王彬武

學(xué)區(qū)制管理改革是推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措，改革的主要形式是組建大學(xué)區(qū)、學(xué)校聯(lián)盟、學(xué)校發(fā)展共同體及集團(tuán)化辦學(xué)等，讓優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校結(jié)盟，輸出教學(xué)、管理等方面的經(jīng)驗(yàn)，縮小校際差距，引導(dǎo)學(xué)生有序入學(xué)。2016年7月，《國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》也提出，“要通過城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，實(shí)施學(xué)區(qū)化、集團(tuán)化辦學(xué)或?qū)W校聯(lián)盟、均衡配置師資等方式，加大對薄弱學(xué)校和鄉(xiāng)村學(xué)校的扶持力度，促進(jìn)均衡發(fā)展，限制班額超標(biāo)學(xué)校招生人數(shù)，合理分流學(xué)生?！睆亩唐诳矗@一改革在很多地區(qū)已經(jīng)取得初步的成效，但從推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的長遠(yuǎn)來看，仍然需要對學(xué)區(qū)制管理改革進(jìn)行一些“冷思考”。

“權(quán)宜之計(jì)”需要長遠(yuǎn)選擇

《國家中長期教育改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》把均衡發(fā)展確定為義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)，經(jīng)過幾年的努力，即使義務(wù)教育學(xué)校在辦學(xué)條件、管理水平等方面有所改善，差距不斷縮小，達(dá)到國家均衡指數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的縣區(qū)已經(jīng)過半，教育生態(tài)環(huán)境失衡的現(xiàn)狀仍然沒有得到根本改變，學(xué)校的不均衡依然現(xiàn)實(shí)存在。改革發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)不能兌現(xiàn)，家長的擇校沖動(dòng)不能緩解，教育公平的訴求依然強(qiáng)烈，只有通過整合教育體系末梢環(huán)節(jié)，為擇校熱“降溫”，為大班額“消腫”。學(xué)區(qū)制管理改革的推出，反映出教育改革發(fā)展的焦慮。學(xué)區(qū)制管理改革以行政主導(dǎo)的方式推進(jìn)，由于認(rèn)識不一、法理依據(jù)不足、政策制度缺位等因素，很多地方的做法偏離了改革的初衷。無論是實(shí)行大學(xué)區(qū)制改革，還是組建的學(xué)校發(fā)展聯(lián)盟、共同體等，基本停留在優(yōu)質(zhì)學(xué)校對薄弱學(xué)校、城市學(xué)校對農(nóng)村學(xué)校按照行政要求進(jìn)行幫扶的層面，幫扶形式也就是共同開展一些教學(xué)和教研的交流，共同開展運(yùn)動(dòng)會(huì)、藝術(shù)節(jié)等活動(dòng)，更深入一些，牽頭的優(yōu)質(zhì)學(xué)校為其他成員學(xué)校安排一部分教學(xué)和管理人員的交流，進(jìn)行管理和文化輸出。這些做法雖然對縮小校際差距有一定的作用，但是學(xué)校之間無法站在平等的位置建立起共同發(fā)展的機(jī)制，牽頭學(xué)校與成員學(xué)校是幫助者與被幫助者的關(guān)系，成員學(xué)校以學(xué)習(xí)先進(jìn)的姿態(tài)接受幫扶，無法形成管理的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，改革并沒有上升到管理層面，沒有在新起點(diǎn)上重新構(gòu)建學(xué)校共同體發(fā)展的藍(lán)圖。

從改革的出發(fā)點(diǎn)來看，學(xué)區(qū)制管理改革的核心在“管理”，在原有學(xué)校管理方式的基礎(chǔ)上進(jìn)行一種全新的管理模式創(chuàng)新，發(fā)揮優(yōu)質(zhì)學(xué)校管理優(yōu)勢，采取集群式發(fā)展，帶動(dòng)薄弱學(xué)校改進(jìn)管理，從而消除學(xué)校在辦學(xué)條件、管理水平、課程實(shí)施、文化建設(shè)等方面的差異。組建大學(xué)區(qū)，成立學(xué)校發(fā)展聯(lián)盟、學(xué)校共同體，成員學(xué)校首先要在平等的前提下建立起發(fā)展的共同愿景，并取得成員學(xué)校的一致認(rèn)同，在共同發(fā)展愿景的前提下重新定位共同發(fā)展的規(guī)劃和目標(biāo)。其次，要建立起共同發(fā)展的章程，整合成員校之間的管理制度，約定共同體中不同成員校應(yīng)該擁有的權(quán)利和承擔(dān)的責(zé)任。另外，要在相互尊重的前提下，謀劃共同體所有成員校的文化融合，要讓師生對共同體產(chǎn)生認(rèn)同感和歸屬感，而不是各自為政的“獨(dú)立體”。從治理體系現(xiàn)代化的要求來看，如果僅僅停留在一起開展教研活動(dòng)，一起組織文體活動(dòng)，所謂的“管理”改革則無從談起。

共同發(fā)展需要深度融合

學(xué)區(qū)制管理改革是在義務(wù)教育資源嚴(yán)重失衡，教育公平訴求不斷增長的特定歷史條件下產(chǎn)生的，改革的使命是通過統(tǒng)籌發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教育資源在管理、課程、文化等方面的優(yōu)勢，與薄弱學(xué)校結(jié)成共同發(fā)展的統(tǒng)一體，從而消除校際之間的差距，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展和提升，緩解擇校沖動(dòng)。無論是什么形式的學(xué)校組合，都需要始終把這種使命作為一種目標(biāo)。這一改革，區(qū)別于學(xué)校之間的互動(dòng)交流和結(jié)對幫扶，區(qū)別于連片教研，區(qū)別于聯(lián)合辦學(xué)，與以往由教育部門推行的校際合作有質(zhì)的不同，而且不能變成優(yōu)質(zhì)教育資源的“稀釋”，而應(yīng)變成優(yōu)質(zhì)資源的“增值”。

作為管理方式的改革，學(xué)校組建共同體，一定要建立在一個(gè)科學(xué)的制度框架下，牽頭學(xué)校和成員學(xué)校之間要有明晰的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)規(guī)定，才能保障共同體的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和共同發(fā)展。而共同體中成員學(xué)校作為獨(dú)立個(gè)體，“抱團(tuán)”發(fā)展，牽頭學(xué)校校長憑借自身管理優(yōu)勢行使管理權(quán)，既是一項(xiàng)責(zé)任，也要賦予一定權(quán)利，從管理的需要出發(fā)，牽頭學(xué)校校長應(yīng)該有三個(gè)方面的權(quán)利：首先是教職員工的調(diào)配統(tǒng)籌權(quán)。擇校的關(guān)鍵是擇教師，要想讓不同成員學(xué)校的教師達(dá)到一定平衡，牽頭校長就要打破原有的校際界限，不惜讓原本屬于自己學(xué)校的優(yōu)秀教師在成員校之間流動(dòng)，消除師資差異，還要為成員學(xué)校的教師共同成長提供平臺和機(jī)會(huì)，只有師資配置達(dá)到平衡才能真正實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。其次是辦學(xué)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌權(quán)。經(jīng)費(fèi)使用的方向也反映辦學(xué)理念的價(jià)值取向，薄弱學(xué)校一般更傾向于把經(jīng)費(fèi)投入到硬件建設(shè)方面，而優(yōu)質(zhì)學(xué)校則在教師培訓(xùn)、文化建設(shè)等軟件方面投入較多，如果牽頭校長沒有經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌權(quán)，則很難實(shí)現(xiàn)共同價(jià)值的推行，必然會(huì)造成各自為政的格局。另外，課程及文化建設(shè)的統(tǒng)籌權(quán)十分關(guān)鍵。組建學(xué)校發(fā)展共同體的境界應(yīng)該體現(xiàn)在文化的重組與再生，不同成員學(xué)校有不同的發(fā)展歷程，文化積淀也有差異，學(xué)校共同體的文化整合也是最難的，既要尊重各自的特色，又要升華出新的文化體系，需要更高的管理智慧和領(lǐng)導(dǎo)能力。而文化建設(shè)的核心是課程，課程的管理水平和實(shí)施能力直接體現(xiàn)學(xué)校文化特色。薄弱學(xué)校往往在課程建設(shè)方面層次不高，教學(xué)方法單一，對教學(xué)和學(xué)習(xí)的理解層次較淺，牽頭的優(yōu)質(zhì)學(xué)校需要重新整合課程資源，改進(jìn)教學(xué)方式，提升成員學(xué)校的課程建設(shè)能力。有一些地方還賦予了學(xué)校共同體的招生統(tǒng)籌權(quán)，徹底打破校區(qū)的界限.把不同的年級安排在不同的校區(qū)，這一模式對緩解熱點(diǎn)學(xué)校的擇校壓力具有直接的效果。當(dāng)然，在賦予牽頭學(xué)校各項(xiàng)統(tǒng)籌權(quán)的同時(shí)，要建立有效的協(xié)商制約機(jī)制，避免牽頭學(xué)校由于權(quán)力過大，在管理過程中缺乏對成員學(xué)校應(yīng)有的尊重，厚此薄彼，讓學(xué)區(qū)制管理改革成為一種學(xué)校之間簡單的形式上的合并，牽頭學(xué)校妄自尊大，為了自身的發(fā)展，把成員校變成為自己輸入優(yōu)秀教師和優(yōu)秀生源的渠道。

行政推進(jìn)需要依法治理

在地方教育行政部門通過行政決策推進(jìn)學(xué)區(qū)制管理改革的潮流中，國家對這一改革方式并沒有體系化的指導(dǎo)意見。改革帶有一定的自發(fā)性。現(xiàn)行教育法規(guī)體系尚未出臺《學(xué)校法》，現(xiàn)行的學(xué)校建制體系中，每所學(xué)校都是一個(gè)獨(dú)立法人單位，組建學(xué)校的共同體打破學(xué)校的獨(dú)立性，從依法執(zhí)教方面看缺乏相應(yīng)的法理依據(jù)，學(xué)校發(fā)展共同體、學(xué)校集團(tuán)的法律地位上缺乏明確表述，依法行使有效管理受到限制。學(xué)校共同體實(shí)行一長多校，往往依賴牽頭學(xué)校校長的管理優(yōu)勢運(yùn)行，缺乏行政制度的保障與支持，不利于學(xué)校共同體的持續(xù)發(fā)展。在一長多校的模式下，校長從管理一所學(xué)校到管理多所學(xué)校，付出的精力和時(shí)間會(huì)增加幾倍，但是在待遇方面也沒有明確的政策，也給校長管理的積極性帶來一定的挫傷。另外也有人擔(dān)心，原來各個(gè)學(xué)校作為獨(dú)立單位直接受教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)在增加了一個(gè)中間的管理層級，會(huì)不會(huì)影響管理的效率，增加管理的成本。

評價(jià)監(jiān)督體系的不健全也是學(xué)區(qū)制管理改革的一個(gè)短板。由于學(xué)校的千差萬別，在行政主導(dǎo)下組建的學(xué)校共同體也是五花八門，有緊湊型，有松散型，這些共同體又缺乏一個(gè)統(tǒng)一的運(yùn)行規(guī)范，運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制較為松散。由于這種現(xiàn)狀，教育部門雖然也有考核，但是很難建立起一套行之有效的考核評價(jià)機(jī)制，對組建學(xué)校共同體的運(yùn)行效果、質(zhì)量提升、發(fā)展?fàn)顟B(tài)等都缺乏激勵(lì)和規(guī)范，往往會(huì)導(dǎo)致形式上組建了共同體，實(shí)質(zhì)上卻是一種自生自滅的松散運(yùn)行狀態(tài)，改革是否達(dá)到預(yù)期的效果，也缺乏判斷標(biāo)準(zhǔn)。

在組建學(xué)校發(fā)展共同體中，還會(huì)遇到體制障礙的問題。政府辦學(xué)、民辦學(xué)校、事業(yè)單位辦學(xué)以及不同層級政府舉辦的學(xué)校等不同體制的學(xué)校，在辦學(xué)自主權(quán)、教師身份、教師待遇等方面差異很大，不同體制的學(xué)校組建共同體很難處理不同身份教師待遇問題，在共同的教學(xué)活動(dòng)中，由于教師地位的懸殊，容易讓劣勢學(xué)校的教師產(chǎn)生自卑感。阻礙了學(xué)校的深度融合。

學(xué)區(qū)制管理改革是義務(wù)教育均衡發(fā)展突破“最后一公里”障礙的選擇，是教育生態(tài)的一次再生，在短期內(nèi)解決了教育資源不均衡的問題，但是對這一改革的研究還不夠深入，還需要正視改革的阻力和問題，立足教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的長遠(yuǎn)發(fā)展，從法律法規(guī)、管理效能、體制機(jī)制等方面深入認(rèn)真研究，為改革的實(shí)踐提供強(qiáng)有力的理論支撐和制度保障。