關(guān)于城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃編制的思考

陳柱鋒

摘 要：城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃均涉及到土地資源的開發(fā)利用，與人們的日常生活、經(jīng)濟發(fā)展也息息相關(guān)。本文主要從兩規(guī)編制中存在的問題、改進方向以及兩規(guī)的調(diào)節(jié)三方面進行了講解。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；土地規(guī)劃；編制

1 總體規(guī)劃編制中存在的問題

1.1 城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃（以下簡稱“兩規(guī)”）的約束力度不強，政府有關(guān)部門均可以根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋匦再|(zhì)等進行自我調(diào)整。在實際實施過程中政府易受客觀因素影響進行大范圍的調(diào)整，導(dǎo)致建成建筑與規(guī)劃功能、結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不符。當(dāng)然，不排除規(guī)劃結(jié)構(gòu)本身有不合理的地方。

1.2 兩規(guī)的銜接不夠。城市總體規(guī)劃具有一定的局限性，主要是對城市內(nèi)的建筑用地結(jié)構(gòu)、布局、功能等進行規(guī)劃，可以說僅僅是部分用地的規(guī)劃；土地利用總體規(guī)劃是全面性的，是對該區(qū)域內(nèi)所有土地結(jié)構(gòu)、布局、功能等的規(guī)劃，對各部分用地均有規(guī)劃、制約作用。兩規(guī)規(guī)劃時參考的依據(jù)不同，在規(guī)劃范圍、用地規(guī)模、規(guī)劃結(jié)構(gòu)等方面具有沖突，銜接困難。

1.3 兩規(guī)總體規(guī)劃編制審批所依據(jù)的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和程序過于僵化，不能適應(yīng)當(dāng)前形勢的需要。例如，以城市人口為參考依據(jù)進行城市總體規(guī)劃時，會忽略城市人口的流動、分布、構(gòu)成等，規(guī)劃建筑的設(shè)施不能滿足城市居民的需求，做不到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，在公共設(shè)施容易引發(fā)沖突。

2 總體規(guī)劃編制如何改進

2.1 應(yīng)滿足社會的發(fā)展 隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)重心由農(nóng)業(yè)化變?yōu)楣I(yè)化，對城市以及所屬區(qū)域建筑需求增大。城市總體規(guī)劃應(yīng)主要注重中心城市的規(guī)劃，然后關(guān)注城市周邊及相鄰鄉(xiāng)村的規(guī)劃，城市規(guī)劃的主要內(nèi)容是小區(qū)規(guī)劃及各個小區(qū)之間的聯(lián)系。而土地利用總體規(guī)劃對區(qū)域內(nèi)的所有土地資源應(yīng)合理規(guī)劃，城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村規(guī)劃要有一定的協(xié)調(diào)性，各個區(qū)域土地規(guī)劃的結(jié)構(gòu)、功能等要關(guān)聯(lián)和諧，為人們工作生活提供便利。

2.2 增強總體規(guī)劃編制的靈活性 兩規(guī)編制的審批均需要一定的時間，而且受法律法規(guī)的限制需要按規(guī)定更改，也易被政府審批人員因各種因素打回，而在這期間，區(qū)域內(nèi)的可利用土地資源可能會發(fā)生變化，因此，制定城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃時需具備一定的靈活性，方便更改。另外，兩規(guī)編制的格式、內(nèi)容等應(yīng)根據(jù)制度、政策的更新，以及城市的發(fā)展?fàn)顩r及時進行修正。

2.3 精簡規(guī)劃內(nèi)容 兩規(guī)的內(nèi)容主要是針對城市內(nèi)、區(qū)域內(nèi)對土地資源的利用，包括建設(shè)的建筑類型、結(jié)構(gòu)、功能，交通道路如何分布，居民住宅建設(shè)區(qū)域等。例如住宅、辦公樓、公交站、旅游景點是城市的主要建筑，所以在進行城市總體規(guī)劃時應(yīng)注重這幾點的協(xié)調(diào)、規(guī)劃，對不必要的建筑可以排除在規(guī)劃內(nèi)，在城市內(nèi)形成住宅、商業(yè)集中區(qū)，具有一定的結(jié)構(gòu)性，布局合理，做到對城市土地資源的最大利用。

2.4 增強兩規(guī)的兼容性 城市總體規(guī)劃涉及到很多方面，但是核心內(nèi)容是對土地的利用，而且城市總體規(guī)劃各項內(nèi)容落實到實處都歸于對土地的利用。城市總體規(guī)劃對城市的建筑用地進行規(guī)劃，注重城市建筑的結(jié)構(gòu)，規(guī)劃注重細節(jié)，有一定的局限性；土地利用總體規(guī)劃對區(qū)域內(nèi)所有土地資源進行規(guī)劃，規(guī)劃注重大局觀對細節(jié)要求不高，而且土地利用總體規(guī)劃兼容性強。同時城市總體規(guī)劃還應(yīng)注意對城市內(nèi)自然資源的保護，發(fā)展城市綠色經(jīng)濟，減少城市內(nèi)空氣、噪音污染，降低對城市資源的浪費，從細節(jié)方面著手構(gòu)建節(jié)能環(huán)保城市。而土地利用總體規(guī)劃除了要包含城市總體規(guī)劃的內(nèi)容，還應(yīng)注重區(qū)域內(nèi)其他地域的土地資源規(guī)劃。

2.5 縮減兩規(guī)編制時限 我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，對城市土地資源的規(guī)劃日益嚴(yán)謹。我國兩規(guī)編制一般以20年為時限，但是20年間社會發(fā)展迅速，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃編制的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)等適應(yīng)不了市場的變化，無法順利實行?？s減兩規(guī)編制時限，如將時限由20年縮至5年，可確保兩規(guī)編制內(nèi)容在有效時限內(nèi)均符合市場變化的需求以及法規(guī)制度的要求。

2.6 簡化兩規(guī)編制的審批

兩規(guī)編制的審批機制應(yīng)該是靈活的、可隨機應(yīng)變的，以確保兩規(guī)編制的適應(yīng)性。兩規(guī)編制的審批程序一直是固定不變的，程序繁瑣復(fù)雜，耗時久、效率低，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地規(guī)劃除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、審批外還應(yīng)由市級政府有關(guān)部門審批通過才可實施，但是經(jīng)過多級審批耗時久，還易發(fā)生變故，但是簡化兩規(guī)編制的審批后可以減少審批時間，規(guī)避一些因?qū)徟藛T、時間等引起的變故，為兩規(guī)的順利實施提供便利。

3 兩規(guī)如何協(xié)調(diào)

3.1 兩規(guī)編制同時進行 城市規(guī)劃部門工作人員應(yīng)與土地規(guī)劃部門工作人員協(xié)商，為城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃編制制定統(tǒng)一的規(guī)劃限期、制度等，使兩規(guī)編制同時進行，而這其中最重要的就是要對兩規(guī)的時限進行統(tǒng)一，兩規(guī)同時進行、同時結(jié)束，使兩規(guī)內(nèi)容銜接更為順暢。

3.2 對人口調(diào)查結(jié)果進行協(xié)調(diào) 城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃人口規(guī)模的預(yù)測關(guān)系到建設(shè)用地規(guī)模的預(yù)測。兩規(guī)編制的最終目的都是為人民服務(wù)，不管是城市內(nèi)土地資源利用還是城外土地資源利用，所筑建筑均離不開人的衣、食、住、行四方面，所以，在兩規(guī)編制前都需要進行人口調(diào)查，而兩規(guī)協(xié)調(diào)也應(yīng)注重對人口調(diào)查結(jié)果的協(xié)調(diào)。兩規(guī)調(diào)查應(yīng)在調(diào)查渠道、方式、區(qū)域等進行協(xié)調(diào)，確保人口調(diào)查結(jié)果盡量一致，更有利于兩規(guī)編制內(nèi)容的協(xié)調(diào)。

3.3 兩規(guī)編制目標(biāo)統(tǒng)一 兩規(guī)編制均是對國有建設(shè)用地的規(guī)劃，兩規(guī)編制對規(guī)劃用地規(guī)模的衡量均是通過人均占有建設(shè)用地的面積大小確認的，但是這種衡量方式忽視了城市舊城改造、擴建等因素對兩規(guī)編制的影響，達不到兩規(guī)編制預(yù)定的目標(biāo)。兩規(guī)編制對土地資源的規(guī)劃均受到人口調(diào)查、社會經(jīng)濟發(fā)展等因素影響，城市總體規(guī)劃注重城市內(nèi)部建筑結(jié)構(gòu)、布局、功能等，而土地利用總體規(guī)劃注重城市、郊區(qū)、鄉(xiāng)村等區(qū)域內(nèi)所有建筑結(jié)構(gòu)、布局、功能等，但是兩規(guī)編制目標(biāo)是統(tǒng)一的，對土地資源規(guī)劃的最終目標(biāo)都是滿足人們的生活需求。

4 結(jié)語

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的具體內(nèi)容雖有所不同，但是基礎(chǔ)內(nèi)容、規(guī)劃重點等卻有一定的相似性，而規(guī)劃的根本目的更是一致的。對兩規(guī)進行詳細了解，根據(jù)問題提出對策，并對兩規(guī)編制進行改革，增加兩規(guī)的協(xié)調(diào)性，可以為城市的建設(shè)提供堅實的基礎(chǔ)，促進社會經(jīng)濟發(fā)展。

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