集體建設用地入市與小產權房問題探析

鄧　楠　趙祖風

?

集體建設用地入市與小產權房問題探析

鄧楠趙祖風

集體建設用地入市在實施過程中面臨著一系列的問題，特別是對修筑于集體土地上的小產權房帶來一系列影響。那么小產權房該何去何從，本文認為要解決這些問題必須加快農村土地產權制度改革，區(qū)分小產權房的非法矛盾產生根源，有的放矢解決問題。

集體建設用地入市；小產權房；土地產權制度

一、引言

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，城鎮(zhèn)現(xiàn)有的土地出現(xiàn)短缺，難以支持其發(fā)展，與此同時，農村現(xiàn)有的集體建設用地粗放型利用造成了巨大的不經濟現(xiàn)象，加之住房的商品化改革，促使房地產市場迅猛發(fā)展，加劇了城鎮(zhèn)土地的緊缺，使城市的地價不斷攀升，房價也隨之水漲船高。這樣一種矛盾現(xiàn)象的出現(xiàn)，為小產權房的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件。根據全國工商聯(lián)房地產商會的調研報告顯示，1995 年至2010 年，我國小產權房竣工面積總量為7.6 億平方米，占城鎮(zhèn)住宅竣工面積的8%。①

十八大以來，中央加快了推動農村集體建設用地入市的進程，在2015 年底，國家批準了33個縣市成為集體建設用和農村宅基地入市的試點縣，旨在保障農村農民在現(xiàn)代化進程中的財產權利，實現(xiàn)與城市用地同價同權的目標，縮小農村與城市的差距，實現(xiàn)社會公平與和諧。而附著在農村集體建設用地上的不動產——小產權房該何去何從，這中間存在著很多亟待解決的問題，比如小產權房是否也可以出售、出租，與城市住房一樣同等入市，如何處理小產權房的所有者、政府以及集體的關系，以及依據何種相關的法律法規(guī)來實施，政府并沒有相關的政策出臺，因此，弄清楚這兩者之間的關系，找出存在的問題及如何解決就顯得尤為必要。

二、相關概念的界定

(一)集體建設用地

王春艷(2008)認為農村集體建設用地是指農村集體所有的用于建造建筑物、構筑物的土地?！锻恋毓芾矸ā分幸?guī)定，農民集體建設用地包括原有的農民集體土地中的建設用地和經依法辦理了農用地轉用手續(xù)的集體農用地。

具體來說，集體建設用地包括：一是現(xiàn)狀為集體建設用地的，這部分主要是新《土地管理法》出臺前就存在的老場所，村組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、廢棄磚瓦窯；二是現(xiàn)狀不屬于集體建設用地，但已依法批準轉用尚未征收的集體建設用地，即符合相關規(guī)劃，完成了耕地占補平衡，有年度計劃指標的；三是土地綜合整治后節(jié)余留作發(fā)展產業(yè)的集體建設用地，在實際操作中，這一類占70%～80%?！雹?/p>

(二)小產權房

REICO 工作室(2012)認為，小產權房是指在農村集體所有土地上建設的，向集體經濟組織以外居民銷售的住宅。它包括以下幾種情況：一是新增宅基地，也就是村民以自住為名，通過向集體申請新的宅基地來建設的新房屋用來出租或者是轉讓的；二是征地留用地，即在征地時留給村集體的用來發(fā)展農村集體經濟組織產業(yè)的土地，被用來開發(fā)房地產出售出租的；三是城中村，是由于拆遷成本高而不愿意拆遷的，四是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產遺留的閑置廠房和建設用地出售給集體之外的居民的。

我們認為狹義的小產權房，是指在農村集體所有土地上建設的，向集體經濟組織以外居民銷售和租賃的建筑物。廣義的小產權房是指不符合國家規(guī)劃的、違法修建的、未辦理房屋產權證明(五證不齊全)不受法律保護的、修建在農村集體建設用地之上的用于租售的一切建筑物。這些房屋的產權人出現(xiàn)變更時，其財產權利得不到法律的保護，由此會產生一系列的社會問題。

三、集體建設用地入市的理論基礎

(一)產權理論

產權具有排他性、可分割性和可轉讓性，其包含的占有權、使用權、收益權、處分權都可分割出來發(fā)揮作用。因此，我們可以將土地使用權和土地所有權分離，這也是我國現(xiàn)行的農村集體土地制度實施的基礎，即農村土地歸集體所有，農民享有土地的使用權，但是，目前我國集體土地產權的立法模糊，導致集體土地權利交易存在著各種風險和不確定性，就集體建設用地而言，農民雖享有使用權，但使用權卻很難轉化為財產權利，因此，集體建設用地入市的前提是需要對其進行清晰明確的產權界定，特別是使用權轉化的明確界定來保障農民權利的自主性和收益的劃分確定性合理性。

現(xiàn)代產權理論認為市場經濟的運行是需要成本的(外部性問題等引起的)，市場機制行是有缺陷的，而外部性是由于私人成本和社會成本之間不等造成，因此，產權的界定就有著重要的意義，明確的產權界定能夠有效的減少交易的成本和風險，而產權界定的模糊會增加交易成本，打擊投資的積極性。因此，立法則應基于財產規(guī)則保護農民集體的市場自由交易權，從經濟學角度而言，經濟問題是要決定二者之間選擇哪一個，科斯在其《社會成本問題》一文中明確指出：在研究通過市場調整合法權利時，一旦考慮到進行市場交易的成本，只有這種調整后的產值增長多于它所帶來的成本時，權利的調整才能進行。③在解決工業(yè)化和城市化問題中，一直沿用的城鄉(xiāng)二元土地制度已經越來越成為農民增收、社會公平的障礙與枷鎖，來自管制的帶有害效應的行為的收益將會越來越少于政府管制所包含的成本，因此，目前而言政府應該保護農村集體建設用地使用權入市交易的權利，加快相關立法工作的推進，減少社會成本，切實保護農民的財產性權利。

(二)商品經濟理論

建國初期，由于實行的是計劃經濟，我國不允許市場交易，就更不論農村集體土地的市場交易了。這主要是由于當時的政治社會經濟背景所造成，建國后為了打破資本主義國家的封鎖，集全國之力發(fā)展工業(yè)，因此，實行農業(yè)支持工業(yè)，農村支持城市。

改革開放以來，市場經濟的迅速發(fā)展，使人們的市場交易意識提升，自從推行住房商品化改革以來，土地也開始有償使用，農民已經意識到土地具有非常大的經濟價值，能為自己帶來經濟效益。但是，我國現(xiàn)有法律法規(guī)集體土地進入市場，這樣會給農民造成困惑和不滿，影響社會穩(wěn)定。因此，在市場經濟飛速發(fā)展的今天，集體建設用地入市已經勢在必行。

三、集體建設用地入市的問題及對小產權房的影響

(一)集體建設用地入市中存在的問題與挑戰(zhàn)

1、入市范圍狹窄，實現(xiàn)“同權同價”困難重重

當前探討入市的農村集體建設用地包括農村集體經營性建設用地，也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產后閑置的土地；農村公益用地以及通過土地整理出的閑置宅基地，并且入市的土地還要符合規(guī)劃，這樣一來入市的范圍就會過于狹窄，入市的意義大打折扣。黃小虎(2003)認為，我國農村集體建設用地“入市”制度創(chuàng)新的更深層的障礙來自地方政府和財政體制。④當前，我國的土地一級市場是由政府壟斷的，農村集體土地想要轉為城鎮(zhèn)建設用地只有一種方式—征地，這樣一來地方政府以地生財，通過征地得來的土地，在整理后，以招、拍、掛的形式高于征地補償幾倍甚至幾十倍的價格轉手，這成為很多地方政府增收的法寶，土地收益在地方政府的財政收入中占據很大比例，形成了土地財政。如果允許農村集體土地自己入市，土地的增值收益由村集體和農民享有，那么政府財政就會少了一大筆收入，地方政府自然不會積極推進。

2、農村金融市場不完善

一旦農村集體經營性建設用地入市，農村、農業(yè)首先會吸引大量工商資本進入，而我國農村金融體系不健全，金融市場不完備，退出機制不健全，如若不及時制定完善的政策和積極地引導機制，可能造成新農村建設處于無序狀態(tài)，不僅不利于農村農業(yè)的發(fā)展，農民的增收，更可能造成永久的不可逆的傷害甚至威脅糧食生產的安全。另外，農村建設用地在銀行進行信貸、抵押、擔保等均未得到金融機構及監(jiān)管部門的許可，如若工商資本進入以后出現(xiàn)資金鏈斷裂將會帶來一系列的問題。

3、增值收益如何分配

劉麗，張迎新(2003)認為農村集體建設用地“入市”所獲收益的分配比例具有隨意性⑤。

村集體將入市的集體建設用地收益如何分配？地方政府以何種形式參與土地增值帶來的收益，是直接分成還是利用稅收杠桿？農民、集體和生產隊之間如何劃分收益比例，所劃分的比例是否合理？如何監(jiān)管？這些都是亟須回答的問題。

(二)對小產權房的影響

1、小產權房價格上升

農村集體建設用地入市后，與城市建設用地實現(xiàn)“同權同價”，那么現(xiàn)有的小產權房房價將會出現(xiàn)上漲，因為房地產價格總的來說是有兩部分構成，一是修筑建筑物所耗的人力、物力和財力，二是占用的土地所繳的土地出讓費，而后者是一種稀缺的自然資源，占房地產價格的比例不可小覷，且土地價格差異主要是由極差地租引起的，因而不同區(qū)位的房地產價格差異很大。小產權房之所以便宜，就是由其建筑所附著的土地價格低廉。

2、小產權房的數量會不斷增長

基于農村集體經營性建設用地入市，城鄉(xiāng)土地朝著“同價同權”的趨勢發(fā)展，由此帶來的可能出現(xiàn)的小產權房的價格上漲等一系列利好因素的影響，從經濟人的角度出發(fā)，這都會刺激著農民在整體就業(yè)形勢嚴峻，缺乏穩(wěn)定合理增收途徑的情形下訴諸于政府政策的利己性，來進行小產權房的投機行為，通過自身的積蓄或者尋找合伙人甚至整個村集體都會從自身利益出發(fā)，投身于小產權的建設，這樣勢必會造成小產權的數量不斷增加。

四、對策與建議

在現(xiàn)有財政體制以及城鄉(xiāng)二元土地制度下，想要依靠地方政府來加快集體建設用地入市，解決小產權房的問題無異于癡人說夢。只有打破城鄉(xiāng)二元土地制度，改革財稅體制才能從根本上解決問題。因此，單一出臺解決小產權房問題的政策，猶如頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，是很難徹底解決小產權房問題的。因此，在集體建設用地入市的背景下，小產權房問題需要從以下幾個方面努力，才能從根本上解決。

(一)加快農村土地產權制度改革和財稅體制改革，及時修訂有關法律法規(guī)

我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地制度是小產權房問題產生的根源所在。這就需要明確農村土地產權主體，給予農民土地財產權利，改革現(xiàn)行農村土地征收制度，明晰農民的土地權利與責任，增強農民對土地權利和收益的保護能力。因此，要解決小產權房問題，就要建立健全統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場，從農村發(fā)展的長遠目標來看，構建完整的農村土地產權體系，建立農村集體經營性建設用地入市規(guī)范操作制度，修訂有關法律法規(guī)對小產權房一刀切的認為不合法的狀況進行改善，改革現(xiàn)有財稅體制，減少地方政府對當前的土地財政的依賴，才是從根本上解決小產權房問題的途徑。

(二)區(qū)分小產權房的非法矛盾產生根源，有的放矢的解決問題

我國的小產權房數量龐大，從大多數小產權房來看，屬于土地合理利用，特別是一些地方的小產權房小區(qū)生活氛圍成熟，不予合法化，不利于樹立土地管理的權威，也會造成各種矛盾和沖突，因此，要合理區(qū)分小產權房的非法矛盾產生的根源；一方面，對屬于土地管理制度不合理造成的小產權房不合法問題，如集體建設用地來源合法，也符合土地利用規(guī)劃的，也不影響耕地保護政策的落實的小產權房，應該予以合法化，造成的國家稅收流失的問題，補繳稅費，經過審查后，給予發(fā)放產權證書。另一方面，屬于違法集體建設用地上建設小產權房的，不符合土地利用規(guī)劃及耕地保護政策的，能夠拆除的應當堅決予以拆除，所造成的損失，在購房者不知道小產權房所占的是耕地的情況下，可由開發(fā)商和村集體組織賠償，對知情的購房者，由本人、開發(fā)商和村集體組織共同承擔。對于不能拆除的，可由政府收回轉化為經濟適用房或廉租房，同時，對開發(fā)商和村集體應當將所獲利潤予以收繳。(作者單位：四川大學公共管理學院)

注解：

①資料來源：歷年統(tǒng)計年鑒

②趙蕾.成都：農村集體用地入市且行且精彩.中國國土資源報N].2014-09-14

③Coase，R.H.，1960,The Problem of Social Cost,“Journal of Law and Economics”,Vol.3(Oct.),pp.1-44.

④黃小虎.關鍵在轉變政府職能—依法保障農民土地財產權益之我見.[J]中國土地，2003.

⑤劉麗，張迎新.集體建設用地流轉中政府定位不明、職能不清的原因分析.[J]國土資源情報，2003(11)

[1]1995-2010年計年鑒

[2]趙蕾.成都：農村集體用地入市且行且精彩.中國國土資源報[N].2014-09-14

[3]Coase，R.H.，The Problem of Social Cost,“Journal of Law and Economics”,Vol.3(Oct.),1960.pp.1-44.

鄧楠(1991-)，四川大學公共管理學院，碩士研究生，土地行政與房地產管理專業(yè)，研究方向：土地行政管理。

趙祖風(1990-)，四川大學公共管理學院，碩士研究生，行政管理專業(yè)，研究方向：地方政府治理。