段艷華

(湖南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，湖南 株洲 412007)

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論反壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)則的立法完善

段艷華

(湖南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，湖南 株洲 412007)

[摘要]完善的反壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)則是規(guī)范反壟斷執(zhí)法行為的制度基礎(chǔ)，我國現(xiàn)行反壟斷法執(zhí)法程序制度體系還存在立法缺陷，亟需通過統(tǒng)一程序規(guī)則，規(guī)范調(diào)查權(quán)及行政裁量權(quán)的行使，保障程序正義來實現(xiàn)反壟斷行政執(zhí)法程序的立法完善。

[關(guān)鍵詞]反壟斷；反壟斷行政執(zhí)法；程序規(guī)則； 立法完善

“法律的生命在于實行”。反壟斷法享有經(jīng)濟憲法之譽，對于維護全國統(tǒng)一市場和公平競爭秩序至關(guān)重要，反壟斷法的實施是實現(xiàn)反壟斷法立法宗旨、發(fā)揮其作用的必由之路。反壟斷行政執(zhí)法在我國反壟斷法的實施中占據(jù)主導(dǎo)地位，完善的反壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)則對于規(guī)范反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法行為、實現(xiàn)反壟斷執(zhí)法的應(yīng)然目標(biāo)和功能至關(guān)重要。自反壟斷法實施以來，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)相繼出臺一系列程序規(guī)章，初步建立了我國反壟斷執(zhí)法程序制度體系。誠然，程序的完善不能一蹴而就，需要通過執(zhí)法實踐不斷校驗、逐步完善，但制度建設(shè)應(yīng)是一個基礎(chǔ)。然而，從我國反壟斷法的執(zhí)法程序制度體系來看，反壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)則還亟需予以立法完善。

一反壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)則的立法缺陷

(一)反壟斷法對壟斷案件調(diào)查處理規(guī)定較為原則、簡單，出臺的程序規(guī)則層級不高，且有沖突

我國反壟斷法專章規(guī)定了“對涉嫌壟斷行為的調(diào)查”，對壟斷案件的調(diào)查處理程序作了一般性規(guī)定，但對于規(guī)范行政主導(dǎo)的反壟斷執(zhí)法工作而言，此類規(guī)定還是較為籠統(tǒng)、原則的。在反壟斷執(zhí)法過程中，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)占據(jù)主導(dǎo)地位，擁有強勢的執(zhí)法權(quán)和廣泛的行政裁量權(quán)，為彰顯競爭中立，實現(xiàn)公正執(zhí)法，在反壟斷執(zhí)法中規(guī)范執(zhí)法機構(gòu)的行政裁量權(quán)和保護相對人的程序參與權(quán)利顯得十分必要。從相對人參與程序的角度來看，對相對人的權(quán)利保護規(guī)定得頗為原則、空泛：反壟斷法原則性地規(guī)定了被調(diào)查的經(jīng)營者、利害關(guān)系人有權(quán)陳述意見，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以核實，但這種核實對當(dāng)事人陳述權(quán)、申辯權(quán)并不是一種必然的程序保障，至于當(dāng)事人的陳述、申辯對形成裁決結(jié)果是否有影響力，就更無從保證；而反壟斷法在規(guī)定被調(diào)查的經(jīng)營者、利害關(guān)系人的配合義務(wù)時是輔以法律責(zé)任的。此外 ，在公開執(zhí)法決定、執(zhí)法和解、寬恕制度、對其他壟斷行為的認(rèn)定上，條文概況性地賦予了執(zhí)法機構(gòu)廣泛的自由裁量權(quán)，但對裁量權(quán)的行使缺乏必要的立法控制，此類制度在實踐中的不確定、不統(tǒng)一也影響了制度效果。

如果法律規(guī)定原則，就需細(xì)化規(guī)則。為增強反壟斷法的可操作性，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)出臺了《工商行政管理機關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件程序規(guī)定》(以下簡稱第42號令)《工商行政管理機關(guān)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為程序規(guī)定》《關(guān)于禁止濫用知識產(chǎn)權(quán)排除、限制競爭行為的規(guī)定》《反價格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》等一系列程序規(guī)章，但仍顯抽象，且不乏直接搬抄《反壟斷法》相應(yīng)條款，未能有效解釋反壟斷執(zhí)法中的核心概念和內(nèi)涵[1]。

此外，采部門規(guī)章形式出臺的上述程序規(guī)則還存在如下不足：一是位價不高；二是不同執(zhí)法機構(gòu)頒布的程序規(guī)則對同類問題的規(guī)定不一，甚至造成執(zhí)法沖突。以授權(quán)執(zhí)法為例，國家工商行政總局采取個案授權(quán)形式，而國家發(fā)改委對反價格壟斷執(zhí)法工作采取的是概括授權(quán)。對于寬恕制度，兩部門在所制定的規(guī)章中都有了進(jìn)一步的細(xì)化，相較而言，反價格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定中的寬恕待遇更為明確，裁量標(biāo)準(zhǔn)也更為清晰，細(xì)化了執(zhí)法機構(gòu)的自由裁量權(quán)限，但對價格壟斷協(xié)議的組織者是否不適用寬恕，該規(guī)章未予規(guī)定；國家工商行政總局第42號令則明確對壟斷協(xié)議的組織者不適用寬恕。如此，則可能出現(xiàn)這樣的情形：某價格壟斷協(xié)議的組織者，在組織達(dá)成價格協(xié)議后基于自身利益考慮而第一個主動報告達(dá)成價格壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的，可以期待依反價格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定免除處罰；對其他壟斷協(xié)議的組織者，按第42號令是不能適用寬恕制度，同為壟斷協(xié)議的組織者，依不同規(guī)章受不同對待，其合理性是有待商榷的。

(二)反壟斷行政執(zhí)法機構(gòu)的調(diào)查權(quán)得到了增強，但調(diào)查權(quán)行使的程序性約束不足，且忽略了調(diào)查權(quán)行使中的司法監(jiān)督

相較于反壟斷法實施之前市場監(jiān)管機構(gòu)所享有的調(diào)查權(quán)[2]，反壟斷法強化了執(zhí)法機構(gòu)的調(diào)查權(quán)，其內(nèi)容包括現(xiàn)場檢查權(quán)、詢問權(quán)、查閱、復(fù)制權(quán)、查封、扣押權(quán)、查詢銀行帳戶權(quán)，對違反程序性規(guī)則的相對人規(guī)定有相應(yīng)的法律責(zé)任，大大增強了反壟斷法的威懾力。為規(guī)范執(zhí)法機構(gòu)行使調(diào)查權(quán)，反壟斷法也作了相應(yīng)的程序性規(guī)定，一是采取調(diào)查措施應(yīng)向反壟斷執(zhí)法機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人書面報告并得到批準(zhǔn)；二是調(diào)查中執(zhí)法人員不得少于二人，并應(yīng)出示執(zhí)法證；三是詢問和調(diào)查應(yīng)制作筆錄，并由被詢問人或被調(diào)查人簽字；四是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)及其工作人員對執(zhí)法過程中知悉的商業(yè)秘密負(fù)有保密義務(wù)。從上述規(guī)定來看，執(zhí)法機構(gòu)只要取得主要負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)即可采取第39條所列的各項調(diào)查措施，相對人只能有配合的義務(wù)，至于調(diào)查范圍、目的、法律依據(jù)及相對人異議權(quán)未見規(guī)定，相對人只能在執(zhí)法決定作出后方能申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。調(diào)查權(quán)在行使中受到的程序性約束明顯不足，相對人在調(diào)查中難以尋求司法救濟。

(三)對反壟斷執(zhí)法機構(gòu)自由裁量權(quán)的約束乏力

鑒于壟斷行為復(fù)雜多樣、壟斷案情千差萬別，為確保反壟斷執(zhí)法的有效性，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)通常擁有廣泛的自由裁量權(quán)。我國反壟斷法在執(zhí)法和解、寬恕、對其他壟斷行為的認(rèn)定、處罰決定以及公開執(zhí)法決定等方面都概況性地賦予了執(zhí)法機構(gòu)廣泛的自由裁量權(quán)，但對裁量權(quán)的行使缺乏必要的立法控制，突出體現(xiàn)在較大幅度的裁量權(quán)限而裁量標(biāo)準(zhǔn)體系模糊化，難免會出現(xiàn)反壟斷執(zhí)法濫權(quán)和恣意，侵害反壟斷執(zhí)法相對人的利益；且司法權(quán)對反壟斷執(zhí)法是事后監(jiān)督，在執(zhí)法過程中缺乏對執(zhí)法機構(gòu)自由裁量權(quán)的司法監(jiān)督，司法審查只是執(zhí)法決定作出后的救濟途徑。

(四)反壟斷行政執(zhí)法中正當(dāng)程序存在不足

為規(guī)范專業(yè)、權(quán)威、獨立的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)合理行使行政裁量權(quán)，較為成熟的反壟斷法都強調(diào)通過正當(dāng)程序來制約反壟斷執(zhí)法。為此，程序中立、程序參與及程序公開是反壟斷執(zhí)法程序的應(yīng)然狀態(tài)?，F(xiàn)行反壟斷執(zhí)法程序在這些方面還有差距。

首先，從程序中立來看，我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)擁有的行政執(zhí)法權(quán)包含了調(diào)查權(quán)和處罰權(quán)，以工商總局為例，是由內(nèi)設(shè)機構(gòu)反壟斷與反不正當(dāng)競爭執(zhí)法局下屬的反壟斷執(zhí)法處負(fù)責(zé)查處壟斷案件，其查處壟斷案件的執(zhí)法程序是案件調(diào)查終結(jié)，由辦案機構(gòu)寫出調(diào)查終結(jié)報告，草擬行政處罰建議書，連同案卷交由本部門的法制機構(gòu)核審，由工商行政管理機關(guān)負(fù)責(zé)人審查決定。法制機構(gòu)對案件的核審是基于辦案機構(gòu)提供的案件事實和證據(jù)來進(jìn)行的，相對人僅在負(fù)責(zé)人對行政處罰建議批準(zhǔn)后才能依法享有陳述、申辯權(quán)。這種核審制與控審分離的準(zhǔn)司法化裁決有本質(zhì)不同。按競爭執(zhí)法機構(gòu)的官方發(fā)言人所稱，三家機構(gòu)真正從事反壟斷工作的也許只有50人左右[3]，在人員配備不足的現(xiàn)實窘境下，執(zhí)法機構(gòu)在執(zhí)法程序中亦沒有樹立角色和功能分立設(shè)置的形象，其執(zhí)法決定的中立性存在合理懷疑。

其次，從程序參與來看，反壟斷法雖規(guī)定了被調(diào)查的經(jīng)營者、利害關(guān)系人有權(quán)陳述意見，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以核實，但行政相對人通過參與程序來申辯、質(zhì)證的途徑?jīng)]有在法律中作出明確規(guī)定，相對人表達(dá)意見并影響執(zhí)法決定亦無法律保障。聽證制度的價值就在于聽證結(jié)果通常對最后的處理有拘束力，但在我國，聽證的拘束力未得到法律確認(rèn)。以《工商行政管理機關(guān)行政處罰案件聽證規(guī)則》為例，雖規(guī)定了聽證程序，但并沒有明確聽證的拘束力。工商機關(guān)表示在執(zhí)法實踐中有明確告知當(dāng)事人執(zhí)法關(guān)切，認(rèn)真聽取當(dāng)事人意見，允許當(dāng)事人聘請律師參與現(xiàn)場檢查、詢問調(diào)查等執(zhí)法工作，下達(dá)處罰決定前，注意保障當(dāng)事人陳述、申辯和依法聽證的權(quán)利。我們期待執(zhí)法機構(gòu)的這一執(zhí)法實踐能促成相對人的程序參與權(quán)利得到法律保障。

復(fù)次，執(zhí)法公開還只是一項選擇性的義務(wù)。反壟斷法及配套細(xì)則都規(guī)定作出的處理決定、查處的壟斷案件“可以向社會公開”，公開成為執(zhí)法機關(guān)的選擇性權(quán)力。相較于法條的規(guī)定，各執(zhí)法機構(gòu)在其官網(wǎng)上都設(shè)有公告專欄，公告內(nèi)容包含有壟斷案件的處理決定。但基于公開并非執(zhí)法機構(gòu)的義務(wù)，也無從確保執(zhí)法公開的實現(xiàn)，執(zhí)法公開也多受詬病。

(五)臨時措施制度缺失

在反壟斷執(zhí)法實踐中，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在緊急狀態(tài)下為防止不可彌補的、嚴(yán)重?fù)p害競爭的危害結(jié)果的發(fā)生或擴大采取臨時處置措施是很有必要的。我國《反壟斷法》及配套細(xì)則都未涉及臨時措施，這勢必會削弱我國反壟斷行政執(zhí)法的力度，影響執(zhí)法效果。

二反壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)則的借鑒

歐共體競爭法與美國反托拉斯法是兩種不同類型的競爭立法模式，盡管二者執(zhí)法模式不同，但其在執(zhí)法程序上卻有一些帶有共性的特點，值得我們予以借鑒。

(一)統(tǒng)一程序規(guī)則

無論是歐共體，還是美國，都有一套統(tǒng)一的執(zhí)法程序規(guī)則體系，涵蓋了立案、調(diào)查、審理及裁決。以歐共體來看，實行的是歐共體委員會主導(dǎo)下的行政執(zhí)法模式，委員會是歐共體競爭法的主要執(zhí)行機關(guān)。歐共體競爭法的實體規(guī)則是《歐共體條約》第81條、第82條和《企業(yè)合并條例》，尤其以《歐共體條約》第81條、第82條為核心依據(jù)。歐共體理事會2002年12月16日頒布的《執(zhí)行第81條和第82條的第1/2003號條例》是實施《歐共體條約》第81條、第82條的核心程序，《第1/2003號條例》廢除了個案豁免的申報制度，創(chuàng)設(shè)了平行管轄制度，對執(zhí)法機構(gòu)的決定權(quán)、調(diào)查權(quán)、處罰權(quán)以及當(dāng)事人、申訴人和有關(guān)其他人的聽審權(quán)都有詳細(xì)規(guī)定。委員會并相繼頒布了《關(guān)于委員會處理申訴的通告》以及《關(guān)于委員會執(zhí)行條約第81、82條的程序的第773/2004號條例》等條例、指南與通告，與《第1/2003號條例》共同確立了實施第81、82條的現(xiàn)代化一攬子方案。

美國反托拉斯執(zhí)法采司法模式，其實體規(guī)則集中于7個條文(即《謝爾曼法》第1條和第2條，《克萊頓法》第2條、第3條和第7條，《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》第5條和第12條)，《謝爾曼法》《克萊頓法》僅少量條文規(guī)定了反壟斷行政執(zhí)法程序，更多的是對司法程序的規(guī)定，并有《反托拉斯程序和處罰法》《反托拉斯民事訴訟法》《聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》來規(guī)范反托拉斯局的調(diào)查、起訴工作?！堵?lián)邦貿(mào)易委員會法》相對集中的規(guī)定了聯(lián)邦貿(mào)易委員會調(diào)查、立案、審查、裁決以及采取臨時措施等執(zhí)法程序,并借助《美國聯(lián)邦行政程序法》予以補充。此外，司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會制定的各種反托拉斯準(zhǔn)則/指南(如《企業(yè)合并準(zhǔn)則》《知識產(chǎn)權(quán)特許反托拉斯準(zhǔn)則》《國際反托拉斯指南》)雖涉及到部分實體內(nèi)容，但大多則是更為直接的程序性規(guī)范。

(二)詳實規(guī)定調(diào)查權(quán)的行使

1．調(diào)查權(quán)的司法保障和監(jiān)督。歐美對于執(zhí)法機構(gòu)的調(diào)查權(quán)及在調(diào)查中采取臨時措施、接受企業(yè)和解都規(guī)定有司法審查。歐共體委員會在競爭執(zhí)法中的調(diào)查權(quán)包括要求當(dāng)事人提供信息的權(quán)利和檢查權(quán)，并在《第1/2003號條例》第18條詳細(xì)規(guī)定了調(diào)查權(quán)的行使：以普通請求的形式要求當(dāng)事人提供信息時，委員會應(yīng)闡明請求的法律依據(jù)和目的、要求提供的信息內(nèi)容、期限以及提供虛假或誤導(dǎo)性信息時的處罰；采決定形式要求提供信息的，委員會除說明上述內(nèi)容外,還應(yīng)指出在其不提供或提供虛假信息時,委員會有權(quán)施加日罰款以促使其提供完整、真實的信息，并告知其有權(quán)訴請歐洲法院的司法審查。在委員會派員行使檢查權(quán)時，須依據(jù)委員會出具的“授權(quán)委托書”進(jìn)行檢查，在受到抗拒時委員會采“決定”方式進(jìn)行檢查，須向被檢查的企業(yè)告知其有權(quán)訴請歐洲法院的司法審查，在執(zhí)行過程中也須依成員國法律經(jīng)司法確認(rèn)后方可得到司法協(xié)助。須注意的是，依《第1/2003號條例》第20條之規(guī)定，歐共體委員會調(diào)查權(quán)行使中有一些權(quán)力的行使雖需經(jīng)成員國司法確認(rèn),但這種確認(rèn)只是一種形式審查，對委員會決定合法性審查的權(quán)力是專屬于歐洲法院的。

美國反托拉斯執(zhí)法基本采取司法模式，其反壟斷行政執(zhí)法程序更多的受到司法程序的干預(yù)。從行政執(zhí)法角度來看，美國屬多元模式，在聯(lián)邦層面上司法部反托拉斯局和聯(lián)邦貿(mào)易委員會都是反托拉斯機構(gòu)，司法部反托拉斯局負(fù)責(zé)執(zhí)行謝爾曼法和克萊頓法，擁有對反托拉斯案件廣泛而強有力的調(diào)查權(quán)，但調(diào)查權(quán)在行使時需由法院協(xié)助執(zhí)行，該機構(gòu)對案件沒有裁決權(quán)，通過提起民事訴訟和刑事訴訟追究行為人的法律責(zé)任。聯(lián)邦貿(mào)易委員會負(fù)責(zé)執(zhí)行聯(lián)邦貿(mào)易委員會法和克萊頓法，有權(quán)獨立做出裁決，相較而言，聯(lián)邦貿(mào)易委員會的執(zhí)法程序較為獨立，有權(quán)向當(dāng)事人簽發(fā)“傳喚令”，但委員會的調(diào)查權(quán)也是受限制的,委員會對其獲得的商業(yè)秘密及金融情報負(fù)有保密義務(wù)，且僅限于執(zhí)法目的使用，調(diào)查權(quán)受到司法機構(gòu)的保障和監(jiān)督。

2．對權(quán)利人程序性權(quán)利實施保護。歐美競爭執(zhí)法都很重視在案件的調(diào)查處理中對當(dāng)事人程序性權(quán)利的保護，當(dāng)事人對調(diào)查中執(zhí)法機構(gòu)所作決定不服的亦可得到司法救濟。首先，當(dāng)事人在調(diào)查中享有提請司法審查權(quán)。調(diào)查中當(dāng)事人只負(fù)有按請求書或決定書所載的事項提供信息的義務(wù)，有權(quán)拒絕超范圍的信息提供；在調(diào)查中有權(quán)拒絕“授權(quán)委托書”或決定所載明的檢查對象以外的檢查，在調(diào)查過程中有權(quán)訴請歐洲法院對決定進(jìn)行審查。

其次，通過聽審制度保障當(dāng)事人的辯護權(quán)。在案件處理中通過明確指控人的舉證責(zé)任和建立聽審制度來保障當(dāng)事人的辯護權(quán)。舉行聽審是委員會審理案件的必經(jīng)階段，《第1/2003號條例》第27規(guī)定，委員會在要求當(dāng)事人終止違法行為或采取臨時措施、處以罰款、日罰款之前，必須給當(dāng)事人提供聽審機會，“委員會只可就相關(guān)當(dāng)事人有機會陳述意見的問題，作出決定”，明確聽審程序?qū)ξ瘑T會的拘束力。美國《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定 “證言的記錄、物證連同裁定程序中提出的全部文書和申請書作為裁決的惟一案卷”[4]。

(三)行政裁決準(zhǔn)司法化

在歐美競爭執(zhí)法程序中，不僅有司法權(quán)對行政權(quán)的制約，而且執(zhí)法機構(gòu)的行政裁決準(zhǔn)司法化。在美國，反托拉斯局只是一個起訴機關(guān)；聯(lián)邦貿(mào)易委員會盡管有行政裁決權(quán)，但在委員會內(nèi)部實行控審分離，控告和裁決職能分別由同屬聯(lián)邦貿(mào)易委員會但業(yè)務(wù)獨立的競爭局和行政法官室來承擔(dān)。行政法官在“公務(wù)員委員會”領(lǐng)導(dǎo)下行使職權(quán)，負(fù)責(zé)受理競爭局指控，依法獨立審判案件并作出初步裁決，從程序上保證了公正執(zhí)法，其裁決內(nèi)容限于和行為人達(dá)成“同意令”或發(fā)布“停止違法行為令”或命令采取積極的糾正措施。根據(jù)《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》第5條、第9條之規(guī)定，在任何人拒絕出庭作證，或者忽視或拒絕回答合法的調(diào)查或制作文件性證據(jù)，或者違反委員會的生效命令，也是由司法部提起刑事訴訟按蔑視法庭罪論處或者提起民事訴訟要求處以10 000美元以下的罰款處罰。

歐共體委員會中負(fù)責(zé)執(zhí)行競爭政策的競爭總局下設(shè)9個局，其中7個局分別負(fù)責(zé)不同領(lǐng)域的競爭執(zhí)法，執(zhí)法人員類似于檢察官，對案件進(jìn)行調(diào)查和指控，而設(shè)在競爭總局卻獨立于競爭總局的聽審官類似于法官角色，在充分聽取“被告”意見后對案件作出裁決，聽審官直接向歐共體委員會報告工作，有效的保證了程序公正[5]328。

歐美競爭執(zhí)法程序規(guī)則統(tǒng)一，且各項指南較為詳實，對行政裁量權(quán)的行使范圍和裁量基準(zhǔn)都有據(jù)可循，輔之以行政裁決的準(zhǔn)司法化做法，極大地增強了反壟斷執(zhí)法程序的透明度、預(yù)期性及對執(zhí)法結(jié)果的可接受性。

(四)臨時措施

歐美競爭法對執(zhí)法機構(gòu)采取臨時措施的條件及適用期限都作了詳細(xì)規(guī)定，并輔以司法權(quán)監(jiān)督和制約。歐共體《第1/2003號條例》規(guī)定,當(dāng)存在嚴(yán)重地、不可彌補地?fù)p害競爭的緊迫危險時，委員會可基于對違法行為的初步調(diào)查結(jié)果,主動采取臨時措施，臨時措施只適用于特定情形，有明確的適用期限，僅在必要且適宜的情況下可以續(xù)展。委員會采取的臨時措施輔以日罰款來強制當(dāng)事人服從，并在依成員國法律經(jīng)司法確認(rèn)后可得到成員國的司法協(xié)助；對當(dāng)事人而言，就該臨時措施可申請聽審。美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會出于對公共利益的考慮,基于所掌握的能證明企業(yè)存在違法壟斷行為的證據(jù),可以發(fā)布終止令，以解除和制止進(jìn)一步的違法行為[6]。

三完善反壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)則立法的構(gòu)想

《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》(以下簡稱國發(fā)〔2014〕20號)強調(diào)要規(guī)范市場執(zhí)法行為，優(yōu)化細(xì)化執(zhí)法工作流程，確保程序正義，完善行政執(zhí)法程序和制度建設(shè)，健全市場監(jiān)管部門內(nèi)部案件調(diào)查與行政處罰決定相對分離制度，建立行政執(zhí)法自由裁量基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量權(quán)，公開裁量范圍、種類和幅度，嚴(yán)格限定和合理規(guī)范裁量權(quán)的行為，行政執(zhí)法過程中，要尊重公民合法權(quán)益。無疑，這應(yīng)該成為我國反壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)則立法完善的一個指導(dǎo)準(zhǔn)則。

(一)統(tǒng)一程序規(guī)則

美國法學(xué)家博登海默指出：“規(guī)范性制度的存在以及對該規(guī)范性制度的嚴(yán)格遵守，乃是在社會中推行法治所必須依憑的一個不可或缺的前提條件”[7]。誠然，反壟斷執(zhí)法程序很大程度上是一個實踐的問題[5]338，但統(tǒng)一、完善的程序規(guī)則不僅能規(guī)范執(zhí)法，增強執(zhí)法的公信力，也可增強實體規(guī)則的操作性，為企業(yè)提供合理預(yù)期[8]。為實現(xiàn)我國反壟斷執(zhí)法應(yīng)然的目標(biāo)和功能，宜整合各執(zhí)法機構(gòu)出臺的程序規(guī)則，采取法律或行政法規(guī)的形式在立法層面構(gòu)建統(tǒng)一的反壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)則，對寬恕制度、聽證制度、授權(quán)執(zhí)法方式等問題實行統(tǒng)一規(guī)定，并以國務(wù)院反壟斷委員會作為統(tǒng)一的指南、通告發(fā)布主體，對反壟斷執(zhí)法程序規(guī)則予以細(xì)化。

(二)正當(dāng)程序

與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的獨立性相協(xié)，從程序角度構(gòu)建對反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的制約機制具有其必然性[9]，所構(gòu)建的程序機制應(yīng)當(dāng)具備正當(dāng)程序的基本要求方能實現(xiàn)執(zhí)法的公平正義[10]。

一是要實現(xiàn)行政裁決的中立性。通過在競爭執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)部分設(shè)調(diào)查和裁決的部門，來建立健全反壟斷執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)部案件調(diào)查與行政處罰決定相對分離制度，使裁決者能充分聽取相對人的陳述、辯護，相對獨立地作出中立裁決。

二是要保護當(dāng)事人的程序參與性權(quán)利。對于某些復(fù)雜的反壟斷執(zhí)法案件，相對人的利益在整個執(zhí)法活動中都受有影響。因此，相對人的權(quán)利救濟不應(yīng)只體現(xiàn)為反壟斷執(zhí)法機構(gòu)作出決定后的行政復(fù)議或行政訴訟，尤為重要的是在執(zhí)法過程中能實際參與，通過聽審制度，相對人可以通過陳述、辯護、質(zhì)證和申訴來實現(xiàn)程序參與。保障相對人的程序參與權(quán)，是與執(zhí)法機構(gòu)擁有的廣泛行政裁量權(quán)相對應(yīng)的，作為利益影響者，相對人有權(quán)參與、知悉執(zhí)法過程，這不僅是正當(dāng)程序的要求，且有利于相對人監(jiān)督反壟斷執(zhí)法，督促反壟斷執(zhí)法的合法性、合理性和有效性，防止權(quán)力濫用或者隨意執(zhí)法對其利益的侵害[11]，要不斷推動聽證結(jié)果對最終裁決的拘束力。

三是要公開執(zhí)法信息。依國發(fā)〔2014〕20號文第19條規(guī)定，推行權(quán)力清單制度，依法公開執(zhí)法流程，對競爭執(zhí)法部門作出的行政處罰決定在20個工作日內(nèi)要對案件主體信息、案由、處罰依據(jù)及處罰結(jié)果予以公開。但筆者以為，執(zhí)法公開不僅僅是決定做出之后的公開，在決定做出之前——除個別案件執(zhí)法環(huán)節(jié)不宜公開外，執(zhí)法過程也有必要向社會公眾公開，通過執(zhí)法的社會監(jiān)督來提高執(zhí)法透明度和公信力。英國著名法學(xué)家邊沁指出：“沒有公開性,其他一切制約都無能為力,和公開性相比,其他各種制約,都是小巫見大巫”[12]。

(三)規(guī)范反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的行政裁量權(quán)

面對紛繁復(fù)雜的壟斷行為，在立法技術(shù)上幾乎不可能對各種壟斷行為作出明確而具體規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)。反壟斷法條文通常較為原則，賦予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)以自由裁量權(quán)是必要的，但這種自由裁量權(quán)也給反壟斷執(zhí)法濫權(quán)提供了可能，易給相對人造成利益侵害，對反壟斷執(zhí)法中的行政自由裁量權(quán)應(yīng)予以法律控制，以促進(jìn)依法行政。

制定公開、公正的程序法規(guī)則，明確裁量權(quán)行使的范圍、幅度及應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)，實行控審分理，是以立法控制行政裁量權(quán)的有效途徑。鑒于統(tǒng)一的程序法規(guī)則已在前面論及，此處僅涉及后兩項。

一是健全反壟斷執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)部案件調(diào)查與行政處罰決定相對分離制度。鑒于我國反壟斷執(zhí)法的行政主導(dǎo)模式，要確立外部裁決來實現(xiàn)執(zhí)法中立不太現(xiàn)實?？梢栽诟偁巿?zhí)法機構(gòu)內(nèi)部分設(shè)調(diào)查和裁決的部門，來建立健全反壟斷執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)部案件調(diào)查與行政處罰決定相對分離制度，實現(xiàn)行政裁決的中立，案件調(diào)查者作為指控方，裁決部門遵循正當(dāng)程序，在充分聽取相對人的陳述、辯護后，基于審理后對壟斷事實的認(rèn)定相對獨立地作出中立裁決。

二是建立反壟斷執(zhí)法行政裁量基準(zhǔn)制度。“上級機關(guān)通過行政準(zhǔn)則為其下級機關(guān)確定統(tǒng)一行使裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，不僅是可能的，而且是適法的”[13]，建議由國務(wù)院反壟斷委員會制定統(tǒng)一的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，以消除各部門規(guī)章在裁量標(biāo)準(zhǔn)上的不一致。行政裁量基準(zhǔn)制度包括裁量范圍和裁量幅度。裁量范圍是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)行政裁量權(quán)的權(quán)力邊界，要在法律規(guī)則中公開裁量范圍、種類，明確哪些事項歸屬于執(zhí)法機構(gòu)裁量。裁量幅度涉及裁量權(quán)限的大小，對適用條件要清晰、具體，裁量標(biāo)準(zhǔn)要適當(dāng)細(xì)化、量化，以合理增強相對人的預(yù)期，并可通過裁量基準(zhǔn)制度來嚴(yán)格限定和合理規(guī)范裁量權(quán)的行使。當(dāng)然，厘定裁量標(biāo)準(zhǔn)并非易事，裁量標(biāo)準(zhǔn)也不可能過于細(xì)致，否則會削弱反壟斷法律規(guī)則的現(xiàn)實適應(yīng)性，合理厘定裁量標(biāo)準(zhǔn)與保持反壟斷執(zhí)法彈性需保持合適的張力。

(四)規(guī)范反壟斷執(zhí)法中調(diào)查權(quán)的行使，建立對調(diào)查權(quán)的司法監(jiān)督

基于國情，我國反壟斷執(zhí)法采行政主導(dǎo)模式，這一方面是行政模式本身具有優(yōu)勢，另一方面也在于我國司法監(jiān)督的弱化[14]。但我們還是可以通過完善程序規(guī)則、引入司法監(jiān)督來規(guī)范反壟斷行政執(zhí)法。對于調(diào)查權(quán)的行使，在現(xiàn)行反壟斷法程序性規(guī)定基礎(chǔ)上，宜把執(zhí)法人員公開透明地告知當(dāng)事人執(zhí)法關(guān)切和權(quán)利救濟途徑作為一項告知義務(wù)，并引入司法權(quán)監(jiān)督調(diào)查權(quán)，通過明晰反壟斷執(zhí)法的步驟來規(guī)范調(diào)查權(quán)的行使。

首先，調(diào)查應(yīng)持有反壟斷執(zhí)法機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人簽署的批準(zhǔn)書，批準(zhǔn)書中宜載明調(diào)查的法律依據(jù)和目的、調(diào)查范圍及相對人權(quán)利救濟途徑；其次，執(zhí)法人員不得少于二人，并應(yīng)出示執(zhí)法證；第三，執(zhí)法人員在履行告知義務(wù)時，要明確告知相對人在調(diào)查過程中享有程序性權(quán)利，包括陳述權(quán)、申辯權(quán)、異議權(quán)、聘請律師參與現(xiàn)場檢查、詢問的權(quán)利以及對調(diào)查決定不服時的救濟權(quán)利。第四，執(zhí)法人員采取反壟斷法第三十九條所列調(diào)查權(quán)，并制作筆錄，由相對人簽字。

(五)引入臨時措施

臨時措施在反壟斷執(zhí)法程序中有其存在的必要性，有利于反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在面臨嚴(yán)重地、不可彌補地?fù)p害競爭的緊迫危險時及時采取臨時處置措施，有效維護市場競爭和社會公益。對于臨時措施的適用，有學(xué)者提出要由法院來審查是否適用、如何適用[15]，筆者以為我國反壟斷執(zhí)法為行政主導(dǎo)模式，這種建議會過于放大司法審查的范圍，存有不妥，筆者建議在反壟斷法中賦予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)實施臨時措施的權(quán)力,并對其適用予以相應(yīng)的法律控制。

一是規(guī)定臨時措施的適用條件。可借鑒歐共體《第1/2003號條例》的規(guī)定，明確臨時措施只能是在出現(xiàn)嚴(yán)重地、不可彌補地?fù)p害競爭的緊迫危險且沒有其他替代方法能防止損害結(jié)果發(fā)生時，方可啟用。二是規(guī)定臨時措施的實施期限。鑒于壟斷行為的復(fù)雜性，可采取規(guī)定臨時措施的實施期限上限的方式。三是規(guī)定臨時措施的的續(xù)展條件，對必要和適宜的條件作細(xì)化規(guī)定。四是規(guī)定臨時措施的監(jiān)督機制。臨時措施作為一項行政決定，直接影響到相對人權(quán)益，應(yīng)賦予相對人救濟權(quán)利，包括申請行政復(fù)議和提起行政訴訟。

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責(zé)任編輯：黃聲波

On the Legislative Perfection of the Procedural Rules ofAntimonopoly Administrative Enforcement

DUAN Yanhua

(College of Law, Hunan University of Technology , Zhuzhou, Hunan 412007 China)

Abstract：Perfect procedural rules are helpful for standardizing antimonopoly administrative enforcement action. There exist legislative defects in the procedural rules of China's antimonopoly administrative enforcement. It is necessary to improve by unifying the procedural rules, standardizing the investigation and administrative discretion, and ensuring procedural justice.

Key words：antimonopoly; antimonopoly administrative enforcement; procedural rule; legislative perfection

[中圖分類號]D912.294

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1674-117X(2016)01-0057-06

作者簡介：段艷華(1975- )，女，湖南通道人，湖南工業(yè)大學(xué)講師，湖南大學(xué)博士研究生，研究方向為競爭法。

收稿日期：2015-08-02

doi:10.3969/j.issn.1674-117X.2016.01.010