環(huán)境行政決策程序建構(gòu)中的公眾參與

周　珂,　史一舒

(中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

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環(huán)境行政決策程序建構(gòu)中的公眾參與

周珂,史一舒

(中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

摘要：公眾參與是我國環(huán)境行政決策程序建構(gòu)的基礎(chǔ)和重點，是現(xiàn)代民主政治的一種具體表現(xiàn)。公眾參與旨在通過公眾平等參與的理性協(xié)商、對話過程而形成科學(xué)、公正的決策。環(huán)境決策中的公眾參與，屬于公眾參與中的一個類別，既具有公眾參與的一般性，也具有環(huán)境行政的特殊性。公眾參與過程作為環(huán)境行政決策程序中的核心環(huán)節(jié)，對決策的正當性、合理性起著至關(guān)重要的作用。然而，現(xiàn)階段我國環(huán)境行政決策程序中公眾參與制度存在著諸多問題，主要表現(xiàn)在：決策初期，環(huán)境信息公開程度較低，公眾參與主要體現(xiàn)在末端參與；決策中期，公眾參與的有效方式單一，行政機關(guān)主導(dǎo)，缺少各方利益群體的論辯與質(zhì)證環(huán)節(jié)；決策末期，公眾參與的結(jié)果難以得到及時反饋，公眾積極參與決策過程的信心以及政府的公信力被嚴重削弱。因此，在思路上，以“事前環(huán)境信息的公開透明、事中環(huán)境行政決策過程的細節(jié)性完善以及事后必要的評估與審查機制”為環(huán)境行政決策程序構(gòu)建的著眼點，以“拓寬環(huán)境信息公開渠道，加強環(huán)境行政決策參與形式的組織化程度，完善對環(huán)境行政決策結(jié)果的反饋機制”入手，構(gòu)建公眾參與的相關(guān)具體制度，使我國環(huán)境行政決策公眾參與得到量與質(zhì)的同步提升，從而增強我國環(huán)境領(lǐng)域的法治與民主建設(shè)，為今后拓寬我國環(huán)境市場的發(fā)展空間提供理論上的可行方案。

關(guān)鍵詞：公眾參與；環(huán)境行政決策；程序；PX事件

環(huán)境問題是社會問題，環(huán)境污染和破壞是以損害公眾利益為主的公害，在環(huán)境問題所涉及的法律關(guān)系之中，公眾的環(huán)境利益又是最容易受到侵害的。[1]自2007年廈門“PX事件”以來，有關(guān)PX項目的各種傳聞以及群體性事件層出不窮。2010年大連“PX項目”的毒氣泄漏事件，2012年寧波“PX項目”的村民集體上訪事件，以及2013年昆明、九江政府應(yīng)對“PX項目”時針對廣大人民群眾的種種防范性舉措，均凸顯了人民群眾對于我國重要的化工原料PX的作用、危害等基本信息知之甚少，當?shù)卣c居民溝通匱乏等一系列問題，公眾盲目的抵觸情緒以及政府進行環(huán)境行政決策時公眾有效參與的嚴重缺失是此類事件愈演愈烈的根源。隨著2015年兩會提出的“鐵腕治理”環(huán)境污染、低碳發(fā)展，切實加強生態(tài)文明建設(shè)政策的逐步落實，人們維護自身環(huán)境的權(quán)益意識得以顯著提升，遏制此類群體性事件的反復(fù)發(fā)作，維護環(huán)境市場的健康發(fā)展勢在必行。因此，我們亟須增強環(huán)境行政決策的程序理性，以事前環(huán)境信息的公開透明、事中環(huán)境行政決策過程的細節(jié)性完善以及事后必要的評估與審查機制為程序構(gòu)建的著眼點，積極提升環(huán)境行政的效能，增強環(huán)境法治與民主精神，從而使環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展相互調(diào)和并進。

因此，本文將從公眾參與理論的分析入手，針對環(huán)境問題的特殊性，對我國環(huán)境行政決策程序的完善提供可能的解決措施，以期為進一步的制度改進提供理論上的引玉之言。

一、 公眾參與的理論價值

(一)公眾參與的概念剖析

1. 從直接參與式民主到協(xié)商民主的演變

從古希臘的城邦民主開始，公民的參與便與政治決策的民主不可分離，盧梭的古典民主理論更是強調(diào)了公民個體的直接參與對于決策的重要性。在他的理論中，參與不僅僅是一套民主制度安排中的保護性附屬物，它也對參與者產(chǎn)生一種心理效應(yīng)，能夠確保政治制度運行和這種制度下個人心理品質(zhì)之間具有持續(xù)、互動的關(guān)聯(lián)性。[2]但是，盧梭所主張的直接參與式民主在耗時較長或者人數(shù)規(guī)模較大的公民參與之下難以取得成效。由于盧梭直接參與式民主理論的局限性，斯圖亞特·密爾提出了在宏觀的政治層面上用“代議制”代替直接民主的理論。比如在行使選舉權(quán)時，人民選擇他們的代表組成代議機構(gòu)，由代議機構(gòu)代表人民行使權(quán)力；而在微觀的政治層面上，比如在行政決策和基層治理過程中，人們可以通過直接民主的形式進行自我管理。密爾的代議制民主理論，本質(zhì)上是試圖將精英統(tǒng)治和大眾參與進行調(diào)和。[3]5

密爾以后的近現(xiàn)代民主理論，大致分成了自由主義民主論(代議制民主理論)和共和主義民主論(直接民主、參與式民主理論)兩個流派，并且形成以代議制民主為主導(dǎo)性的民主理論和實踐形式。雖然我們有著對公民直接參與的政治期盼，但是在實際運作過程中，像共和主義民主論所主張的那種公民大規(guī)模的政治參與是極難實現(xiàn)的，而且民眾積極的政治參與對民主本身甚至是有害的，比如導(dǎo)致集權(quán)主義傾向。[3]6直到1960年，阿諾德·考夫曼首次提出了“參與式民主”(participatory democracy)的概念。參與式民主理論在20世紀后期的一個重大發(fā)展，便是“協(xié)商民主”(deliberative democracy)理論的興起。

協(xié)商民主凸顯了現(xiàn)代社會的多元性，尊重個體生活方式而非共同倫理，強調(diào)了公民以對話、協(xié)商為中心主動參與國家政治生活的重要性，主要是針對程序化的“票決式民主”的反思而提出的。協(xié)商民主理論旨在把利害相關(guān)者自由的、具有公共性的說理作為民主的本質(zhì)，更忠實地踐行被遺忘或忽略的民主承諾，克服自由主義民主論所遭遇的集體選擇難題，克服共和主義民主論所遭遇的倫理或道德超載難題，以實現(xiàn)民主、人權(quán)和法治三大價值之間的合理平衡。[3]10相比較而言，自由民主理論即代議制民主理論是通過程序化的多數(shù)決策原則形成公共決策，這導(dǎo)致的結(jié)果是少數(shù)參與者的意見將不被采納，剝奪了參與者試圖通過嚴肅認真的溝通說理來影響、改變決策的權(quán)利。而共和主義民主論則過于重視每個參與者的充分參與，各種意見雖得到聚合，但不能實質(zhì)性地影響決策。協(xié)商式民主則可以避免自由主義和共和主義民主論的弱點，試圖通過參與者真誠、理性地舉證辯論過程，從根本上提升民主的質(zhì)量，使參與者的意見最終被采納到?jīng)Q策之中。

表1

2. 公眾參與的實質(zhì)是協(xié)商民主

公眾參與是公眾以提供信息、表達意見、發(fā)表評論、闡述利益訴求等方式參與并影響公共政策和公共治理的活動，是現(xiàn)代民主政治的一種具體表現(xiàn)。[4]公眾參與旨在通過公眾平等參與的理性協(xié)商、對話過程而形成科學(xué)、公正的決策。

公眾通常是指具有共同利益基礎(chǔ)、共同的興趣或關(guān)注某些共同問題的社會大眾或群體。[5]公眾一詞常常由于人們使用的時間和地點不同而具有不確定性。而在本文中，由于著眼于政府的行政決策，公眾是指與政府相對應(yīng)的社會中作為政府公共政策和公共管理對象而存在著的人群。

公眾參與中所強調(diào)的參與，具有平等自由性、充分協(xié)商性和真實理智性。平等自由性體現(xiàn)在所有參加決策過程的公民都平等地享有參與權(quán)，包括知情權(quán)、表達和機會自由、選舉自由和平等權(quán)等等。公眾參與強調(diào)參與的平等自由性，不僅是因為這種參與權(quán)保障了決策過程的民主正當性，還因為這種參與權(quán)能培育和歷練公民美德。[3]13所謂充分協(xié)商性，強調(diào)了公民的直接參與和理性對話討論并重，從而有效促進不同利益主體之間的相互交流與理解，增強決策的可信度。而真實理智性，則體現(xiàn)了整個舉證辯論對話過程的理性主導(dǎo)，確保一切論證都會得到其應(yīng)有的尊重，而不會為了獲取大多數(shù)人的認可而忽略少數(shù)人的意見。究其實質(zhì)，即是協(xié)商民主。協(xié)商民主要求每個參與者陳述其利益的同時要求他們闡述理由并證成之，只有這樣，參與者才能充分認識到整個待決策事項中的各種利益關(guān)系，并對各個利益的利弊、影響力強弱等方面進行充分衡量，從而做出最具合理性的決策。

3. 有效公眾參與的基本原則

公眾參與的終極目標在于其有效性的實現(xiàn)，即公眾能及早獲取對他們有利或者不利的待決策信息，有充分的機會和途徑參與決策并使他們的建議和意見能被決策者全面了解，同時公眾可以得到他們的意見被采納或不被采納的公開合理的解釋，最終理解并尊重決策者的決定，監(jiān)督?jīng)Q策結(jié)果的全面落實。

根據(jù)英國學(xué)者安德魯·亞克蘭的總結(jié)，[6]20為了實現(xiàn)公眾參與的有效、科學(xué)、民主，筆者認為，公眾參與的基本原則如表2所示。

遵循上述原則是公眾參與有效性的根基，也是貫穿整個公眾參與過程的鏈條。同時，我們必須清楚地認識到，現(xiàn)代社會的公眾參與是組織化、程序化的社會政治形態(tài)的形象化體現(xiàn)，它必須依照一定的程序、形式運作，從而成為推動整個社會經(jīng)濟、政治、文化和諧進步的巨大齒輪。

表2

(二) 我國公眾參與的基本框架分析

我國現(xiàn)行憲法規(guī)定：人民依照法律規(guī)定，通過各種形式和途徑，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。2014年11月，黨的十八屆三中全會強調(diào)了加強社會主義民主政治制度建設(shè)，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。在我國，公眾參與國家政府承擔管理職責的、與人民利益密切相關(guān)的社會公共事務(wù)，是體現(xiàn)社會主義民主——人民當家做主的本質(zhì)之所在。

表3

改革開放以來，隨著我國根本政治制度和與之相關(guān)的選舉制度、公眾參與立法制度、信息公開制度的完善，從中央到地方，我國公眾參與的廣度和深度均日益增強。如表3所示，我國的公眾參與充分體現(xiàn)了我國社會主義民主的特殊性：第一，我國公眾參與的主體十分廣泛。公眾參與所強調(diào)的“事務(wù)的公共性”決定了其參與主體不僅包括公民個人，而且包括代表中間力量的媒體、專家以及代表公益力量的社會組織等各個利益群體。第二，我國公眾參與的方式極為多樣。在過去的很長一段時間里，政府作為權(quán)力操縱者在行政決策中往往一家獨大。為了徹底改變這樣的局面，我國實行了聽證會、立法調(diào)查、網(wǎng)上調(diào)查等多種方式，鼓勵多方利害關(guān)系人充分參與到行政過程中，從而為行政決策提供正當、民主的可靠資源。第三，我國公眾參與的階段非常寬泛。主要包括自上而下的傳播相關(guān)信息的知情階段，參與者充分表達觀點、決策者和參與者共同協(xié)商的咨詢和協(xié)商參與階段，公眾對參與結(jié)果知曉的反饋階段。三階段環(huán)環(huán)相扣，相輔相成，共同構(gòu)成了我國公眾參與的組織框架。

二、 我國環(huán)境行政決策中公眾參與的理論基礎(chǔ)及缺陷

環(huán)境行政決策，是指行政機關(guān)就擬議中的環(huán)境利用行為可能造成的環(huán)境妨害、環(huán)境損害以及預(yù)估環(huán)境風(fēng)險與各環(huán)境利用行為的成本等一并作出分析判斷, 并最終作出決定的行為。與其他行政決策相比，環(huán)境行政決策具有科技關(guān)聯(lián)性和利益沖突性兩大特點。[7]369環(huán)境行政決策的科技關(guān)聯(lián)性使得其決策內(nèi)容、過程都受到科技復(fù)雜性和不確定性等多重因素的影響，因而增加了環(huán)境行政的決策風(fēng)險；而利益沖突性使得被決策的各類環(huán)境利用行為涉及代內(nèi)利益沖突、代際利益平衡以及國際利益，需要環(huán)境部門在決策過程中對各方利益進行深入考量。環(huán)境行政決策中的公眾參與，是環(huán)保部門進行公共決策不可或缺的組成部分。它是指公眾有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與公眾環(huán)境權(quán)益相關(guān)的開發(fā)決策等活動，并有權(quán)得到相應(yīng)的法律保護和法律救濟，以防止決策的盲目性，使得該項決策符合廣大公眾的切身利益和需要。[8]107就環(huán)境行政決策的科技關(guān)聯(lián)性而言，公眾參與是集思廣益的最有效途徑，相關(guān)群眾以及各類專家、學(xué)者都能為決策的科學(xué)程度盡其所能；就其利益沖突性而言，公眾的充分參與能凸顯出不同的利益構(gòu)成，有利于環(huán)境部門對不同利益群體進行多方面、多層次、多角度的衡量，從而做出公正、民主、科學(xué)、有效的決策。

環(huán)境行政決策中的公眾參與屬于公眾參與中的一個類別，既具有公眾參與的一般性，也具有環(huán)境行政的特殊性。

(一) 環(huán)境行政決策中公眾參與的理論基礎(chǔ)

從參與主體來看，由于環(huán)境問題的特殊性，對于參與有關(guān)環(huán)境和開發(fā)決策的公眾范圍的界定，各國一般以“受到直接影響”和“存在利害關(guān)系”為其標準。[8]107其中，公民(地域居民)、相關(guān)經(jīng)濟利益體須嚴格依照上述標準，即只有其身心、財產(chǎn)、居住環(huán)境的舒適性、經(jīng)濟利益等受到開發(fā)建設(shè)活動造成的環(huán)境影響或者與其結(jié)果存在利害關(guān)系的個人、公司企業(yè)才可參與其中；而各類專業(yè)人士僅須持有中立的態(tài)度和客觀的視角，無需是“受到直接影響”和“存在利害關(guān)系”的個人。代表著不同利益訴求的公民、公司企業(yè)、專家學(xué)者、環(huán)保組織的加入，是環(huán)境行政決策民主化、科學(xué)化的基本條件。

表4

從參與對象來看，主要包括環(huán)境質(zhì)量標準、污染物排放標準等各種環(huán)境標準的制定過程，環(huán)境影響評價過程、環(huán)保調(diào)查與監(jiān)測以及高度污染性設(shè)施的設(shè)廠和大型開發(fā)項目的決定過程等。不難發(fā)現(xiàn)，這些環(huán)境行政決策都是關(guān)乎民生與社會安定，并且涉及公民個人的環(huán)境權(quán)問題，倘若處理不好，將嚴重影響到廣大群眾的身心健康和財產(chǎn)性權(quán)益；更有甚者，引發(fā)公民抗議、游行示威以致群體性事件，成為破壞社會穩(wěn)定與和諧的元兇。比如大氣污染物排放標準的制定，關(guān)涉到政府對抗霧霾的決心和公眾翹首以盼的“APEC藍”的實現(xiàn)，這就需要環(huán)境行政部門的高度重視，確保公眾的廣泛參與。因此，明確環(huán)境行政決策的參與對象，有利于行政機關(guān)對不同的環(huán)境行政決策加以權(quán)衡，有的放矢，將有限的人力和財政資源運用到重大的、關(guān)乎群眾幸福安康的環(huán)境行政決策中來，最大限度地調(diào)動并召集群眾，最大限度地發(fā)揮公眾的影響力。

從參與形式來看，我國環(huán)境行政決策的參與形式多樣，包括聽證會、咨詢專家意見、座談會、論證會、發(fā)行手冊簡訊、郵寄名單、民意調(diào)查、記者會邀請意見、回答民眾疑問、利用現(xiàn)代通信手段征集意見等方式。我國的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》第十二條規(guī)定，建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評價機構(gòu)應(yīng)當在發(fā)布信息公告、公開環(huán)境影響報告書的簡本后，采取調(diào)查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等形式，公開征求公眾意見。由此可見，我國公民對環(huán)境行政決策的包括聽證會、論證會、座談會在內(nèi)的多種參與途徑得到了一定程度的法律保障。

從參與階段來看，為了切實保障公民的環(huán)境權(quán)以及與環(huán)境權(quán)相配套的一系列權(quán)利，如環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境決策權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)，從對環(huán)境信息的知悉、觀點意見的表達到與環(huán)保部門的共同協(xié)商、對參與效果的評估與反饋，自始至終，公眾須充分參與其中，倘若簡化或者省略其中的一個環(huán)節(jié)，整個環(huán)境行政決策程序就不完善，從而導(dǎo)致環(huán)境行政決策結(jié)果的科學(xué)性、可信度大大降低。因而對參與階段的制度化、法律化完善是環(huán)境行政決策民主化、科學(xué)化的重要保證。

(二) 環(huán)境行政決策中公眾參與的現(xiàn)狀及缺陷

“PX項目”環(huán)境群體性事件的頻繁發(fā)生值得我們反思：為何一種現(xiàn)代化學(xué)工業(yè)中極為重要的、毒性較低的原料，會成為公眾眼中恐怖與邪惡的代名詞？當?shù)卣谑录袚敽畏N角色，為何沒有及時公布相關(guān)信息以平息公眾的情緒？在2006年廈門“PX事件”發(fā)生后的數(shù)年里，類似的事件一而再，再而三地發(fā)生。2013年4月28日，江西省九江石化公司在《潯陽晚報》上刊登了“PX項目”公告之后，在公示期間應(yīng)九江市政府的要求，九江媒體以及當?shù)刂搲w失聲，當?shù)馗鲉挝?、居委會等更是要求群眾不能參與游行。環(huán)境行政決策的適當與理性需要依靠群眾的聲音，而在現(xiàn)實情況中，環(huán)境行政機關(guān)在其中不但沒有主動起到溝通橋梁的作用，反而處于消極被動的地位。這與我國環(huán)境行政決策制度化程序機制的欠缺有很大關(guān)系。

正當法律程序是環(huán)境行政決策民主性與科學(xué)性的根本保證。程序，即法律程序，體現(xiàn)為復(fù)數(shù)以上的人按照一定的步驟、方式、順序、手續(xù)和時限來做出決定的過程，以及在這一過程中當事人之間的相互關(guān)系。[10]對于實體法而言，程序自身有其獨立的價值。它不僅僅是法律實施的過程，更是法律實施的目的；在相當大的程度上，程序公正更是決定了實體結(jié)果的正當性與合理性。因此，我們應(yīng)該將程序法制融入到環(huán)境行政決策的各個環(huán)節(jié)，將公眾參與作為不可或缺的程式、步驟納入到環(huán)境行政決策的過程中，以公眾參與程序理性的提升，來彌補環(huán)境行政決策法律規(guī)范的缺失，從而促使行政機關(guān)的執(zhí)政方式向“公開”“參與”“說理”及“制度化”[11]邁進。

在全國各地接連發(fā)生的PX群體性事件中，我們可以總結(jié)出我國環(huán)境行政決策程序中公眾參與的制度缺漏主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，在環(huán)境行政決策初期，環(huán)境信息公開范圍不明確，公開程度較低，公眾參與主要體現(xiàn)在末端參與。環(huán)境信息公開是環(huán)境行政決策程序順利、有效進行的基礎(chǔ)和根本保證。只有相關(guān)的環(huán)境信息全面、透明地展現(xiàn)在公眾面前，公民的環(huán)境知情權(quán)得到保障，公眾才能更好地了解并參加環(huán)境行政決策活動，避免與其他主體不必要的利益沖突，成為真正知曉自己所處境況的、享有話語權(quán)的決策主體。然而，由于我國在近幾年才對環(huán)境知情權(quán)加以重視，現(xiàn)有的規(guī)定環(huán)境信息公開的法律文件甚少。2014年修訂的新《環(huán)境保護法》是我國唯一一部由全國人大常委會制定的規(guī)定環(huán)境信息公開的法律，其規(guī)定較為籠統(tǒng)，而關(guān)于環(huán)境信息公開的主體、程序、內(nèi)容、權(quán)利義務(wù)、法律責任等具體內(nèi)容則設(shè)置在了法律位階較低的國務(wù)院制定的《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法》兩個規(guī)章之中。

表5是筆者對2014年修訂的《環(huán)境保護法》和國家環(huán)?？偩种贫?、2008年5月1日起施行的《環(huán)境信息公開辦法》在權(quán)利主體及內(nèi)容、義務(wù)主體及內(nèi)容等方面所作的對比。我們可以發(fā)現(xiàn)，我國并沒有一部關(guān)于環(huán)境信息公開的專門法律，并且《環(huán)境保護法》對于環(huán)境信息公開的內(nèi)容較為簡化，《環(huán)境信息公開辦法》也沒有對有害物質(zhì)作出具體介紹，公眾參與制度并沒有融入到環(huán)境信息公開之中。兩個文件僅僅規(guī)定了公眾有權(quán)利獲取環(huán)境信息，但對于獲取的途徑、救濟方式等程序設(shè)置沒有詳細闡述；并且公眾的權(quán)利種類單一，公眾環(huán)境監(jiān)督權(quán)等權(quán)利沒有列舉說明。根據(jù)《國務(wù)院各部委2011年政府信息主動公開統(tǒng)計表》顯示，環(huán)保部通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布的信息達到180 000條，[12]但是所公開的信息過于粗線條，一般人都無法理解重大項目的意義和價值。另外，《環(huán)境信息公開辦法》對企業(yè)采取的自愿與強制公開相結(jié)合的環(huán)境信息公開原則，使得大部分沒有超標排放污染物的企業(yè)不必公開污染物的種類、數(shù)量、濃度等信息，“必須公開”的環(huán)境信息極其有限。環(huán)境信息公開不充分，導(dǎo)致了諸多環(huán)境污染源被隱瞞，公眾的知情權(quán)被大大弱化。PX群體性事件發(fā)生的導(dǎo)火索便是企業(yè)環(huán)境信息公開匱乏，公眾對“PX”這類陌生的化學(xué)物質(zhì)產(chǎn)生的畏懼被一再放大。相關(guān)企業(yè)在建設(shè)項目初期沒有做好信息公開工作，公眾被排斥在規(guī)劃以外，直到建設(shè)項目被批準建設(shè)之時，公眾方才知曉“PX項目”，此時公眾的情緒已被未知的恐懼所淹沒，公眾的末端參與不利于決策在后期的執(zhí)行。

表5

第二，在環(huán)境行政決策過程中，公眾參與的有效方式呈單一化、簡單化、隱蔽化特征，且多由行政機關(guān)主導(dǎo)，缺少各方利益群體的論辯與質(zhì)證環(huán)節(jié)。我國《環(huán)境保護法》對于環(huán)境行政決策公眾參與的方式?jīng)]有具體規(guī)定，只有在《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》第十二條中規(guī)定了公眾參與的法定方式：調(diào)查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等。就是在這些籠統(tǒng)的規(guī)定中，征求公眾意見還沒有單列作為一項必經(jīng)程序，而政府部門更“習(xí)慣”的辦法是以專家座談會取代調(diào)查公眾意見。[13]我國法律具體規(guī)定的嚴重缺失加劇了各級政府環(huán)保部門進行環(huán)境行政決策的任意性與專斷性，應(yīng)以公眾為決策主力軍的環(huán)境行政決策程序?qū)崉t為地方政府獨攬大權(quán)。具體表現(xiàn)在：首先，多數(shù)地方政府環(huán)保部門為了節(jié)約環(huán)境行政成本，提高環(huán)境行政效率，僅僅以小型聽證會或座談會的方式聽取群眾意見；更有甚者，直接省去了該環(huán)節(jié)，以部門內(nèi)部討論的方式取而代之。例如，與“PX事件”類似的什邡群體性事件，鉬銅礦從立項到審批通過歷時兩年之久，但直到開工儀式的新聞報道出現(xiàn)后，大部分居民才知道它的存在，在此期間調(diào)查公眾意見、座談會、聽證會等形式的公眾參與是否舉行以及如何舉行等環(huán)節(jié)對大多數(shù)當?shù)厝罕妬碚f仍是不解之謎。環(huán)境行政決策公眾參與過程過于低調(diào)與隱蔽，加劇了政府與企業(yè)、公眾的矛盾與沖突，權(quán)力與利益的過度傾斜是導(dǎo)致各類環(huán)境事件頻發(fā)的關(guān)鍵。其次，部分地方政府環(huán)保部門雖然開展了各種形式的公眾參與形式，但是群眾參與的積極性不高，只是為了“例行公事”或“走過場”，以致在此過程中沒有提出建設(shè)性的建議或真實可靠的證據(jù)，公眾僅僅是“參加”而非“參與”環(huán)境行政決策。開展座談會、論證會、聽證會等多種會議、咨詢專家和群眾意見的根本目的在于搭建公眾與環(huán)保部門信息溝通的橋梁，使環(huán)境行政決策兼顧群眾的環(huán)境利益與政府的經(jīng)濟社會效益。倘若各方利益群體缺少有效信息之間的碰撞與對抗，沒有辯論與質(zhì)證環(huán)節(jié)，公眾參與只能是紙上談兵，沒有實際效用，不僅浪費人力、財力、物力，更會大大削弱群眾對我國環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展并進的信心，因此變得更加不想、不愿、不去參與到環(huán)境行政決策中來。

第三，在環(huán)境行政決策末期，公眾參與的結(jié)果難以得到及時反饋，參與實效無法及時顯現(xiàn)，從而嚴重削弱了公眾積極參與決策過程的信心以及政府的公信力。公眾參與決策結(jié)果的全面及時公布，不僅能夠增加公眾參與環(huán)境行政決策的積極性，更是可以成為提升公眾參與社會公共管理水平的主要推動力，是提高全社會公民民主與法治素質(zhì)的重要保證。然而在我國，無論是在《環(huán)境保護法》還是在《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》等相關(guān)的法律條款之中，并沒有一條是涉及公眾參與的過程結(jié)束后決策結(jié)果應(yīng)在何時、以何方式傳達與反饋的。據(jù)不完全統(tǒng)計，在聽證會、論證會結(jié)束以后，90%以上的環(huán)保部門僅僅公布了環(huán)境行政決策的最終結(jié)果，而并沒有將公眾在參與過程中所提出的各種建議、證據(jù)等的采納情況公之于眾。對公眾而言，環(huán)境行政決策的參與過程甚至比參與結(jié)果更加重要，因為環(huán)境行政自始至終都是一個公眾與政府之間說理與對話的過程，是彼此說服、彼此信任的過程，公眾有權(quán)利知道決策結(jié)果中各種事實證據(jù)被認可與否及原因，從而以合理化理由形成內(nèi)心確信，將其與政府部門的沖突矛盾降到最低。但是，我國環(huán)境行政部門在公布決策結(jié)果時的被動與謹慎，恰恰增加了公眾對政府的不信任感，他們會認為決策結(jié)果系“領(lǐng)導(dǎo)專權(quán)”和“暗箱操作”的結(jié)果。這在導(dǎo)致政府公信力急速下降的同時，使得關(guān)乎民生與環(huán)境保護的重要決策不能順利實施，經(jīng)濟與社會利益損失慘重。

三、以“正當法律程序”為核心的環(huán)境行政決策中公眾參與的制度建構(gòu)

環(huán)境行政的核心乃是資源的運用問題，如何能對有限的資源作最有效也是最可持續(xù)的利用是環(huán)境行政的終極目標。為此，環(huán)境行政比其他管制行政更需要建立行政權(quán)的正當性基礎(chǔ)。[7]375因此，筆者認為，最有效、合理、科學(xué)的環(huán)境行政決策程序，是在能夠維護行政機關(guān)權(quán)威、限制行政機關(guān)權(quán)力的同時，又能得到群眾積極充分的參與、支持、鼓勵和認可。因此，群眾的力量是環(huán)境行政決策程序正當?shù)谋匾獥l件。鑒于環(huán)境行政決策具有“科技關(guān)聯(lián)性”和“利益沖突性”，單憑行政機關(guān)一己之力，以現(xiàn)有的技術(shù)手段去推斷未來可能而非確定發(fā)生的不利影響是被動而困難、心有余而力不足的。因此，我們須將公眾參與納入環(huán)境行政決策程序的具體制度設(shè)計之中，以公眾參與的正當法律程序設(shè)計規(guī)范環(huán)境決策行為和過程，綜合考慮不同主體的利益需求以達到平衡狀態(tài)，以此來彌補對其科學(xué)技術(shù)性判斷的不足，從而確保環(huán)境行政決策的合理性和重要性。

(一) 制定環(huán)境信息公開的專門法律，確保環(huán)境市場運作的透明、順暢

公眾能夠有效參與到環(huán)境行政決策中的前提和基礎(chǔ)是對政府、企業(yè)環(huán)境利用行為的信息獲取，只有公眾在決策初期甚至是決策前了解政府、企業(yè)可能會對周邊環(huán)境進行的改造及利用情況，他們才能從容理智地參與決策并愿意接納或提出可行的方案。因此，對公眾環(huán)境知情權(quán)的保障是公眾參與環(huán)境行政決策程序制度建設(shè)的首要內(nèi)容。

首先，我國應(yīng)該制定一部專門的“環(huán)境信息公開法”，將環(huán)境信息公開的時間、內(nèi)容、范圍、方式以法律的形式加以確認，并明確指出公眾享有的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境知情權(quán)受到侵害時的救濟權(quán)的內(nèi)容和行使方式?？v使我國有諸多環(huán)境信息公開的規(guī)章，但其效力范圍與強制程度卻遠遠比不上一部專門的環(huán)境信息公開法律。我國亟需一部能在全國范圍內(nèi)有效的、具有高度強制力的、由全國人大及常委會制定的“環(huán)境信息公開法”，確保公眾能在最初階段知曉并監(jiān)督環(huán)保部門和企業(yè)的種種環(huán)境利用行為。從根本上講，“環(huán)境信息公開法”應(yīng)主要有兩方面內(nèi)容：第一，公眾享有知情權(quán)的范圍，即環(huán)保部門和企業(yè)有義務(wù)公開的環(huán)境信息。包括由政府環(huán)保部門負責制作并公開的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測信息，環(huán)境污染信息，重大環(huán)境事件信息，環(huán)境行政許可處罰信息，主要污染物種類、指標分配及落實信息，固體廢物信息、重大污染企業(yè)名單信息等和由企業(yè)負責制作并公布的企業(yè)方針政策信息，主要污染物的名稱及排放信息，環(huán)保設(shè)施的建設(shè)及處理信息，環(huán)境污染事故應(yīng)急預(yù)案信息等等。我國的《環(huán)境信息公開辦法》對企業(yè)采取的自愿與強制公開相結(jié)合的環(huán)境信息公開原則，筆者認為，在“環(huán)境信息公開法”中應(yīng)予以取消，將所有有價值的信息，包括最基本的企業(yè)概況、方針政策和比較復(fù)雜的排放污染物的名稱、作用及危害等信息，一律強制公開，納入“應(yīng)該予以公開”的環(huán)境信息范圍，通過企業(yè)對環(huán)境信息的及時更新，使公眾能夠循序漸進地而不至于太突兀地了解到企業(yè)環(huán)境信息的方方面面，充分保障公眾的環(huán)境知情權(quán)。另外，對于政府來說，公開的環(huán)境信息應(yīng)進一步細化，比如說對大氣中有害物質(zhì)的介紹，不僅應(yīng)列出名稱，還應(yīng)該寫明排放源、排放量、受污染地區(qū)、危害狀況及各種防范措施。第二，公眾的權(quán)利、維權(quán)方式和程序。公眾的環(huán)境知情權(quán)及知情權(quán)被侵犯以后的環(huán)境救濟權(quán)均應(yīng)該由法律明確規(guī)定，并且將權(quán)利行使時間、行使方式、環(huán)保部門的反饋時間及方式作具體闡述，從根本上實現(xiàn)公眾環(huán)境信息公開方面的監(jiān)督權(quán)。

其次，我國法律應(yīng)鼓勵環(huán)保部門和相關(guān)企業(yè)開拓環(huán)境信息公開的各種渠道，并不僅僅局限于“網(wǎng)上定期公開”“發(fā)布公告”等形式。尤其對于企業(yè)來說，應(yīng)發(fā)揮其群眾優(yōu)勢，成為環(huán)境信息公開的中流砥柱。相較于代表著公權(quán)力的環(huán)保部門而言，企業(yè)更具有民間性和中立性。多數(shù)企業(yè)和政府之間僅存在著生意上的合作關(guān)系，而它們卻是來源于群眾又服務(wù)于群眾的。因此，在企業(yè)與群眾之間搭建環(huán)境信息流通的橋梁是拓寬環(huán)境市場、降低決策風(fēng)險的必由之路。日本東京灣的“PX項目”就是企業(yè)與公眾之間通過多種渠道進行良性信息傳遞的典范。JX日礦日石能源株式會社旗下有11座PX制造所，其廠址距離居民區(qū)都不遠，有的距居民區(qū)甚至不足100米。然而，如此近的距離不但沒有給當?shù)鼐用駧砝_和恐慌，反而帶給了PX制造企業(yè)與當?shù)鼐用裆钊虢涣鳌⒃鲞M感情的契機。日本企業(yè)并不僅僅依靠模式化的發(fā)布網(wǎng)絡(luò)公告、啟示、注意事項來公布環(huán)境信息，而是會通過真正意義上的溝通、疏導(dǎo)，比如：電話告知、書面信函等更有人性化的、更貼心的方式來傳達環(huán)境信息，使當?shù)鼐用窀子诮邮苤苓叚h(huán)境的改變，大大降低了企業(yè)與居民利益沖突發(fā)生的可能性。因此，我國進行環(huán)境項目建設(shè)的環(huán)保部門及相關(guān)企業(yè)應(yīng)敢于并樂于接觸群眾，并善于利用電話交流、上門拜訪、信函等不同方式向公眾傳達重要環(huán)境信息，在環(huán)境行政決策初期就做好群眾工作，盡量摒除群眾對未知的環(huán)境改變的恐懼，增加群眾對政府和企業(yè)的信任程度，確保環(huán)境信息的公開與透明，從而最大可能地避免利益群體之間不必要的矛盾和沖突。

(二) 加強程序構(gòu)建，注重參與過程的組織性與論辯性

加強環(huán)境行政決策參與形式的程序構(gòu)建，不僅能夠充分收集公眾的意見與建議，使環(huán)保部門完善決策內(nèi)容，更是體現(xiàn)了我國法律制度民主與科學(xué)的張力。雖然我國《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》第十二條中規(guī)定了公眾參與的法定方式：調(diào)查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等，但是如此簡略的規(guī)定在實踐中卻顯得力不從心。在法國，1983年的《公共調(diào)查民主化和環(huán)境保護法》使公眾調(diào)查成為一種由政府環(huán)境部門準備調(diào)查方案并任命公共調(diào)查員，由公共調(diào)查員主導(dǎo)、收集公眾意見和建議的國家制度。與我國簡單的“填寫調(diào)查表—進行統(tǒng)計”調(diào)查公眾意見模式不同的是，法國的《公共調(diào)查民主化和環(huán)境保護法》對環(huán)境問題的公共調(diào)查進行了詳細的分類，并且對公共調(diào)查的運作方式、期限，公共調(diào)查員的任命程序、權(quán)利義務(wù)及報酬等內(nèi)容作了詳細的規(guī)定。值得我們注意的是“公共調(diào)查員”這一制度設(shè)計。在我國，公眾意見調(diào)查的主導(dǎo)者是環(huán)保部門的公務(wù)員，調(diào)查目的與調(diào)查內(nèi)容也均由公務(wù)員進行填寫，這便不可避免利益的天平向公權(quán)力傾斜，公眾的權(quán)益被大大弱化。而法國的公共調(diào)查員卻是一個真正來源于群眾并對群眾負責的群體，是根據(jù)省政府的一個委員會每年提供的名單選取的。目前這個調(diào)查員候選名單一般由工程師、建筑師、警察局局長、教師、農(nóng)業(yè)工作者、將要退休的地方公務(wù)員等構(gòu)成。調(diào)查員的報酬視其報告重要性而定。[6]167并且，該法要求公共調(diào)查員應(yīng)具備司法知識、善于聆聽群眾意見、組織會議、撰寫重要報告等基本素質(zhì)。通過對公共調(diào)查員所設(shè)定的外在公平選任和內(nèi)在綜合修養(yǎng)雙重標準，公眾調(diào)查的結(jié)果就變得更加中立、民主，公眾也更易于接受與信服?，F(xiàn)階段我國的環(huán)境問題是國家治理的重中之重，其利益復(fù)雜性和多元性使它處理起來尤為棘手，公眾對它的走向、動態(tài)也尤其關(guān)心。以正確的方式、充足的公眾信息進行環(huán)境行政決策是解決環(huán)境問題的第一步，也是民心所向。因此，我國應(yīng)該制定與法國類似的由“公眾主導(dǎo)”的環(huán)境行政公眾意見收集程序，由環(huán)境行政機關(guān)選擇部分有能力和基本素質(zhì)的群眾負責收集有助于環(huán)境行政決策的公眾建議和意見，從根本上將環(huán)境參與權(quán)賦予公眾，使調(diào)查公眾意見不單是固有形式，而是成為能夠反映公眾真實呼聲和訴求的最有效途徑之一。

除了“調(diào)查公眾意見”的程序構(gòu)建值得我們格外關(guān)注以外，我們?nèi)皂氉⒁?，在通過聽證會、論證會、座談會等政府部門舉辦的會議進行環(huán)境行政決策的過程中，需要以證據(jù)和事實的論證、辯論為中心環(huán)節(jié)貫穿始終。正當程序的論辯性要求在行政決策過程中引入“論辯精神”，通過平等的商談、論證、抗辯、交涉達成利益妥協(xié)，達到最大程度共識性的目標，建構(gòu)起以“論辯”為核心的法律制度。[14]如果在環(huán)境行政決策程序中缺少了這種由環(huán)保部門和公眾雙方均占主導(dǎo)地位的平等的對話方式，就會使得聽證會等類似會議形式同前述的由單方主導(dǎo)的“調(diào)查公眾意見”別無二致；它們僅僅成為了收集和聆聽公眾意見的一般途徑，而不是政府與公眾通過舉證與辯論相互說服從而影響決策結(jié)果的至關(guān)重要的連續(xù)性過程。法國除了負責收集公眾意見的公眾調(diào)查程序以外，還有公眾價值表達的平臺——公眾辯論程序。法國于1995年2月2日頒布的《加強環(huán)境保護法》中規(guī)定，對政府和企業(yè)進行的有可能對經(jīng)濟社會或環(huán)境造成重大影響的大型建設(shè)項目必須經(jīng)過公眾辯論，并成立中立的、具有監(jiān)督和保障公眾辯論的機構(gòu)“全國公眾辯論委員會”來安排、組織公眾參與，但其不得對項目的實質(zhì)內(nèi)容進行表態(tài)。并且，該法對全國公眾辯論委員會的組成、管轄的內(nèi)容、公眾辯論的環(huán)節(jié)、啟動的方式等都作了詳細的規(guī)定，且以“公平”“論證”“客觀透明”作為公眾辯論的基本原則，充分貫徹了環(huán)境行政辯論的實質(zhì)之所在，以此來保證政府與公眾辯論溝通的平等、公開、透明，從而增加了環(huán)境行政決策的民主性和科學(xué)性。然而，我國的決策者卻常常流于形式，決策過程中僅聽取一家之言或者獨斷專裁，使得公眾的利益訴求、主觀感受缺乏表達的途徑，政府和公眾持有的不同的觀點和立場得不到正面交鋒，公眾的情緒無法被安撫，最終易導(dǎo)致示威游行、群體性事件等一系列問題。因此，我國亦應(yīng)將公眾參與環(huán)境行政決策中辯論程序法律化、制度化，如辯論程序的啟動、坐席的安排、發(fā)言的順序先后、時間的長短、人員的組織、主持人的確定等因素，均需要進行明文規(guī)定并落實到各級環(huán)保部門的決策實踐之中，從而使環(huán)保部門能夠在有效的討論和交流中進行多元利益的整合與升華，以做出公眾認可的利于我國經(jīng)濟社會發(fā)展的環(huán)境行政決策。

(三) 及時、全面地反饋決策結(jié)果，加強對決策結(jié)果的審查和評估

在環(huán)保部門作出環(huán)境行政決策之后、執(zhí)行之前的這段時間，環(huán)保部門能否及時、全面地反饋決策結(jié)果，不僅影響到今后公眾參與決策的積極性，更是關(guān)涉到?jīng)Q策結(jié)果能否順利執(zhí)行，即環(huán)境行政決策公眾參與的有效性。歐洲行政機關(guān)在制定一般規(guī)劃的行政決策時，對參與作出反饋的主要方式包括：(1)對所有提出的建議進行考量，并公布接受或是不接受該建議的理由；(2)對這些建議，從國家、地區(qū)發(fā)展政策、地方發(fā)展政策、地方發(fā)展指導(dǎo)精神及其他地方發(fā)展因素等方面進行考量；(3)就提出的反對意見、建議或是相關(guān)修改建議的答復(fù)出具報告并公布；(4)如果規(guī)劃草案被修訂，則需公布，并且對修訂后的方案重新進行咨詢和參與。[6]19筆者認為，鑒于環(huán)境問題的特殊性，我國的決策反饋機制應(yīng)有嚴格的程序設(shè)計，主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：

表6

環(huán)境行政決策的反饋機制主要由三個階段組成：反饋內(nèi)容、反饋后的審查和評估、適當更改部分決策內(nèi)容。三個階段環(huán)環(huán)相扣，共同構(gòu)成了決策后反饋機制的程序鏈條。首先，反饋內(nèi)容應(yīng)盡可能全面，不應(yīng)單單公開決策結(jié)果，對決策有影響的建議、意見以及采納的原因也應(yīng)一并公布，尤其是與公眾利益切實相關(guān)的、公眾特別關(guān)注的、論辯程序中探討時間較長的問題及決定，應(yīng)盡可能詳盡地告知公眾。其次，反饋后的審查和評估具有承前啟后的重要作用。隨著社會的飛速發(fā)展和科技的不斷進步，環(huán)境行政決策的風(fēng)險日趨增大，環(huán)保部門當前的理性決策有時甚至趕不上環(huán)境利用問題變化的速度，決策結(jié)果公布后的審查和評估正是再次借助公眾的力量對決策進行反思和糾正，是決策執(zhí)行之前完善決策的最關(guān)鍵也是最后的契機。值得我們關(guān)注的是，反饋后的審查和評估是在再次聽取公眾的反映、建議以后，依據(jù)法律對決策結(jié)果進行檢測的重要步驟，是對決策權(quán)限、內(nèi)容、程序進行的全面審查和評估，是公眾的主觀能動性和和法律的客觀真實性的結(jié)合，對增加環(huán)境行政決策的科學(xué)性、提高決策的質(zhì)量和后續(xù)的執(zhí)行都具有重要的作用。最后，根據(jù)審查和評估報告，將先前的決策內(nèi)容進行適當?shù)母暮脱a充，在對決策進行了多次的討論、完善之后，進入最終的執(zhí)行階段。

及時、全面地公布環(huán)境行政決策結(jié)果，并對結(jié)果進行審查和評估，是我國環(huán)保部門的義務(wù)，也是增加政府權(quán)威與公信力的最有效途徑之一。由于我國環(huán)境行政決策反饋系統(tǒng)的不完善，公眾參與的熱忱與激情得不到積極、正面的回應(yīng)，公眾對今后的決策參與將失去興趣與信心，環(huán)境行政決策又會出現(xiàn)行政主體一枝獨秀的局面。因此，完善環(huán)境行政決策的反饋機制也是我國今后進行公眾參與程序建構(gòu)的重點。

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(責任編輯：李孝弟)

Public Participation in the Construction of Environmental Administrative Decision-making Procedures

ZHOU Ke,SHI Yi-shu

(LawSchool,RenminUniversity,Beijing100872,China)

Abstract：Public participation is the basis of and the key to the construction of environmental administrative decision-making procedures and a concrete manifestation of modern democratic politics. The fundamental purpose of public participation is to formulate scientific and fair decisions through equal public participation in rational negotiation and conversation. Public participation in environmental decision-making as a subcategory of public participation, possess both commonality with public participation and the particularity of environmental administration. The process of the public participation as a core link in the environmental administrative decision-making procedures plays a vital role in guaranteeing the legitimacy and rationality of decision-making. However, at current stage multiple problems exist in the public participation system in the procedure of administrative decision-making, mainly manifested in the low degree of environmental information disclosure at the early stage of decision-making, which leads to the late public participation; limited channels of public participation during the process of decision-making, which is often dominated by administrative organs and lack of debates and cross-examination by the interest groups; and insufficient timely feedback on the public participation at the final stage, which dampens public confidence and the government′s credibility. In view of this, to ensure open and transparent environmental information disclosure beforehand, improved details during the intermediate process and necessary evaluation and review mechanism after the decision making, the paper proposes relevant concrete systems of public participation, such as expanding the channels of the environmental information disclosure, increasing organizational scale by diversifying forms of participation in environmental administrative decision-making and enhancing the mechanism of feedback on the result of the decision-making, in the hope of improving the quantity and quality of the public participation in the environmental administrative procedures, strengthening the rule of law and democracy in addressing environmental issues in China, and offering theoretically grounded schemes to broaden the developmental space of China′s environmental market.

Key words：public participation; environmental administrative decision-making; procedures; PX event

中圖分類號：D922

文獻標志碼：A

文章編號：1007-6522(2016)02-0014-13

作者簡介：周珂(1954-)，男，遼寧遼陽人。中國人民大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向為環(huán)境資源法、房地產(chǎn)法、民法、經(jīng)濟法等。

收稿日期：2015-06-10

doi:10.3969/j.issn 1007-6522.2016.02.002