方分別為西藏(99.16%)、天津(93.89%)和北京(91.41%)。

如果把500人以下的村稱為微村，把500—1000人的村稱為小村，把1000人以上的村稱為大、中村，那么到2014年，全國(guó)建制村占多數(shù)的仍然是微、小村(280136個(gè))，比大、中村(266563個(gè))多13573個(gè)，占全國(guó)建制村總數(shù)的51.24%。全國(guó)微、小村數(shù)量較多的一些省級(jí)地方分別為：山東(43031個(gè))、河北(25300個(gè))、四川(24006個(gè))、湖南(23189個(gè))、山西(20077個(gè))、河南(19836個(gè))。全國(guó)大、中村數(shù)量較多的一些省級(jí)地方分別為：河南(25787個(gè))、山東(21542個(gè))、四川(21133個(gè))、河北(16852個(gè))、湖南(15948個(gè))、廣東(13435個(gè))。

三、建制村數(shù)量和規(guī)模變化的原因和發(fā)展趨勢(shì)

由前面的描述可以看出，從1985到2014的幾十年間，全國(guó)及各省級(jí)地方(除少數(shù)例外)建制村數(shù)量和規(guī)模變化最顯著的特征是數(shù)量的減少和平均人口的增加。

注意到這些年我國(guó)農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒壤粩嘟档?由1985年的79.9%降低至2014年的63.37%)、戶籍人口城鎮(zhèn)化率不斷提高(由1985年的20.1%提高至2014年的36.63%)，我們?cè)?jīng)猜想建制村數(shù)量減少的主要原因與大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為了非農(nóng)業(yè)人口、與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的提高有關(guān)，甚至設(shè)想如果能夠確證建制村數(shù)量減少與戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高之間的相關(guān)性并計(jì)算出這一相關(guān)性的大小，就可以根據(jù)戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高的點(diǎn)數(shù)來(lái)預(yù)測(cè)未來(lái)建制村數(shù)量減少的個(gè)數(shù)。

然而，對(duì)有關(guān)數(shù)據(jù)和情況的分析表明，上述設(shè)想是不成立的。其一，“城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)與城鎮(zhèn)化水平的提升主要有三種途徑：農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的移民、農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)地區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整和城鎮(zhèn)人口的自然增長(zhǎng)?！?World Bank .World Development Report 1984. Oxford University Press .1984.96-98.轉(zhuǎn)引自殷江濱、李郇《中國(guó)流動(dòng)人口與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的回顧與展望》，載《城市問(wèn)題》2012年第12期。這里面只有農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)地區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整，即一般所謂的“村改居”(村委會(huì)改居委會(huì))，才會(huì)直接導(dǎo)致建制村數(shù)量的減少。而已有的研究表明，“1978—1999年間，中國(guó)從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的人口遷移占城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)總量的75%?！?Zhang Kevin Honglin ,Shunfeng Song. Rural-urban Migration and Urbanization in China:Evidence from Time-series and Cross-section Analyses.China Economic Review,2003[4]:386-400.轉(zhuǎn)引自殷江濱、李郇《中國(guó)流動(dòng)人口與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的回顧與展望》，載《城市問(wèn)題》2012年第12期。也就是說(shuō)，這期間我國(guó)城鎮(zhèn)化率的提高主要不是因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)地區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整，而是因?yàn)檗r(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的移民。我們假定從1985年到2014年，我國(guó)非農(nóng)業(yè)人口增長(zhǎng)的75%是因?yàn)檗r(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的移民，25%是因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)地區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整和城鎮(zhèn)人口的自然增長(zhǎng)，那么全國(guó)非農(nóng)業(yè)人口由1985年的2.1億增長(zhǎng)為2014年的5億，2.9億左右增長(zhǎng)中的7250萬(wàn)是因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)地區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整和城鎮(zhèn)人口的自然增長(zhǎng)，再減去城鎮(zhèn)人口自然增長(zhǎng)的5694萬(wàn)*有研究推算2001年到2010年十年間城鎮(zhèn)人口自然增長(zhǎng)帶來(lái)的人口增長(zhǎng)為2847.538萬(wàn)人(任遠(yuǎn)等著：《人口遷移流動(dòng)與城鎮(zhèn)化發(fā)展》，上海人民出版社2014年版，第99—100頁(yè))，據(jù)此推斷從1985至2014年20年城鎮(zhèn)人口的自然增長(zhǎng)為2847萬(wàn)人的兩倍，即5694萬(wàn)人。，“村改居”的數(shù)量則為“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的1556萬(wàn)除以全國(guó)建制村平均人口數(shù)1500等于10373個(gè)，只占全國(guó)建制村總數(shù)由1985年742869個(gè)減少到2014年585451個(gè)差額的6.6%。另?yè)?jù)公安部統(tǒng)計(jì)，“2010—2012，全國(guó)農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的數(shù)量為2505萬(wàn)人，平均每年835萬(wàn)人?！?鐘水映、李春香：《鄉(xiāng)城人口流動(dòng)的理論解釋：農(nóng)村人口退出視角》，載《人口研究》2015年第6期。假定從1985到2014年全國(guó)每年農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的數(shù)量均為835萬(wàn)，并且假定其中的25%是因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)地區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整，可以推算出每年因“村改居”而導(dǎo)致的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的數(shù)量為2087500人，每年“村改居”的數(shù)量應(yīng)為“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的數(shù)量2087500除以全國(guó)建制村平均人口數(shù)1500等于1390個(gè)左右，從1985至2014年20年全國(guó)“村改居”的總數(shù)(1390乘20)約為26000個(gè)左右，也只占這期間全國(guó)建制村減少總數(shù)的16%左右。

其二，從1985至2014年，全國(guó)居委會(huì)的數(shù)量雖有增加，但增加的幅度與全國(guó)村委會(huì)減少的幅度完全不在一個(gè)數(shù)量級(jí)。居委會(huì)由1985年的8萬(wàn)多個(gè)增加到2014年的9萬(wàn)多個(gè)(參見(jiàn)表四)，村委會(huì)由1985年的74萬(wàn)個(gè)左右減少到2014年的58萬(wàn)個(gè)左右。不論這兩個(gè)方面的具體情況如何，至少?gòu)膬山M數(shù)字的比較中，很難得出全國(guó)建制村數(shù)量的減少主要是由于“村改居”造成的結(jié)論。

不可否認(rèn)，“村改居”有可能導(dǎo)致全國(guó)及各省級(jí)地方建制村數(shù)量一定程度的減少，但無(wú)法用“村改居”來(lái)說(shuō)明為什么在全國(guó)建制村數(shù)量普遍減少的同時(shí)其平均人口會(huì)普遍增加。這只能用“村莊合并”來(lái)進(jìn)行解釋。

談到“村莊合并”對(duì)建制村數(shù)量和規(guī)模的影響，有必要從我國(guó)農(nóng)業(yè)人口的總量講起。一個(gè)有意思的現(xiàn)象是，從1985到2014年，雖然我國(guó)農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋壤粩嘟档?，但其絕對(duì)數(shù)量卻沒(méi)有大的變化，1985年為8.34億，2014年為8.73億，這期間盡管有小的波動(dòng)，人口最多時(shí)曾經(jīng)達(dá)到2000年的9.14億，但升降數(shù)一直在幾千萬(wàn)之間，沒(méi)有超過(guò)1億。如果僅就2014年與1985年的比較而言，可以說(shuō)我國(guó)農(nóng)業(yè)人口的總數(shù)基本未變。也就是在此意義上，這期間全國(guó)建制村數(shù)量的減少和建制村平均人口的增加，可以看作是同一件事情的兩個(gè)方面，而“村莊合并”應(yīng)當(dāng)是直接導(dǎo)致建制村數(shù)量和規(guī)模變化的最主要原因。

“村莊合并”是兩個(gè)或兩個(gè)以上的建制村合并為一個(gè)建制村，它一個(gè)方面使建制村的數(shù)目減少，另一個(gè)方面也使建制村平均人口增加。個(gè)別、偶爾的村莊合并一直都有，但對(duì)全國(guó)以及各地方建制村數(shù)量和規(guī)模的變化不可能造成大的影響。成批量、成規(guī)模、對(duì)一些地方乃至全國(guó)建制村數(shù)量和規(guī)模的變化產(chǎn)生很大影響的村莊合并，始于2000年左右的世紀(jì)之交，一直延續(xù)至今。

新世紀(jì)之初，村莊合并是因應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革、農(nóng)村稅費(fèi)改革的需要，出于減少干部職數(shù)、降低財(cái)政負(fù)擔(dān)的考慮而進(jìn)行的。從政策層面上看，有兩個(gè)政策文件較為引人注目。一個(gè)是2000年湖北省委省政府頒布的《關(guān)于鄉(xiāng)村體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》，明確提出“要適度擴(kuò)大鄉(xiāng)村規(guī)?！保叭〈迕裎瘑T會(huì)標(biāo)準(zhǔn)總體上控制在：村平均人口為2200人以上，面積8平方公里以上”。另一個(gè)是2004年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》明確提出：“進(jìn)一步精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員，積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，有條件的可實(shí)行并村?！睆膶?shí)際操作上看，一些地方村莊合并的力度較大。湖北陽(yáng)新縣在稅費(fèi)改革前的2001年有村委會(huì)449個(gè)，到2003年底村委會(huì)減為312個(gè)；湖北南漳縣在2002年村莊合并中，村委會(huì)由原來(lái)的521個(gè)減為274個(gè)，幾乎減少了一半*吳理財(cái)：《合村并組對(duì)村治的負(fù)面影響》，載《調(diào)研世界》2005年第8期。；湖北當(dāng)陽(yáng)市，村莊合并后，村委會(huì)由303個(gè)減少為144個(gè)，減幅超過(guò)50%；四川瀘州市，通過(guò)村莊合并，全市2836個(gè)村調(diào)整為1748個(gè)村，減幅為38.30%*王小軍：《鄉(xiāng)村社會(huì)合村并組之隱憂》，載《學(xué)習(xí)月刊》2007年第1期。。

近年來(lái)，隨著新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面深化農(nóng)村改革等的推進(jìn)，以優(yōu)化配置資源、降低管理成本、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、改善農(nóng)民居住和生活環(huán)境以及“遷村騰地”等為由的村莊合并，在浙江、山東、江蘇、河北、河南、天津、安徽等地，較大范圍的進(jìn)行著*聶玉霞等：《國(guó)內(nèi)外關(guān)于“村莊合并”研究述評(píng)》，載《山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第1期。。從已經(jīng)進(jìn)行的情況看，山東省一些地方的表現(xiàn)尤為突出。山東莒南縣實(shí)行村莊合并，2008年全縣建制村由原來(lái)近千個(gè)減少到了700余個(gè)*《“大村莊”成為中國(guó)農(nóng)村發(fā)展趨勢(shì)》，載《人民日?qǐng)?bào)(海外版)》2008年1月30日。。山東諸城從2007年開(kāi)始在農(nóng)村全面開(kāi)展社區(qū)化建設(shè)，按照地域相鄰、習(xí)俗相近原則，將所有村莊規(guī)劃為農(nóng)村社區(qū)，于2010年6月撤銷了轄區(qū)內(nèi)全部1249個(gè)行政村，將其合并為208個(gè)農(nóng)村社區(qū)*《山東諸城撤銷全部行政村合并為社區(qū)》，載《新京報(bào)》2010年8月19日。。山東德州市2009年出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)全市村莊合并社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，到2010年7月“六成村莊合并，減少4980個(gè)建制村，新建3339個(gè)社區(qū)性組織”*《山東德州六成村莊合并合村并居帶來(lái)“乘法效應(yīng)”》，載《人民日?qǐng)?bào)》2010年7月4日。。從正在或?qū)⒁归_(kāi)的情況看，陜西、山東、湖南、河北等省的規(guī)模特別巨大。陜西在2014年5月15日召開(kāi)的全省鎮(zhèn)村綜合改革電視電話會(huì)議上提出，撤并小村和空心村，建立大村或中心村。原則上關(guān)中地區(qū)撤并1500人以下的村，撤并比例不低于關(guān)中現(xiàn)有村數(shù)的34%；陜北地區(qū)撤并800人以下的村，撤并比例不低于陜北現(xiàn)有村數(shù)的45%；陜南地區(qū)撤并1000人以下的村，撤并比例不低于陜南現(xiàn)有村數(shù)的25%*《陜西省將全面展開(kāi)鎮(zhèn)村綜合改革》，http://www.gov.cn/xinwen/2014-05/16 /content_2680613.htm。。山東省政府網(wǎng)站2014年9月3日公布了《山東省農(nóng)村新型社區(qū)和新農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃(2014-2030年)》征求意見(jiàn)稿，其中明確，建設(shè)農(nóng)村新社區(qū)，合并村莊將成為山東新型城鎮(zhèn)化的重要方向。到2030年全省建設(shè)約7000個(gè)農(nóng)村新型社區(qū)，保留3萬(wàn)個(gè)村莊。這意味著，到2030年，山東現(xiàn)有的村莊一半以上將會(huì)消失*《山東規(guī)劃未來(lái)15年村莊數(shù)減半》，載《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2014年9月5日。。湖南2015年10月公布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革工作方案》，根據(jù)《方案》，全省合并建制村16000個(gè)以上，減幅約39%。全省平均每個(gè)建制村人口預(yù)期規(guī)模為2500人，其中，平原湖區(qū)建制村人口2500至3500人；丘陵區(qū)建制村人口2000至3000人；半山半丘建制村人口1500至2500人；山區(qū)建制村人口1000至2000人*《湖南鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整方案合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)500個(gè)以上》，載《瀟湘晨報(bào)》2015年10月9日。。河北2015年11月14日頒布了省委省政府《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，根據(jù)意見(jiàn)，全省將撤并13387個(gè)村*《河北將撤并13387個(gè)村》，載《河北日?qǐng)?bào)》2015年12月9日。。

上述情況表明，未來(lái)15年左右(到2030年)，即便其他省級(jí)地方建制村的數(shù)量沒(méi)有變化，按照規(guī)劃，僅陜西、山東、湖南、河北幾個(gè)省建制村減少的數(shù)量加起來(lái)，全國(guó)建制村的總數(shù)將減少8萬(wàn)個(gè)左右，下降到50萬(wàn)個(gè)左右。也就是說(shuō)，在未來(lái)一段時(shí)間，全國(guó)建制村減少的速度很可能較以前要快。因?yàn)閺?014年往前，各省級(jí)地方減少的數(shù)目加起來(lái)，全國(guó)建制村由2003年的663486個(gè)下降到2014年的585451個(gè)，減少8萬(wàn)個(gè)左右，經(jīng)過(guò)了11年的時(shí)間，而現(xiàn)在和未來(lái)僅這幾個(gè)省級(jí)地方用16年的時(shí)間，就將使全國(guó)建制村的總數(shù)減少8萬(wàn)個(gè)左右。

那么，未來(lái)在全國(guó)建制村數(shù)量減少的同時(shí)，其平均人口是否會(huì)進(jìn)一步增加？回答這個(gè)問(wèn)題之前，有一件事情需要說(shuō)明：前面在談?wù)摻ㄖ拼迤骄丝跁r(shí)講的都是戶籍平均人口，而不是常住平均人口。就常住平均人口而言，從1985到2014年，全國(guó)建制村的規(guī)模并非一直在擴(kuò)大，而是有一個(gè)波動(dòng)起伏的過(guò)程，大體上可以分為四個(gè)階段：第一個(gè)階段，從1985到1995年為逐漸增加的階段，由1087人增加到1168人；第二階段，從1995到2000年為逐漸減少的階段，由1168人減少到1104人；第三階段，從2000到2005年為再次逐漸增加的階段，由1104人增加到1184人；第四階段，從2005到2014年為再次逐漸減少階段，由1184人減少到1058人(參見(jiàn)表五和圖七)。

表五　全國(guó)建制村常住平均人口的變化情況(1985—2014年)*根據(jù)《中國(guó)人口和就業(yè)年鑒2015》(中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2015年版)歷年鄉(xiāng)村人口的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，結(jié)合本文經(jīng)修訂后村委會(huì)數(shù)量的數(shù)據(jù)，計(jì)算而成。

圖七全國(guó)建制村常住平均人口變化圖(1985—2014年)

因此，可以把上述問(wèn)題分為兩個(gè)方面，一是未來(lái)戶籍平均人口是否會(huì)增加，二是未來(lái)常住平均人口是否會(huì)增加。先看第一個(gè)方面。根據(jù)國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要，2020年我國(guó)的人口總量會(huì)在14.2億左右。我們假定當(dāng)年的人口總數(shù)就是14.2億。按照“十三五”規(guī)劃綱要的要求，2020年全國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到45%左右。假定當(dāng)年全國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率恰好達(dá)到45%，據(jù)此計(jì)算，2020年我國(guó)的農(nóng)業(yè)人口將會(huì)是7.81億。對(duì)2020年全國(guó)建制村可以有兩個(gè)預(yù)估數(shù)：一是假定2005至2014年這十年全國(guó)建制村年均減幅在2015至2020年期間繼續(xù)得以保持，推測(cè)出2020年全國(guó)建制村的總數(shù)應(yīng)為558104個(gè)左右；二是將陜西、山東、湖南、河北等省村莊合并力度特別大(這幾個(gè)省從2015至2030年共年均減少建制村0.5萬(wàn)個(gè))的因素考慮進(jìn)去，2020年全國(guó)建制村的總數(shù)應(yīng)當(dāng)為528104個(gè)左右。按照前一個(gè)預(yù)估數(shù)，2020年全國(guó)建制村的戶籍平均人口將會(huì)是1399人；按照后一個(gè)預(yù)估數(shù)，2020年全國(guó)建制村的戶籍平均人口將會(huì)是1478人，較之2014年，都有降低。

再看第二個(gè)方面。按照國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要，2020年全國(guó)常住人口的城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%左右。假設(shè)該年全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率就是60%，據(jù)此計(jì)算，2020年全國(guó)的農(nóng)業(yè)人口為5.68億。那么按照前述第一個(gè)全國(guó)建制村的預(yù)估數(shù)，2020年全國(guó)建制村的常住平均人口將會(huì)是1017人；按照前述第二個(gè)全國(guó)建制村的預(yù)估數(shù)，2020年全國(guó)建制村的常住平均人口將會(huì)是1075人，較之2014年，或者有所減少，或者略有增加，但幅度也很小?？傊?，未來(lái)在全國(guó)建制村數(shù)量減少的同時(shí)，其戶籍平均人口并非像從前一樣的相應(yīng)增加，而是會(huì)有一定程度的減少；其常住平均人口也不會(huì)表現(xiàn)出明顯增加的趨勢(shì)。

與上述問(wèn)題密切相關(guān)的一個(gè)問(wèn)題是“大村莊”是否已成農(nóng)村的發(fā)展趨勢(shì)。

有專家在2008年就認(rèn)為，“與‘大部制’改革同步，中國(guó)近期正在廣大農(nóng)村推動(dòng)村莊合并”；“在浙江、山東、江蘇等一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，基層政府正著力推行鄉(xiāng)村合并，大大減少行政村乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量”；“‘大村莊制’將與‘大部制’一起，成為中國(guó)未來(lái)政改的新目標(biāo)”；“‘大村莊’成為中國(guó)農(nóng)村發(fā)展趨勢(shì)”*《“大村莊”成為中國(guó)農(nóng)村發(fā)展趨勢(shì)》，載《人民日?qǐng)?bào)(海外版)》2008年1月30日。。這一看法似可商榷。

首先，不能簡(jiǎn)單地把村莊合并與“大村莊”劃等號(hào)。村莊合并有可能產(chǎn)生“大村莊”，也的確產(chǎn)生了許多“大村莊”，但不是所有的村莊合并都會(huì)產(chǎn)生“大村莊”，兩個(gè)人口很少的村莊合并產(chǎn)生出來(lái)的村莊就不一定是“大村莊”。有不少的地方在進(jìn)行村莊合并，但不是所有的地方都在這樣做，沒(méi)有進(jìn)行村莊合并的地方，村莊的人口規(guī)模變化很小或基本不變，不存在“大村莊”成為發(fā)展趨勢(shì)的問(wèn)題。

其次，從當(dāng)前情況看，“大村莊”在全國(guó)農(nóng)村并不占多數(shù)。如前所述，全國(guó)總體上1000人以下微、小村的數(shù)量多于1000人以上的大、中村。而那些大規(guī)模進(jìn)行或要進(jìn)行村莊合并的地方，如河北、山東、湖南、陜西等，都是些微、小村占多數(shù)的地方(參見(jiàn)圖八)。特別是山東，近年來(lái)村莊合并的力度特別大，但截至2014年，其建制村的戶籍平均人口只有744人，與大多數(shù)省級(jí)地方相比較，仍然屬于比較少的行列。其實(shí)，1000人以上的村并不都是“大村莊”，全國(guó)建制村平均人口的規(guī)模一直就在千人以上。一方面千人以下的建制村占多數(shù)，另一方面建制村的平均人口在千人以上，這只能說(shuō)明總體上占少數(shù)的建制村的人口規(guī)模比較大或特別大，并不能說(shuō)明“大村莊”成為中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展趨勢(shì)。

圖八全國(guó)各省級(jí)地方千以上的村與千人以下的村數(shù)量比較(2014年)*根據(jù)《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2014》(中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2015年版)數(shù)據(jù)繪制。

再次，從未來(lái)發(fā)展看，“大村莊”變?yōu)槿珖?guó)建制村普遍形態(tài)的可能性并不大。全國(guó)各地自然地理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況差異很大。一般而言，在人口密集、交通便利的地方，建制村的人口規(guī)模可能適宜大一些，也容易變大一些。在這些地方，“大村莊”可能會(huì)變得較為普遍。但在地廣人稀、交通不便的地區(qū)，建制村的人口規(guī)?？赡懿贿m宜太大，也難以變大。湖北在2000年時(shí)即已提出全省村委會(huì)標(biāo)準(zhǔn)總體上控制在村平均人口2200人以上，然而至2015年還是有許多山區(qū)村的人口數(shù)量低于或大大低于這一標(biāo)準(zhǔn)，如鶴峰縣容美鎮(zhèn)的情況就是如此。該鎮(zhèn)沒(méi)有一個(gè)超過(guò)2000人以上的村，雖然實(shí)現(xiàn)了“村村通”，但離鄉(xiāng)鎮(zhèn)最遠(yuǎn)的村距鄉(xiāng)鎮(zhèn)有38公里，戶籍人口最少的村只有205人，實(shí)際在村人口最少的村只有144人(參見(jiàn)表六)。因此，不能一般地講“大村莊”是中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展趨勢(shì)。當(dāng)然，對(duì)建制村規(guī)模產(chǎn)生影響的因素很復(fù)雜，很難一概而論。如2014年，北京、天津千人以下的微、小村均多于千人以上的大、中村，北京、上海建制村的戶籍平均人口均低于千人，前者為619人，后者為867人*北京、上海兩地是全國(guó)村莊暫住人口比重最高的地方。2014年，北京村莊戶籍人口331.84萬(wàn)人，暫住人口215.82萬(wàn)人，暫住人口占比39%；上海村莊戶籍人口285.44萬(wàn)人，暫住人口319.35，暫住人口占比53%。(《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2014)，第191頁(yè))因此這兩個(gè)地方建制村雖然戶籍平均人口較少，但常住平均人口卻可能較多。；而貴州、云南建制村的戶籍平均人口均超過(guò)了兩千人，前者為2159人，后者為2733人。

表六　鶴峰縣容美鎮(zhèn)各村人口、區(qū)位和交通情況(2015年)*鶴峰縣有關(guān)部門提供。

作者附言：文后附有五張數(shù)據(jù)表格，是作者根據(jù)各種資料推算而成，附于文后以為讀者進(jìn)一步的研究提供方便。此外，本文的研究和寫(xiě)作過(guò)程中，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院博士研究生李玉才在資料收集方面、顏慧娟在圖表繪制方面做了大量工作，特此致謝！

附表一　全國(guó)及各省級(jí)地方建制村平均人口的變化情況(1985—1991年)*據(jù)《中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)年鑒1991》(中國(guó)物資出版社1992年版)、《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒2015》(中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2015年版)歷年的農(nóng)業(yè)人口數(shù)和《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒2015》(中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2015年版)歷年的村委會(huì)數(shù)計(jì)算而成。

附表二　全國(guó)及各省級(jí)地方建制村平均人口的變化情況(1992—1998年)*據(jù)《中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)年鑒1991》(中國(guó)物資出版社1992年版)、《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒2015》(中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2015年版)歷年的農(nóng)業(yè)人口數(shù)和《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒2015》(中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2015年版)歷年的村委會(huì)數(shù)計(jì)算而成。

附表三　全國(guó)及各省級(jí)地方建制村平均人口的變化情況(1999—2006年)*據(jù)《中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)年鑒1991》(中國(guó)物資出版社1992年版)、《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒2015》(中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2015年版)歷年的農(nóng)業(yè)人口數(shù)和《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒2015》(中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2015年版)歷年的村委會(huì)數(shù)計(jì)算而成。

附表四　全國(guó)及各省級(jí)地方建制村平均人口的變化情況(2007—2014年)*據(jù)《中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)年鑒1991》(中國(guó)物資出版社1992年版)、《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒2015》(中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2015年版)歷年的農(nóng)業(yè)人口數(shù)和《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒2015》(中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2015年版)歷年的村委會(huì)數(shù)計(jì)算而成。

附表五　1985—2014年全國(guó)戶籍人口統(tǒng)計(jì)表(單位：人)*《中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)年鑒》(1991)、《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》(1988—2015)。

(責(zé)任編輯:王建民)

中圖分類號(hào)：D6；D61

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-5574(2016)01-0003-25

作者簡(jiǎn)介：唐鳴，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院教授；譚熒，華中師范大學(xué)信息管理學(xué)院碩士研究生(武漢 430079)。