我國生態(tài)文明建設中責任政府的職能建設

王華薇

摘 要：黨的十八屆五中全會首次將生態(tài)文明建設寫進五年規(guī)劃的任務目標，再次強調了生態(tài)文明建設關乎民族長存的重大意義。作為生態(tài)文明制度建設主體的政府，肩負著將生態(tài)文明制度建設融入社會建設各方面和全過程的重要職責。但在現(xiàn)實層面中，各級政府普遍存在責任缺失，包括環(huán)境治理主體缺位、職能劃分不清和治理主體、手段單一等問題。生態(tài)文明建設必須優(yōu)化落實責任政府職能：倡導生態(tài)文明觀念和樹立綠色政績觀、健全環(huán)境制度建設和加強環(huán)境監(jiān)管、推動市場化機制運行和擴大社會參與、加速環(huán)境立法和加強環(huán)境執(zhí)法等。

關鍵詞：生態(tài)文明;政府;責任;職能

中圖分類號：D63 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）10-0051-02

黨的十八大正式將生態(tài)文明建設納入“五位一體”的建設發(fā)展體系，成為中國夢的重要有機組成部分。黨的十八屆五中全會首次將生態(tài)文明建設寫進五年規(guī)劃的任務目標，提出“要堅持綠色發(fā)展，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持可持續(xù)發(fā)展，堅定走生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”。生態(tài)文明建設既事關發(fā)展方式，又事關人民福祉?！懊鎸Y源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設放在突出地位”，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。建立生態(tài)文明制度，既意味著對之前“建設美麗中國”目標的繼承，也意味著一系列新的制度優(yōu)化的開始，具有關乎民族長存的重大意義。

一、生態(tài)文明建設中的政府責任及缺失

作為生態(tài)文明建設主體的政府，把生態(tài)文明建設作為政府工作的重要內容融入社會建設各方面和全過程，既是其應承擔的責任，也是其為建設美麗中國提供服務的體現(xiàn)。但在現(xiàn)實層面中，各級政府及相關職能部門存在的責任缺失也不容回避，政府理應對造成環(huán)境問題的各種深層原因進行反思，并承擔相應的責任。

（一）政府主導和推動作用

生態(tài)環(huán)境作為公共性產品的特點決定了其必須由政府主導調控，可以說，生態(tài)職能和生態(tài)責任是國家政府職責的應有之義。在生態(tài)文明建設過程中，政府應倡導良好的生態(tài)文明理念，引導社會持續(xù)健康發(fā)展。綜合運用政治、法律和經濟手段，制定長期的生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略，利用各種政策和制度工具彌補市場的不足。對生態(tài)文明建設應投入足夠的財力，通過稅收手段調節(jié)企業(yè)生產和人們的消費行為，對破壞生態(tài)、污染環(huán)境、過度消耗能源的行為予以懲罰。在現(xiàn)實中，政府的主導與推動效應沒有得以有效發(fā)揮。部分領導干部還沒有深刻認識生態(tài)文明建設的重要性和緊迫性。政府宣傳不到位，公眾的生態(tài)文化意識淡薄，過度消費、高碳出行甚至破壞環(huán)境等行為還在一定范圍內出現(xiàn)。在政策引導和支持方面，政府也缺乏科學、有效的環(huán)境政策吸引社會資本投入，生態(tài)發(fā)展活力不足，企業(yè)技術革新和自主創(chuàng)新能力較弱。

（二）政府的制度提供職能

政府要實現(xiàn)生態(tài)職能、承擔生態(tài)責任，就必須為生態(tài)文明的建設和發(fā)展提供保障制度。一個完善的制度體系能夠有效地規(guī)范各社會主體的行為、規(guī)避不良現(xiàn)象。作為重要的制度保障，政府應在經濟增長指標體系中加入對生態(tài)文明的考核，建立綠色GDP核算制度。健全生態(tài)環(huán)境保護的法律制度，增強生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力度、強化監(jiān)管和監(jiān)督機制。制定國家的生態(tài)文明發(fā)展規(guī)劃，將生態(tài)文明納入國家戰(zhàn)略發(fā)展體系。當前我國政府的制度提供還存在一些問題，包括：環(huán)境法律體系不健全，管理制度低效率。生態(tài)環(huán)境投入和補償制度不完善，環(huán)境產權界定不清，利益主體不明，支持資金嚴重不足、補償標準低且缺乏可持續(xù)性。經濟發(fā)展指標在領導干部政績考核評價體系比重仍然過大，以至于一些地方政府以GDP為主導的發(fā)展觀未從根本改變，經濟發(fā)展方式粗放，資源消耗高、利用率低，造成嚴重的環(huán)境污染。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法成本高、違法成本低，監(jiān)管不力，監(jiān)督機制不健全。

（三）政府采取多種手段治理與公共參與

生態(tài)文明建設是一個系統(tǒng)工程，需要政府運用多種手段和方式承擔生態(tài)治理的職能和責任。政府運用制度手段和政策手段，可以調節(jié)約束企業(yè)和公民的行為，建立符合生態(tài)文明要求的許可制度、財稅體制和獎懲機制。政府運用市場手段，可以在不適合行政權力干預的領域通過經濟方式調整企業(yè)生產和公民的消費行為，引導全社會的生產和消費符合生態(tài)文明要求。政府運用法律手段，可以完善立法執(zhí)法，為生態(tài)文明建設提供法制保障。在多種手段治理與公共參與方面我國仍然欠缺，目前政府是我國生態(tài)環(huán)境建設的唯一主體，治理方式單一，缺乏非政府組織和社會公眾的廣泛參與。其缺位導致了生態(tài)環(huán)境中社會組織和公眾的話語權缺失。政府與廣大民間組織、企業(yè)的合作總量仍然較少，程度仍然較低，無法充分調動社會資本的積極性和能動性，使得作為市場資源的社會資本難以有效進入生態(tài)環(huán)境治理領域，亦無法進行生態(tài)環(huán)境投資與治理。

二、生態(tài)文明建設中優(yōu)化落實責任政府職能

黨的十八屆五中全會向政府提出“加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新格局，推進美麗中國建設，為全球生態(tài)安全做出新貢獻”的全面要求。在生態(tài)文明建設中優(yōu)化落實責任政府職能，應從以下四方面入手。

（一）倡導生態(tài)文明觀念和樹立綠色政績觀

思想是行動的先導，生態(tài)建設，文化先行。在全社會建立起生態(tài)文明的價值觀是推進生態(tài)文明建設的思想價值基礎。政府應向全社會廣泛宣傳、普及生態(tài)保護知識，加強生態(tài)文明宣傳教育，從而“增強全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，形成合理消費的社會風尚”。作為政策的制定者，政府更應率先垂范，節(jié)約日常辦公資源能源使用，低碳化辦公，降低政府的行政成本，建設綠色節(jié)約型機關，樹立起負責任的政府形象。

建設生態(tài)文明更要求政府必須從唯GDP思想中跳出來，重樹綠色政績觀，推進建立生態(tài)環(huán)境績效考核激勵制度，細化環(huán)境保護和生態(tài)建設的各項工作指標，推行切實有效的綠色GDP考評體系，將每一次考評結果納入政府檔案，作為績效管理考核的重要內容。對生態(tài)文明建設中“缺位”或“越位”的政府職能部門及其相關負責人，務必做到依法問責。要全面建立起領導干部離任生態(tài)審計制度和生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度。在對領導干部離任升遷考察審計時，不僅考察經濟增長情況，還要考察同時產生的資源減少、環(huán)境質量下降和生態(tài)破壞程度等要素，督促領導干部高度重視其生態(tài)文明建設的責任。

（二）健全環(huán)境制度建設和加強環(huán)境監(jiān)管

制度建設是帶有根本性、全局性的基礎建設。我國政府環(huán)境制度建設體現(xiàn)在縱橫兩個方向。在縱向上主要體現(xiàn)為中央政府與地方政府之間的職責劃分。應推進實行職責異構，劃清責任邊界，中央和地方政府分管能力相應的環(huán)境事務，并建立協(xié)作機制;在地方政府內部不同層級間也要進行環(huán)境責任劃分，克制環(huán)境治理邊界的模糊性。在橫向上主要體現(xiàn)在政府的不同部門之間的職責配置劃分。針對我國的環(huán)境體制中普遍存在部門分散、管理權限不清，從而頻繁出現(xiàn)“有利的事情有關部門爭著管，無利的事情則沒人管”的尷尬局面，應科學設定政府環(huán)境責任橫向配置，加強完善現(xiàn)有的環(huán)境管理體制，如，集中環(huán)境管理權，把分散的環(huán)境管理權集中并趨向于單一中心，明確部門的環(huán)境責任。

加強生態(tài)文明建設的制度建設，還要建立強而有力的生態(tài)監(jiān)管機制。在環(huán)境監(jiān)管的過程中建立健全事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管的各個重要環(huán)節(jié)，尤其注重事中和事后監(jiān)管，避免環(huán)境管制政策“前緊后松”，確保環(huán)境評價和節(jié)能措施貫徹項目實施的始終。要對政府的職能重新定位，使政府的環(huán)境保護權利、義務置于公眾監(jiān)督之下，形成一個以生態(tài)環(huán)保部門為主體、媒體、社會和公眾廣泛參與的統(tǒng)一監(jiān)管機制。

（三）推動市場化機制運行和擴大社會參與

過去我國政府對生態(tài)的管理過度依靠行政手段，帶有明顯的政府主觀色彩，非常不符合市場化機制運行要求。在未來的生態(tài)治理中，應持續(xù)減少政府對市場和企業(yè)的干預，避免政府“越位”“缺位”和“錯位”，推動政府生態(tài)職能向依靠法律、經濟和行政相結合的綜合方式轉變。發(fā)揮市場在資源配置中的基礎作用，通過市場主體之間交易的形式有效降低社會保護生態(tài)環(huán)境成本，化解生態(tài)保護與經濟發(fā)展的矛盾。例如，當企業(yè)生產發(fā)展與生態(tài)保護發(fā)生矛盾時，可通過建立資源占用權、污染排放權交易制度，允許企業(yè)購買一定的資源占用權和污染排放權，使整個社會的資源占用和污染排放總量不變的條件下更好地實現(xiàn)經濟社會的發(fā)展。

理順政府生態(tài)職能的轉變還應不斷擴大社會參與程度，“建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理”。政府應為各種社會力量參與生態(tài)環(huán)境保護創(chuàng)建平臺，從而有效發(fā)揮非政府組織及社會公眾力量協(xié)調保護生態(tài)環(huán)境的能量。同時要注重通過建立生態(tài)信息共享機制、公眾參與會議制度、環(huán)境污染案例聽證會等形式，保證公民對生態(tài)信息的知情權和參與權，有效發(fā)揮公眾對生態(tài)文明建設的民主監(jiān)督作用。

（四）加速環(huán)境立法和加強環(huán)境執(zhí)法

改革開放以來，我國政府在生態(tài)環(huán)境保護問題上已頒布了包括《關于環(huán)境保護若干問題的決定》等在內的多部法律法規(guī)，初步形成了生態(tài)保護法制體系。但由于配套立法進展緩慢，現(xiàn)有的相關法律法規(guī)仍滯后于社會發(fā)展。法制體系是強化政府生態(tài)職能和生態(tài)責任的重要保障。建設生態(tài)文明亟須建立健全政府環(huán)境責任法律、法規(guī)體系，制定出臺具有針對性、可操作性強的法律法規(guī)。政府要樹立生態(tài)立法理念，立法由“經濟優(yōu)先”轉向“生態(tài)優(yōu)先”，完善關于生態(tài)建設、環(huán)境保護、發(fā)展循環(huán)經濟等方面的法律制度，填補某些領域的生態(tài)立法空白。加緊修改和完善《環(huán)境法》《大氣污染防治法》等，加快推進《氣候變化法》立法，推動低碳綠色經濟發(fā)展。要強化生態(tài)執(zhí)法力度，從法律上給生態(tài)管理部門賦予更多執(zhí)法權，由監(jiān)督管理上升為執(zhí)法監(jiān)督。在生態(tài)管理體制框架內理順各部門間的權限劃分，增強生態(tài)執(zhí)法的力度和可操作性。各級地方政府要摒棄地方保護主義或行業(yè)保護的狹隘理念，積極配合生態(tài)執(zhí)法，為生態(tài)執(zhí)法工作提供保障。