李小明　羅成忠

摘 要：俄羅斯保護(hù)競爭法對行政壟斷有專門定義，調(diào)整行政壟斷主體范圍廣泛，有行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)等，行為種類有單個行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)之間及行政機(jī)關(guān)與經(jīng)營者之間的行為，有作為也有不作為。俄羅斯反壟斷署有立法、司法及行政執(zhí)法權(quán)，能調(diào)查、審理并處罰行政壟斷案件，且為行政壟斷設(shè)置了民事、行政、刑事法律責(zé)任制度，規(guī)制行政壟斷執(zhí)法效率高、成本低。我國應(yīng)重新界定行政壟斷及其表現(xiàn)形式，調(diào)整行政壟斷主體范圍，完善行政主體法律責(zé)任，建立獨立權(quán)威的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以實現(xiàn)《反壟斷法》對行政壟斷的有效規(guī)制。

關(guān)鍵詞： 俄羅斯；行政行為；行政壟斷；反壟斷法

中圖分類號：DF96 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：1003-7217（2016）03-0139-06

反行政壟斷已越來越成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家反壟斷法的主要任務(wù)，在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，俄羅斯1991年制定了第一部反壟斷法《商品市場競爭和限制壟斷活動法》[1]，其第二章將行政壟斷規(guī)定為一種獨立的限制競爭的壟斷行為。此后該法實施15年歷經(jīng)8次修改至2006年頒布新的《保護(hù)競爭法》時廢止[2]。在新的反壟斷法中，行政壟斷已單獨成章，行政壟斷的主體、行為方式和內(nèi)容被更詳細(xì)地規(guī)定。反行政壟斷一直是俄羅斯反壟斷法的重點內(nèi)容，新法的制定凸顯了新形勢下俄羅斯對反行政壟斷的重視。

我國《反壟斷法》出臺“十四年磨一劍”歷經(jīng)曲折，但行政壟斷規(guī)制立法卻蜻蜓點水，不甚完善。行政壟斷現(xiàn)象屢見不鮮，已成為阻礙我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的最大障礙。在我國，行政壟斷一直是一個很晦澀的問題，學(xué)界對此眾說紛紜、爭論不休，其中原因值得思考。本文試圖通過將俄羅斯行政壟斷的規(guī)制立法與我國情況作分析比較，探尋今后我國《反壟斷法》行政壟斷的規(guī)制立法的修改完善。

一、俄羅斯保護(hù)競爭法對行政壟斷的界定

與我國不同，作為一種特殊的壟斷行為方式，世界上很多已頒布反壟斷立法的國家并未采用我國“行政壟斷”的表述。俄羅斯很少有學(xué)者使用英文administrative monopoly對應(yīng)的俄文административная монополия來表述“行政壟斷”，其表述更多的是“權(quán)力機(jī)關(guān)的壟斷活動”或“權(quán)力機(jī)關(guān)對競爭的限制”。我國學(xué)者研究俄羅斯問題時大都采用“行政壟斷”的表述，也有用“行政壁壘”或者兩者混用的。實際上，行政壁壘和行政壟斷有明顯區(qū)別。行政壁壘屬于非經(jīng)濟(jì)性進(jìn)入壁壘，指行業(yè)政策法規(guī)構(gòu)成的阻止新企業(yè)進(jìn)入的策略行為[3]?！爸贫ㄐ袠I(yè)衛(wèi)生和安全標(biāo)準(zhǔn)，盡管不以限制競爭為目的，但可以成為進(jìn)入市場的實質(zhì)壁壘?！盵4]行政壟斷是國家政府機(jī)構(gòu)采取的排除、限制競爭的行為。從內(nèi)容上看，行政壁壘屬于行政壟斷的一部分。《俄羅斯發(fā)展競爭綱要（2009～2012）》就規(guī)定有消除行政壁壘和禁止政府機(jī)構(gòu)限制競爭行為兩個方面，可見不能將行政壁壘和行政壟斷混為一談。

俄羅斯第一部反壟斷法將“壟斷活動”定義為“經(jīng)營主體或聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)、各聯(lián)邦主體執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)旨在不準(zhǔn)許、限制或排除競爭的、與反壟斷立法相抵觸的行為（不作為）”①可以認(rèn)為這是俄羅斯早期對“行政壟斷”的定義了。俄羅斯《保護(hù)競爭法》第三章專門規(guī)制行政壟斷，其定義為“聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)、俄羅斯聯(lián)邦主體國家權(quán)力機(jī)構(gòu)、地方自治機(jī)構(gòu)、其他履行上述機(jī)構(gòu)職能的機(jī)構(gòu)或組織，以及國家預(yù)算外基金和俄羅斯聯(lián)邦中央銀行限制競爭的法規(guī)、行為（不作為）、協(xié)議和協(xié)同行為”②。該定義將行政壟斷從壟斷活動的定義中分離出來，并且擴(kuò)大了行政壟斷的主體和行為表現(xiàn)方式。由此可見，俄羅斯關(guān)于行政壟斷的定義是非常清晰完善的。

二、俄羅斯保護(hù)競爭法對行政壟斷的分類

（一）法學(xué)研究上的分類

俄羅斯學(xué)者將行政壟斷劃分為兩類：單個或多個行政機(jī)關(guān)聯(lián)合限制競爭的文件和行為[5]。

1.單個行政機(jī)關(guān)限制競爭的文件和行為。這種分類指行政主體限制經(jīng)營主體的自主性、為某些經(jīng)營主體設(shè)置歧視性條件的文件和行為。根據(jù)這些文件和行為的作用對象，分為三類：（1）涉及經(jīng)營主體組織活動的文件和行為，表現(xiàn)在成立新經(jīng)營主體時設(shè)置障礙。（2）涉及經(jīng)營者日常生產(chǎn)活動的文件和行為，表現(xiàn)在對已成立的經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營活動設(shè)置障礙。根據(jù)其表現(xiàn)可以再細(xì)分為兩種：直接或間接禁止經(jīng)營主體從事某些活動或生產(chǎn)某種產(chǎn)品；迫使經(jīng)營者為一定行為。（3）無根據(jù)地向某些經(jīng)營主體提供經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠的文件和行為。

2.多個行政機(jī)關(guān)聯(lián)合限制競爭的協(xié)議和行為。此類協(xié)議包括協(xié)同一致的行為可以發(fā)生于行政機(jī)關(guān)之間，也可以發(fā)生于行政機(jī)關(guān)和經(jīng)營主體之間。行政機(jī)關(guān)限制競爭的協(xié)議或協(xié)同一致的行為表現(xiàn)有三種：一是價格協(xié)議或協(xié)同一致的行為，例如提高、降低或者維持價格或稅費。二是劃分市場協(xié)議或協(xié)同一致的行為。劃分原則有：按地域劃分，按銷售、購買數(shù)量劃分，按商品種類劃分，按出售人、購買人、訂貨人劃分；三是妨礙新經(jīng)營主體協(xié)議或協(xié)同一致的行為。

（二）實體法上的分類

實體法上的分類主要是《保護(hù)競爭法》進(jìn)行的分類。俄羅斯是聯(lián)邦制國家，根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦憲法》，“俄羅斯聯(lián)邦的執(zhí)行權(quán)力由俄羅斯聯(lián)邦政府行使”③。 憲法第65條第1款開列了組成俄羅斯聯(lián)邦的聯(lián)邦主體，包括共和國、邊疆區(qū)、州、聯(lián)邦直轄市、自治州、自治區(qū)等建制。聯(lián)邦主體國家的權(quán)力機(jī)構(gòu)，包括立法、行政和司法機(jī)構(gòu)，但司法機(jī)構(gòu)僅指聯(lián)邦法院，不包括檢察機(jī)關(guān)。俄羅斯檢察機(jī)關(guān)既不屬于國家立法機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)，也不屬于司法機(jī)關(guān)，而是一種特殊的國家機(jī)關(guān)[6]。

1.國家機(jī)構(gòu)的限制競爭的法規(guī)和行為?！侗Ｗo(hù)競爭法》第15條規(guī)定禁止聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦主體國家權(quán)力機(jī)構(gòu)、地方自治機(jī)構(gòu)、其他履行上述機(jī)構(gòu)職能的機(jī)構(gòu)和組織，以及國家預(yù)算外基金、聯(lián)邦中央銀行限制競爭的法規(guī)和行為（不作為）。該條規(guī)定包含了抽象和具體行政行為，結(jié)果防范上都采用導(dǎo)致或可能導(dǎo)致結(jié)構(gòu)，具體行政行為包括了作為和不作為。對抽象行政行為，禁止對某行業(yè)新建經(jīng)營主體設(shè)置限制，對部分經(jīng)營活動或?qū)Σ糠稚唐返纳a(chǎn)制定禁止或限制性規(guī)定；禁止在聯(lián)邦法律規(guī)定之外制定對商品或?qū)?jīng)營主體的要求以及禁止對商品在俄聯(lián)邦自由流通制定禁止性規(guī)定。對具體行政行為，禁止向特定主體提供優(yōu)先權(quán)。例如，指令經(jīng)營主體向指定采購者優(yōu)先供貨或優(yōu)先簽署合同，向經(jīng)營主體提供優(yōu)先獲得信息的機(jī)會；禁止限制經(jīng)營主體的銷售權(quán)、采購權(quán)以及限制商品的采購和交易，及對商品供貨方的選擇限制等。

第15條第二部分又規(guī)定，禁止聯(lián)邦主體國家權(quán)力機(jī)構(gòu)、地方自治機(jī)構(gòu)擁有導(dǎo)致或可能導(dǎo)致禁止、限制和排除競爭的權(quán)力。這種禁止國家機(jī)關(guān)擁有某種權(quán)力的立法是非常罕見的，治理的是產(chǎn)生行政壟斷的根源。為此，該條第三部分還作了兩方面的規(guī)定：一是禁止國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的職能與經(jīng)營主體的職能重合；二是禁止把國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)力授予經(jīng)營主體。前者禁止國家權(quán)力機(jī)構(gòu)從事商品經(jīng)營活動和沒有法律授權(quán)或委托的經(jīng)營主體行使權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)和權(quán)力，后者指除國家設(shè)立的行政性公司之外不得將行政權(quán)力賦予其他經(jīng)營主體。例如，2005年大約有15000家國有企業(yè)不同程度上行使或變相行使和利用行政權(quán)力從事經(jīng)營[7] 。

2.國家機(jī)構(gòu)的限制競爭的協(xié)議或協(xié)同行為。《保護(hù)競爭法》第16條規(guī)定禁止聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦主體國家權(quán)力機(jī)構(gòu)、地方自治機(jī)構(gòu)、其他履行上述機(jī)構(gòu)職能的機(jī)構(gòu)和組織、國家預(yù)算外基金和聯(lián)邦中央銀行的限制競爭的協(xié)議或協(xié)同行為。該條規(guī)定的協(xié)議或協(xié)同行為可解讀為兩個方面：一是國家機(jī)構(gòu)之間；二是國家機(jī)構(gòu)與經(jīng)營主體之間。前者如地區(qū)封鎖的行政壟斷，不同國家權(quán)力機(jī)構(gòu)為保護(hù)本地區(qū)利益，聯(lián)合制定協(xié)議或者協(xié)同行動禁止、限制和排除競爭。我國《反壟斷法》未作這種規(guī)定，但實踐中類似情形卻時有發(fā)生。后者如一個國家機(jī)構(gòu)或多個國家機(jī)構(gòu)與一個或多個經(jīng)營主體之間的協(xié)議或協(xié)同行為。其后果是導(dǎo)致或可能導(dǎo)致抬高、降低或維持商品價格；不合理地對同一商品制定不同價格；劃分商品市場；對商品進(jìn)入、退出設(shè)置限制或排除市場的經(jīng)營主體。

三、俄羅斯保護(hù)競爭法執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置

（一）俄羅斯反壟斷署機(jī)構(gòu)及其權(quán)能設(shè)置

俄羅斯反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置隨國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和反壟斷的需要而變化。最早的執(zhí)法機(jī)構(gòu)于1990年設(shè)立，即“國家反壟斷政策及支持新型企業(yè)委員會”，簡稱國家反壟斷政策委員會。1998年俄聯(lián)邦總統(tǒng)發(fā)布命令，撤銷該委員會及與反壟斷相關(guān)的一些部門，將其職能全部并入新設(shè)的“聯(lián)邦反壟斷政策和支持企業(yè)發(fā)展部”。2004年俄聯(lián)邦反壟斷機(jī)構(gòu)再次改革，該部被撤銷并設(shè)立了聯(lián)邦反壟斷署。執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨立性和權(quán)威性在上述改革中不斷增強(qiáng)，突顯了俄羅斯對反壟斷的不斷重視。

反壟斷署設(shè)署長一名，副署長5名，內(nèi)設(shè)署務(wù)委員會及22個局，直接管理82個地方分署。反壟斷署的職能和權(quán)限規(guī)定于《保護(hù)競爭法》第六章第22～26條。第22條規(guī)定了其基本職能：對國家機(jī)構(gòu)、經(jīng)營主體、自然人遵守反壟斷法的情況實行監(jiān)督；發(fā)現(xiàn)違反反壟斷法的行為，予以制止并追究違法者的責(zé)任；防止國家機(jī)構(gòu)、經(jīng)營主體和自然人的壟斷行為、不正當(dāng)競爭行為和其他違反反壟斷法的行為；對經(jīng)濟(jì)集中實行國家監(jiān)督。反壟斷署權(quán)限廣泛，下表將其八項權(quán)限與其他國家作了比較。從該表可以看出，監(jiān)督和制止國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)限制競爭的行為、監(jiān)督國家采購、監(jiān)督政府機(jī)構(gòu)提供國家特惠是俄反壟斷署特有的權(quán)限。這意味著俄羅斯規(guī)制行政壟斷為其特有的領(lǐng)域，也說明俄羅斯在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中對防止和制止國家機(jī)構(gòu)限制競爭的行為更為重視。

（二）俄羅斯反壟斷署的行政權(quán)及司法權(quán)

《保護(hù)競爭法》第23條規(guī)定了反壟斷署的行政權(quán)和司法權(quán)。該條第1節(jié)第1款規(guī)定反壟斷署有權(quán)立案和審理違反反壟斷法的案件。第2款規(guī)定反壟斷機(jī)構(gòu)有權(quán)向經(jīng)營主體發(fā)出有約束力的指令，并采取措施保護(hù)競爭。這些指令包括終止限制競爭的協(xié)議和協(xié)同行為，停止濫用市場支配地位，停止不正當(dāng)競爭，采取保護(hù)競爭的措施等。第3款規(guī)定反壟斷署可向俄國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)出有約束力的指令、撤銷或修改違反反壟斷法的法規(guī)、終止或修改違反反壟斷法的協(xié)議、終止其他違反反壟斷法的行為、采取實際措施保護(hù)競爭，但對負(fù)責(zé)證券市場管理的聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)和中央銀行則只能提出建議，要求制定的法規(guī)符合反壟斷法，在其行為和法規(guī)違反反壟斷法時，停止法規(guī)的效力及相關(guān)行為。第5款規(guī)定追究國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人、商業(yè)和非商業(yè)組織及其領(lǐng)導(dǎo)人、自然人及個體經(jīng)營者違反反壟斷法的責(zé)任?？梢姡磯艛嗍鹩袡?quán)對案件進(jìn)行調(diào)查和審理，而且有權(quán)像法官那樣裁決，包括在被告不執(zhí)行裁決時有權(quán)實施行政制裁。第21條規(guī)定反壟斷署對相關(guān)經(jīng)營主體進(jìn)行注冊登記，而我國規(guī)定符合條件的經(jīng)營者合并時要向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報備，針對的是經(jīng)營者集中行為，俄羅斯的注冊登記制度顯然更具有預(yù)防效果。上述行政模式使俄反壟斷署執(zhí)法更加方便、快捷、高效。

在司法模式下，俄反壟斷署可以作為公訴人向仲裁法院提出反壟斷訴訟。訴訟內(nèi)容包括：認(rèn)定國家權(quán)力機(jī)構(gòu)與反壟斷法相矛盾的法規(guī)文件或者非法規(guī)文件完全或部分無效；認(rèn)定不符合反壟斷法要求的合同完全或部分無效；要求裁定簽署、修改或者解除合同；要求裁定追究違反反壟斷法的個人責(zé)任；裁定強(qiáng)制執(zhí)行反壟斷機(jī)構(gòu)的決議和指令等。第21條第1節(jié)第7款還規(guī)定其有權(quán)參與法院和仲裁法院與實施反壟斷法及違反反壟斷法相關(guān)案件的審理。俄反壟斷署的訴權(quán)規(guī)定如此詳細(xì)具體，這正是我國所欠缺的。而規(guī)定參與案件審理的權(quán)力在世界上也很少見，可謂是俄羅斯的一種創(chuàng)舉。

（三）俄羅斯反壟斷署的立法權(quán)設(shè)置

《保護(hù)競爭法》還賦予了反壟斷署立法的權(quán)力。第21條第2節(jié)規(guī)定：根據(jù)聯(lián)邦法律的規(guī)定，制定和發(fā)布法規(guī)；對反壟斷法的適用情況做出司法解釋；向經(jīng)營許可管理機(jī)構(gòu)提出吊銷或收回經(jīng)營主體違反反壟斷法部分或全部經(jīng)營許可或停止相關(guān)許可的效力；與國際組織、外國國家機(jī)構(gòu)合作，參與制定和實施俄羅斯參加的國際條約；參與政府間或跨部門協(xié)調(diào)俄羅斯對外國際合作；參與實施與保護(hù)競爭有關(guān)的國際規(guī)劃和項目；每年向聯(lián)邦政府提交俄羅斯聯(lián)邦競爭報告，并在反壟斷機(jī)構(gòu)的互聯(lián)網(wǎng)站上公布報告等?？梢?，俄反壟斷署被賦予了從立法、司法解釋到參與制定和協(xié)助實施國際條約等的廣泛權(quán)力。而我國反壟斷委員會的權(quán)限則還停留在準(zhǔn)立法權(quán)層面。

（四）俄羅斯反壟斷署的監(jiān)督權(quán)和檢查權(quán)

為了確保有效執(zhí)法，《保護(hù)競爭法》賦予反壟斷署很大的監(jiān)督權(quán)和檢查權(quán)。第24條規(guī)定反壟斷機(jī)構(gòu)的工作人員在對反壟斷法的遵守情況實行監(jiān)督時，在出示工作證和反壟斷機(jī)構(gòu)簽署的進(jìn)行檢查的命令后，有權(quán)不受任何限制的進(jìn)入聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)、俄聯(lián)邦主體執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)、地方自治機(jī)構(gòu)、其他履行上述機(jī)構(gòu)職能的機(jī)構(gòu)或組織，以及國家預(yù)算外基金、商業(yè)組織和非商業(yè)組織保留證據(jù)，以獲得反壟斷機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要的文件和信息。歐盟競爭執(zhí)法也有上述規(guī)定，但歐共體委員會行使這種權(quán)力受法院約束，即行使這一權(quán)力必須得到司法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。顯然只需工作證和反壟斷機(jī)構(gòu)簽署命令要方便快捷得多，反壟斷署擁有強(qiáng)大的監(jiān)督權(quán)和檢查權(quán)。此外，反壟斷署對有國家權(quán)力機(jī)構(gòu)參與的招投標(biāo)活動、選擇金融機(jī)構(gòu)、國家所有和地方自治所有資產(chǎn)的合同簽署、提供國家或地方自治體的特惠也有權(quán)監(jiān)督和檢查，這是俄行政壟斷規(guī)制的特色。

綜上所述，反壟斷署集立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)于一身，成為了一個有超強(qiáng)獨立性、統(tǒng)一性和權(quán)威性的強(qiáng)大執(zhí)法機(jī)構(gòu)。其權(quán)限以抽象行政壟斷行為規(guī)制為重點，即行政機(jī)關(guān)制定的涉嫌限制競爭的法律規(guī)范需要經(jīng)過反壟斷機(jī)關(guān)的審查；反壟斷署可對生效的抽象行政行為提請仲裁法院認(rèn)定其最終效力[7]。反壟斷署的權(quán)限設(shè)置充分考慮自身行政壟斷多發(fā)特點，借鑒了歐美國家經(jīng)驗，即有美國司法模式特點，又有歐盟行政模式特點，成為世界上反壟斷、特別是反行政壟斷最有效力的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。兩相比較，我國主要采取了歐盟的行政執(zhí)法模式，執(zhí)法權(quán)限設(shè)計也要小很多。當(dāng)然，反壟斷署集權(quán)完全可能引起消極后果。對此，俄羅斯的做法是由聯(lián)邦政府來制定全部實質(zhì)性行政法規(guī)，如反壟斷執(zhí)法原則、條例、規(guī)則和實施細(xì)則甚至部分重要程序。事實證明，俄反壟斷署的行政一元獨立模式，在優(yōu)化行政程序方面有更多自主性，保障了反壟斷工作效率[3]。

四、俄羅斯行政壟斷的違法責(zé)任

在俄羅斯，國家機(jī)構(gòu)不遵守反壟斷法的現(xiàn)象客觀上依舊十分嚴(yán)重，二次違法現(xiàn)象突出。為有效規(guī)制行政壟斷，《保護(hù)競爭法》為行為人規(guī)定了嚴(yán)厲的法律責(zé)任。俄聯(lián)邦《憲法》規(guī)定了市場經(jīng)濟(jì)的制度基礎(chǔ)，即國家平等保護(hù)各種形式的財產(chǎn)所有權(quán)，規(guī)定了市場經(jīng)濟(jì)的基本原則，保障國內(nèi)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)空間，保障商品、服務(wù)和資金自由流通，保障經(jīng)濟(jì)活動的自由和競爭?！侗Ｗo(hù)競爭法》的責(zé)任制度完全可以從《憲法》規(guī)定的市場經(jīng)濟(jì)基本原則得到解讀。

《保護(hù)競爭法》第八章第37條規(guī)定：俄聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦主體國家權(quán)力機(jī)構(gòu)、地方自治機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人，以及其他履行上述機(jī)構(gòu)職能的機(jī)構(gòu)和組織的領(lǐng)導(dǎo)人、商業(yè)和非商業(yè)組織及其領(lǐng)導(dǎo)人、自然人包括個體經(jīng)營者，都要按照聯(lián)邦法律規(guī)定承擔(dān)責(zé)任，并且還必須執(zhí)行反壟斷機(jī)構(gòu)的決議和指令。這是準(zhǔn)用性規(guī)則，需要援引或參照其他相應(yīng)的法律規(guī)定適用，主要指俄聯(lián)邦《行政違法法典》和《刑法典》等。具體來看，上述法律責(zé)任又包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

（一）俄羅斯行政壟斷的民事責(zé)任

《保護(hù)競爭法》規(guī)定的民事責(zé)任是針對經(jīng)營主體的。按照該法的規(guī)定，反壟斷署可以向經(jīng)營主體發(fā)出有約束力的指令，或者采取保護(hù)競爭的實際措施，經(jīng)營者為此須承擔(dān)包括停止違法行為、恢復(fù)原狀、終止改變契約、消除后果、違法所得上繳聯(lián)邦預(yù)算等的法律責(zé)任?！侗Ｗo(hù)競爭法》對行政主體并無此規(guī)定。由于俄羅斯《民法典》第一部分第10條“關(guān)于民事權(quán)利的界限”中規(guī)定：“不允許公民和法人有意對他人造成損害的行為，以及不得以其他形式濫用權(quán)利，不允許利用民法權(quán)利限制競爭，不允許濫用市場支配地位”。由此可知，國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的行政壟斷也要承擔(dān)民事責(zé)任。我國《反壟斷法》只有行為人給他人造成損失需要承擔(dān)民事責(zé)任的原則性規(guī)定，沒有涉及停止違法行為、恢復(fù)原狀、終止改變契約、消除后果、違法所得上繳國家預(yù)算等規(guī)定。因此，我國《反壟斷法》的效力被大為削弱。

（二）俄羅斯行政壟斷的行政責(zé)任

《保護(hù)競爭法》規(guī)定的行政責(zé)任區(qū)分兩種責(zé)任對象。反壟斷署對行政機(jī)構(gòu)有權(quán)要求撤銷或修改違反反壟斷法的法規(guī)，終止或修改違反反壟斷法的協(xié)議等。《保護(hù)競爭法》的行政責(zé)任規(guī)定還見之于《行政違法法典》，該法規(guī)定對聯(lián)邦主體政府機(jī)構(gòu)人員或地方自治機(jī)構(gòu)人員的非法限制貿(mào)易自由的行為，如禁止俄聯(lián)邦其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地市場，禁止本地商品到國內(nèi)其他地區(qū)銷售的，處法定最低工資額40～50倍罰款?！侗Ｗo(hù)競爭法》第51條及《行政違法法典》第19.5條還規(guī)定，如果在規(guī)定期間內(nèi)不執(zhí)行聯(lián)邦反壟斷署的指令，個人還將被追究行政責(zé)任。由上可見，俄反壟斷法行政責(zé)任采取了分權(quán)設(shè)置方式，這是非?？茖W(xué)的。也就是說，行政行為的合法性，無論具體還是抽象行政行為，由反壟斷署來審查處罰，反壟斷署有權(quán)作出撤銷、修改法規(guī)、終止或修改協(xié)議等處罰，而對行政機(jī)構(gòu)工作人員的罰款及行政責(zé)任處罰則由《行政違法法典》來設(shè)置，即反壟斷法原則體現(xiàn)于《行政違法法典》中。毫無疑問，上述規(guī)定無論從權(quán)力制衡上還是處罰力度上比我國現(xiàn)行《反壟斷法》，要科學(xué)合理得多。

（三）俄羅斯行政壟斷的刑事責(zé)任

《保護(hù)競爭法》規(guī)定的刑事責(zé)任主要體現(xiàn)在俄羅斯《刑法典》第178條。該條規(guī)定：國家機(jī)構(gòu)的人員利用自己擔(dān)任的公職實施壟斷協(xié)議等限制競爭的行為，并毀損他人財產(chǎn)或威脅毀損他人財產(chǎn)，引起重大損失或獲得特別巨大收入的，處6年以內(nèi)有期徒刑，可同時處100萬盧布以內(nèi)或處5年以內(nèi)工資或收入的罰金，并在1～3年內(nèi)禁止從事相關(guān)職業(yè)或活動；上述禁止、限制和排斥競爭的行為人，如果沒有其他犯罪事實，有主動揭發(fā)和坦白情節(jié)，已經(jīng)賠償損失或?qū)⒎欠ㄋ蒙侠U聯(lián)邦預(yù)算，可以免除行為人的刑事責(zé)任。可見，俄羅斯也采取了分權(quán)設(shè)置的辦法即由刑法典設(shè)置行政壟斷的刑事責(zé)任，其對行政壟斷的處罰力度比其他國家對私人壟斷的處罰力度要大得多。而我國缺乏這方面的規(guī)定，只隔靴搔癢地規(guī)定了一個處罰建議權(quán)，這無疑是我國行政壟斷規(guī)制形同虛設(shè)的主要原因。

總之，行政壟斷的法律責(zé)任，俄羅斯的規(guī)定與大多數(shù)國家的規(guī)定不同。國家機(jī)構(gòu)頒布違反反壟斷法的規(guī)范性法律文件不承擔(dān)法律責(zé)任或違法卻不受處罰，被俄羅斯理論界認(rèn)為是立法上的公開缺點[9]。 雖然對這些違法行政主體發(fā)布指令影響違法權(quán)力機(jī)構(gòu)的威信、形象和公信力，但俄羅斯最終選擇了對市場競爭給予切實保護(hù)的價值觀。從該點看，俄羅斯反壟斷法對行政壟斷的性質(zhì)認(rèn)識是深刻的。

五、俄羅斯行政壟斷規(guī)制對我國之啟示

從目前我國行政壟斷規(guī)制暴露的問題看，我國對行政壟斷的性質(zhì)界定、行為方式和種類、執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其權(quán)能設(shè)置、法律責(zé)任等都有待完善。據(jù)統(tǒng)計，俄羅斯2011年涉及行政壟斷被反壟斷機(jī)構(gòu)裁決的案件達(dá)5478起，占全部反壟斷法案件裁決數(shù)的60.43%，2012年則達(dá)到了62.09%④，雖然黨的十八屆三中全會確立了市場在資源配置中起決定性作用及我國行政體制改革的市場化方向，考慮我國幾千年的官本位文化，結(jié)合本文研究俄羅斯的情況來看，可以肯定行政壟斷今后在我國仍將長期存在。法律是控制行政壟斷最重要、最有效的手段[10] ，因此我國《反壟斷法》應(yīng)當(dāng)借鑒俄羅斯的經(jīng)驗。

（一）拓寬行政主體和行為規(guī)制方式

我國《反壟斷法》對行政壟斷主體的范圍規(guī)定過于狹小，第33條規(guī)定的行政壟斷主體為行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，對于由地方人大及其常委會、司法機(jī)關(guān)和軍隊部門制定的地方性法律規(guī)范和文件限制、排除競爭的未能涉及，而抽象行政行為恰恰是行政壟斷的主要方式。從行為的規(guī)制模式上看，我國只注重“導(dǎo)致”結(jié)果和“作為”，而對防止行政壟斷更重要的“可能導(dǎo)致”結(jié)果則沒有規(guī)定，對“不作為”也僅規(guī)定了“不依法發(fā)布信息”，以致對行政壟斷的規(guī)制淺嘗輒止，效果甚微。因此，我國對行政壟斷主體及規(guī)制方式立法應(yīng)進(jìn)一步突破。

（二）擴(kuò)大行政壟斷的調(diào)整范圍

我國《反壟斷法》第33條至第37條規(guī)定了行政壟斷的行為方式，其中第33條還列舉了五種行為表現(xiàn)。雖然上述規(guī)定明確具體、針對性強(qiáng)，但與俄羅斯相比調(diào)整的范圍小很多。從調(diào)整的主體范圍看，我國只規(guī)定了單一行政機(jī)關(guān)排除限制競爭的行為，對于行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)與經(jīng)營者之間的行為未作規(guī)定；從調(diào)整的行為來看，只規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為，沒有規(guī)定地方立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的抽象行政行為；從列舉的形式規(guī)定看，我國缺乏兜底條款的規(guī)定。其實行政壟斷的方式多種多樣，而我國《反壟斷法》卻只規(guī)定了很小的一部分。借鑒俄羅斯的經(jīng)驗，我國應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政壟斷的調(diào)整范圍并作出兜底規(guī)定，以徹底根除行政壟斷。

（三）完善行政主體的法律責(zé)任

我國《反壟斷法》第51條規(guī)定了行政壟斷的法律責(zé)任：對行政機(jī)關(guān)，由其上級機(jī)關(guān)責(zé)令糾正；對機(jī)關(guān)主管人員和其他責(zé)任人員，依法給予處分；反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)可以向有關(guān)上級機(jī)關(guān)提出依法處理的建議。我國《反壟斷法》上述規(guī)定與俄羅斯大為不同，只規(guī)定了有限的行政責(zé)任，即沒有規(guī)定民事責(zé)任也沒有規(guī)定刑事責(zé)任；行政責(zé)任的處罰幅度也沒有明確的規(guī)定；更有甚者，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對行政壟斷只有處罰建議權(quán)沒有處罰權(quán)，這當(dāng)然導(dǎo)致行政壟斷有恃無恐。對此，我國完全有必要借鑒俄羅斯的經(jīng)驗，為行政壟斷設(shè)定具有足夠威懾力的民事、行政、刑事法律責(zé)任，特別是應(yīng)當(dāng)同樣采取分權(quán)模式，將行政責(zé)任設(shè)置歸于我國行政法、刑事責(zé)任設(shè)置于我國刑法中。只有這樣，我國反行政壟斷執(zhí)法才能真正取得令人滿意的效果。

（四）建立獨立、統(tǒng)一、權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)

我國《反壟斷法》只規(guī)制行政機(jī)關(guān)而未涉及司法機(jī)關(guān)、地方立法機(jī)關(guān)等的抽象行政行為；《反壟斷法》第9條規(guī)定實為準(zhǔn)立法權(quán)，未實質(zhì)性地規(guī)定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在反壟斷領(lǐng)域的立法權(quán)和司法權(quán)；《反壟斷法》第51條的規(guī)定使我國執(zhí)法機(jī)關(guān)實際只有處罰建議權(quán)而沒有處罰權(quán)，使得我國反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)不能有效行使反壟斷必須的立法、行政和司法權(quán)，極大地妨礙了反壟斷法的實施。為此，借鑒俄羅斯的經(jīng)驗，我國應(yīng)當(dāng)設(shè)立集立法、行政、司法權(quán)能于一身，位階上僅次于國務(wù)院的能夠調(diào)查、審理、處罰的強(qiáng)大的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。只有這樣，《反壟斷法》才能跨地域、跨行業(yè)徹底地實現(xiàn)對行政壟斷的有效規(guī)制。

六、結(jié)語

我國《反壟斷法》頒布至今已經(jīng)七年了，行政壟斷的規(guī)制盡管存在各種各樣的問題，但我們更應(yīng)該看到，《反壟斷法》將行政壟斷規(guī)制納入其中具有里程碑的意義。反壟斷立法是一個不斷完善的過程，行政壟斷的規(guī)制亦是如此。俄國的經(jīng)驗使我們明白行政壟斷規(guī)制的真正問題所在，能讓我國《反壟斷法》明確前進(jìn)方向。只有當(dāng)我國在制止行政壟斷方面能夠采取有效法律措施的時候，方可說我國已經(jīng)建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。[11]在當(dāng)前建立法治社會、確立市場競爭的內(nèi)在要求和背景下，《反壟斷法》對行政壟斷的規(guī)制必將提出更高的要求。我們應(yīng)當(dāng)尋著這種修法方向，重新界定行政壟斷，擴(kuò)大行政壟斷主體范圍，加大行政壟斷法律責(zé)任，構(gòu)建獨立、統(tǒng)一、權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，只有這樣，我們才能真正看到《反壟斷法》對行政壟斷的強(qiáng)大威力。

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注釋：

①參見俄羅斯1991年《商品市場競爭和限制壟斷活動法》。

②參見俄羅斯2006年《保護(hù)競爭法》。

③《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第110條第1款，姜士林等主編《世界憲法全書》第835頁。

④數(shù)據(jù)統(tǒng)計來源于俄羅斯2011～2012競爭保護(hù)報告數(shù)據(jù)統(tǒng)計：Report on Detecting of Antimonopoly Law Violations （on Articles of Federal Law on Protection of Competition）。

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（責(zé)任編輯：王鐵軍）