程萬鳳

摘要：項(xiàng)目預(yù)算管理作為財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，是基層事業(yè)單位管理的重中之重。隨著國家對(duì)事業(yè)單位投入的大幅增加，為了事業(yè)單位的良性健康發(fā)展和貫徹落實(shí)國家深化預(yù)算管理制度改革的總體要求，加強(qiáng)和完善基層事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理，使其管理高效化合理化，有利于單位職能有效發(fā)揮和財(cái)政資金使用效率的提高。文章分析了目前基層事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理存在的問題，如對(duì)預(yù)算管理不重視，缺乏預(yù)算管理的理念，預(yù)算編制方法不科學(xué)，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，監(jiān)督管理跟不上，不重視預(yù)算績效管理等。在此基礎(chǔ)上提出了基層事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理的完善意見：單位項(xiàng)目預(yù)算要與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)，與單位職能和事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)；事業(yè)單位要提高全面預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)：建立完善的立項(xiàng)審批流程，切實(shí)推進(jìn)零基預(yù)算，完善適用的項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制科學(xué)完整：堅(jiān)持預(yù)算的約束力與剛性，嚴(yán)控項(xiàng)目支出進(jìn)度，健全預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，充分重視并利用預(yù)算執(zhí)行分析，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效；加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)公開透明：樹立“用錢必問效，無效必問責(zé)”的績效管理責(zé)任理念和意識(shí)，建立健全貫穿預(yù)算管理全過程的績效管理機(jī)制：建立健全事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，為預(yù)算管理提供良好的運(yùn)行環(huán)境，

關(guān)鍵詞：基層事業(yè)單位；項(xiàng)目預(yù)算；預(yù)算管理

項(xiàng)目預(yù)算管理是事業(yè)單位預(yù)算管理的重要方面。事業(yè)單位雖已實(shí)行全面預(yù)算管理多年，但長期以來，基層事業(yè)單位預(yù)算管理較為寬松，相關(guān)制度不完善，預(yù)算管理中受舊的慣性和習(xí)慣做法影響，尤其是在單位預(yù)算中占比較大的項(xiàng)目預(yù)算，還存在很多問題，如預(yù)算編制不科學(xué)，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏監(jiān)督和績效考評(píng)機(jī)制等，以至于影響基層事業(yè)單位的工作績效，降低了財(cái)政資金的使用效率。近年來，隨著財(cái)政制度改革的深入，從中央到地方人民政府提高了對(duì)預(yù)算管理的要求，為深入貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，2015年5月北京市人民政府頒布《北京市人民政府關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的實(shí)施意見》，進(jìn)一步提出深化預(yù)算管理制度改革的重要性、總體方向與工作內(nèi)容。圍繞改革的總體要求，深入分析基層事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理中存在的問題，進(jìn)一步完善和加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算管理，有助于單位事業(yè)發(fā)展，促進(jìn)財(cái)力的合理配置，提高財(cái)政資金的使用績效。

一、基層事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理概述

項(xiàng)目預(yù)算管理是事業(yè)單位預(yù)算管理的重要方面，它具有資金量大、時(shí)效性強(qiáng)、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)。分為收入管理與支出管理兩部分，而項(xiàng)目預(yù)算支出管理是重點(diǎn)。項(xiàng)目支出預(yù)算是行政事業(yè)單位為完成其特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出預(yù)算之外編制的年度項(xiàng)目支出計(jì)劃，按其支出性質(zhì)分為經(jīng)常性項(xiàng)目和新增一次性項(xiàng)目。經(jīng)常性項(xiàng)目指每個(gè)預(yù)算年度都會(huì)發(fā)生的支出項(xiàng)目，包括機(jī)構(gòu)日常運(yùn)轉(zhuǎn)類、專項(xiàng)業(yè)務(wù)類、事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)類。新增一次性項(xiàng)目包括資產(chǎn)購置類等預(yù)算年度新增的一次性安排發(fā)生的項(xiàng)目。基層事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理的意義包括以下方面，

（一）有利于落實(shí)國家預(yù)算管理改革和提高單位財(cái)務(wù)管理水平

目前從中央到地方政府相繼出臺(tái)了深化預(yù)算管理制度改革的文件，基層事業(yè)單位必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行。加強(qiáng)預(yù)算管理有利于提高事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理水平，通過預(yù)算管理，為單位財(cái)務(wù)管理提供依據(jù)和基礎(chǔ)，按照預(yù)算，事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理可以有計(jì)劃、有步驟地管好各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，通過對(duì)事業(yè)單位預(yù)算的核定，提供一種監(jiān)督全年財(cái)務(wù)活動(dòng)的工具，可以促使單位合理安排支出，提高資金使用效益，又可以保障預(yù)算資金和國有資產(chǎn)不受損害。以預(yù)算為基礎(chǔ)對(duì)實(shí)際工作進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并采取措施予以糾正，從而在提升預(yù)算管理水平的同時(shí)，提升單位整體管理水平。

（二）有利于把握單位發(fā)展方向

財(cái)政撥款是事業(yè)單位最主要的經(jīng)濟(jì)來源，而財(cái)政資金的投放具有方向性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展指揮棒的作用。財(cái)政資金分配按照“保重點(diǎn)、保穩(wěn)定”的要求，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，區(qū)分輕重緩急，切實(shí)保障重點(diǎn)項(xiàng)目支出，保證關(guān)系群眾基本生活和社會(huì)穩(wěn)定的民生支出，保障部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)支出，強(qiáng)化項(xiàng)目排序，優(yōu)先保障重點(diǎn)項(xiàng)目。所以單位立項(xiàng)首先要符合國家發(fā)展方向，將本單位發(fā)展目標(biāo)與國家發(fā)展方向相統(tǒng)一，將局部利益與整體利益相統(tǒng)一，才能把握好單位發(fā)展方向，才能獲得更多財(cái)政支持，從而使單位能更快更好的發(fā)展。

（三）確保單位職能的正常發(fā)揮

項(xiàng)目支出預(yù)算最終要批復(fù)到預(yù)算單位的具體項(xiàng)目，預(yù)算單位要按預(yù)算將資金細(xì)分到各支出細(xì)項(xiàng)，這要求在確保正常業(yè)務(wù)開展的同時(shí)，將各類細(xì)項(xiàng)按輕重緩急的原則排序，突出了預(yù)算年度預(yù)算編制部門的工作重點(diǎn)。事業(yè)單位通過完善的預(yù)算管理，能及時(shí)掌握資金收支狀況，以自身實(shí)際角度出發(fā)，關(guān)注重點(diǎn)支出環(huán)節(jié)，防止不必要的支出，將有限的資金用到最需要的地方，增強(qiáng)資金使用效益。有針對(duì)性的開展預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行，必將加快事業(yè)單位的發(fā)展，確保了部門職能的正常發(fā)揮。

二、基層事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理存在的主要問題

（一）預(yù)算管理意識(shí)淡薄，重視程度不高

有的單位從主要領(lǐng)導(dǎo)到項(xiàng)目部門人員，缺乏對(duì)預(yù)算管理重要性的認(rèn)識(shí)，缺乏預(yù)算管理基本理念。事業(yè)單位雖已實(shí)行預(yù)算管理多年，但對(duì)預(yù)算單位人員相關(guān)培訓(xùn)、文件傳達(dá)、工作要求多只針對(duì)財(cái)務(wù)人員，而對(duì)提高單位負(fù)責(zé)人及項(xiàng)目部門人員相關(guān)認(rèn)識(shí)缺乏力度，普遍認(rèn)為預(yù)算就是財(cái)務(wù)人員的職責(zé)，其他員工參與熱情低。單位主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此不重視，造成相關(guān)制度缺失，部門間缺少協(xié)調(diào)溝通。項(xiàng)目部門人員缺乏參與預(yù)算管理的積極性，認(rèn)為自己是真正為單位干事的人，不應(yīng)受太多約束，對(duì)財(cái)務(wù)部門的預(yù)算管理和監(jiān)督不理解或誤解，又缺乏溝通，造成預(yù)算從編制到執(zhí)行的不順暢。單位編制預(yù)算目的就是為獲取財(cái)政撥款，而忽視該項(xiàng)目在單位事業(yè)發(fā)展中的作用。忽視預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督管理，造成資金浪費(fèi)，甚至對(duì)國有資產(chǎn)及單位自身造成不良影響。

（二）預(yù)算編制方法不科學(xué)

預(yù)算編制是預(yù)算管理的起點(diǎn)與基礎(chǔ)。基層事業(yè)單位一般規(guī)模較小，機(jī)構(gòu)不健全，無專門預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，預(yù)算編制通常只是財(cái)務(wù)部門的工作，不能充分調(diào)動(dòng)各職能部門參與的積極性。由于財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平所限，又與業(yè)務(wù)部門欠缺溝通，使預(yù)算編制時(shí)難于對(duì)整個(gè)預(yù)算年度進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)與詳細(xì)規(guī)劃，往往立項(xiàng)上缺乏依據(jù)、必要性和可行性。由于編制預(yù)算時(shí)缺少調(diào)研和論證，導(dǎo)致預(yù)算與實(shí)際工作脫節(jié)，影響正常工作運(yùn)行。編制預(yù)算時(shí)“零基預(yù)算法”貫徹不徹底，編制預(yù)算的定額標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，預(yù)算的粗糙將給預(yù)算的審核、執(zhí)行、監(jiān)督和考評(píng)帶來一系列困難。

（三）預(yù)算執(zhí)行不力。剛性不足，缺乏監(jiān)督機(jī)制

預(yù)算編制過程中存在的主客觀問題，將直接影響預(yù)算的執(zhí)行。項(xiàng)目缺乏分項(xiàng)細(xì)化方案，沒有具體執(zhí)行計(jì)劃，在執(zhí)行中常有計(jì)劃外工作發(fā)生或上新項(xiàng)目，而不考慮年初預(yù)算，從而影響了預(yù)算的約束力和必要的剛性，支出隨意性大。預(yù)算支出控制不力，使預(yù)算執(zhí)行不均衡，常有年底突擊花錢現(xiàn)象。監(jiān)督機(jī)制不健全，缺乏規(guī)范的流程和完善的制度體系。基層事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門，一般在負(fù)責(zé)日常財(cái)務(wù)工作的同時(shí)兼職內(nèi)部審計(jì)，相關(guān)合同等項(xiàng)目資料不能及時(shí)傳閱至財(cái)務(wù)部，往往項(xiàng)目完工結(jié)算了財(cái)務(wù)才看到資料，審查力度低，對(duì)業(yè)務(wù)部門約束力十分有限，使項(xiàng)目審計(jì)流于形式，而外部審計(jì)往往覆蓋不到。雖規(guī)定重大事項(xiàng)決策需集體審批，但實(shí)際工作中往往缺少討論研究，可能導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象，降低了預(yù)算執(zhí)行的合法性。

（四）輕視預(yù)算執(zhí)行分析與應(yīng)用。預(yù)算績效考核機(jī)制不健全

“重預(yù)算，輕執(zhí)行，缺評(píng)估”現(xiàn)象在預(yù)算管理中普遍存在。預(yù)算執(zhí)行中單位不重視執(zhí)行情況分析。不能在實(shí)踐中及時(shí)找出問題和提出應(yīng)對(duì)措施。缺少對(duì)執(zhí)行結(jié)果的分析認(rèn)識(shí)，只注重把錢要過來，花出去，對(duì)錢該不該花，按什么標(biāo)準(zhǔn)花，怎么花，是否實(shí)現(xiàn)即期目標(biāo)缺乏管理，即忽視預(yù)算執(zhí)行的績效考評(píng)，缺乏對(duì)預(yù)算執(zhí)行效果的客觀評(píng)價(jià)，責(zé)任不明，使財(cái)政資金使用效率大打折扣。

三、改進(jìn)基層事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理的建議

（一）提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念

提高預(yù)算單位全體員工對(duì)預(yù)算管理重要性的認(rèn)識(shí)，做好相關(guān)政策宣傳，使員工對(duì)預(yù)算管理有所了解。形成業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門積極配合的風(fēng)氣，加強(qiáng)項(xiàng)目管理人員在項(xiàng)目預(yù)算中的參與度，使其充分認(rèn)識(shí)項(xiàng)目預(yù)算管理對(duì)單位發(fā)展的重要性。注重培養(yǎng)懂業(yè)務(wù)又懂財(cái)務(wù)的復(fù)合型人才，完善制度建設(shè)，使預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、考評(píng)都有規(guī)范流程，做好預(yù)算管理的基本保障工作。發(fā)揮各部門預(yù)算編制與執(zhí)行的主體作用，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，養(yǎng)成做事之前看預(yù)算，執(zhí)行過程算成本的好習(xí)慣。

（二）設(shè)立科學(xué)合理的預(yù)算編制方法

1.樹立正確的項(xiàng)目預(yù)算編制指導(dǎo)思想

預(yù)算編制要根據(jù)單位職能需要，為單位發(fā)展目標(biāo)服務(wù)，并結(jié)合單位發(fā)展規(guī)劃的實(shí)際情況。預(yù)算編制要采用零基預(yù)算法，以實(shí)際支出需求為導(dǎo)向，以項(xiàng)目績效為核心，以提高執(zhí)行率為保障，根據(jù)部門職責(zé)及年度工作任務(wù)、項(xiàng)目真實(shí)資金需求和合理開支標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算，不以以前年度項(xiàng)目和支出數(shù)為依據(jù)。科學(xué)合理的預(yù)算編制方法，將大大提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和規(guī)范性，使預(yù)算編制做到程序規(guī)范、方法科學(xué)、編制及時(shí)、內(nèi)容完整、項(xiàng)目細(xì)化、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。

2.用科學(xué)的方法編制項(xiàng)目預(yù)算

在經(jīng)常性項(xiàng)目預(yù)算編制中，急需建立適合本行業(yè)預(yù)算編制的定額標(biāo)準(zhǔn)。要在對(duì)項(xiàng)目支出進(jìn)行合理分類的基礎(chǔ)上，建立健全通用定額標(biāo)準(zhǔn)和專用定額標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，充分發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的作用，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和規(guī)范性。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算編制不僅增加預(yù)算的可執(zhí)行性，同時(shí)也有利于項(xiàng)目支出合理性控制。

對(duì)新增項(xiàng)目，首先要充分論證立項(xiàng)的必要性和效果，確保項(xiàng)目是必要的，實(shí)施是可行的，預(yù)算規(guī)模是適當(dāng)?shù)?。制定?biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目申請(qǐng)流程，對(duì)數(shù)額較大的項(xiàng)目，要有項(xiàng)目申報(bào)書，做好項(xiàng)目可行性報(bào)告，項(xiàng)目評(píng)審報(bào)告，事前績效評(píng)估報(bào)告，保證財(cái)政資金的使用效果。

3.項(xiàng)目預(yù)算厲行節(jié)約，避免財(cái)政資金的浪費(fèi)

對(duì)本單位事業(yè)發(fā)展要有全局考慮和前瞻性，尤其對(duì)跨年項(xiàng)目要有長遠(yuǎn)打算，將單位中長期發(fā)展規(guī)劃同項(xiàng)目預(yù)算編制相結(jié)合，避免跨年份項(xiàng)目不斷大規(guī)模改變計(jì)劃造成資金投入的浪費(fèi)。再者項(xiàng)目完工后將達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)，包括總體規(guī)劃水平和管理水平等，直接關(guān)系到所需項(xiàng)目預(yù)算資金規(guī)模，而這些因素要與單位整體規(guī)劃相適應(yīng)，既要能保證業(yè)務(wù)的正常運(yùn)行，還要本著勤儉節(jié)約的原則，把錢用在刀刃上。

（三）加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行控制與監(jiān)督力度

預(yù)算批復(fù)后，要細(xì)化項(xiàng)目支出預(yù)算編制，嚴(yán)格按照項(xiàng)目預(yù)算規(guī)定的用途、范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，確需調(diào)整的項(xiàng)目，按規(guī)定程序和權(quán)限調(diào)整，保證預(yù)算的嚴(yán)肅性，避免造成預(yù)算執(zhí)行的隨意性和財(cái)政資金使用的低效和浪費(fèi)。建立預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制，獎(jiǎng)懲分明，充分調(diào)動(dòng)員工預(yù)算執(zhí)行的積極性。對(duì)項(xiàng)目預(yù)算支出，嚴(yán)格審批程序，加強(qiáng)審核控制，按規(guī)定辦理支付手續(xù)，保證資金支出合理合法。為加強(qiáng)預(yù)算管理，單位應(yīng)建立健全完善的內(nèi)部控制制度，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的程序化和常態(tài)化，使項(xiàng)目決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離，相互制約，對(duì)重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)采用聯(lián)簽制度，集體決策。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度管理，使項(xiàng)目資金支付進(jìn)度同步項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，避免突擊花錢現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的均衡性。按預(yù)算，用款計(jì)劃、項(xiàng)目進(jìn)度、有關(guān)合同和規(guī)程及時(shí)辦理資金支付，并采用集中支付制度，以實(shí)現(xiàn)主管部門對(duì)基層單位預(yù)算執(zhí)行的實(shí)時(shí)監(jiān)督，而不只是事后督導(dǎo)。讓預(yù)算管理人員能參與到項(xiàng)目管理中，以便準(zhǔn)確了解項(xiàng)目完成進(jìn)度與細(xì)節(jié)，及時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行情況。增加預(yù)算管理的透明度，接受群眾監(jiān)督，提高全員參與的責(zé)任心和積極性。

（四）應(yīng)用好項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行分析，建立完善的預(yù)算績效管理考評(píng)機(jī)制

預(yù)算執(zhí)行分析，是預(yù)算管理體系中的重要環(huán)節(jié)。通過預(yù)算執(zhí)行數(shù)與預(yù)算目標(biāo)數(shù)的對(duì)比、當(dāng)期預(yù)算執(zhí)行數(shù)與上年數(shù)對(duì)比，及時(shí)找出差距，分析原因，提出改進(jìn)措施或建議，有助于提高單位預(yù)算管理水平，保證預(yù)算有效執(zhí)行。預(yù)算單位應(yīng)建立預(yù)算執(zhí)行分析制度，充分認(rèn)識(shí)其在項(xiàng)目執(zhí)行中的作用，并組織好人力物力，把預(yù)算執(zhí)行分析工作落到實(shí)處。

為有效使用財(cái)政資金，強(qiáng)化財(cái)政資金支出的經(jīng)濟(jì)性，效率性和效果性，要建立科學(xué)合理的績效考評(píng)機(jī)制，明確考核標(biāo)準(zhǔn)，制定責(zé)任追究制度，樹立“用錢毖問效，無效必問責(zé)”的績效管理責(zé)任理念和意識(shí)。建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機(jī)制，并使考評(píng)常態(tài)化。加強(qiáng)考評(píng)結(jié)果的應(yīng)用，使之成為安排下年度預(yù)算的依據(jù)。

四、結(jié)語

基層事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理是單位管理中的重要組成部分，它對(duì)政府財(cái)政支出及人們對(duì)政府服務(wù)的滿意度具有舉足輕重的作用。伴隨事業(yè)單位財(cái)政體制改革的不斷深入，提高基層事業(yè)單位的運(yùn)營效率，提高財(cái)政資金的使用效益，健全完善的預(yù)算管理工作體系尤為重要，這是事業(yè)單位健康、有序、穩(wěn)步、持久發(fā)展的保障，是有效利用財(cái)政資金的保障，是更好發(fā)揮單位公共事業(yè)職能的保障。