譚　兵

最低生活保障目標定位的維度分析*

譚兵

摘要：目標定位是國際社會政策實踐中常用于瞄準保障對象、縮小受益者范圍、減少支出的一種理論和實操方法。為有效甄別對象、精準定位目標，內地最低生活保障政策從類別、財產、身份證偽、需求、道德行為以及動態(tài)管理等六個操作維度定位目標人群。這些維度綜合了貧困測量、社會分層、社會需求、社會管理等理論，蘊含了社會學、經濟學、管理學等學科理論的價值和意義；同時存在諸多困境，有待進一步改善。

關鍵詞：最低生活保障； 社會政策； 目標定位； 維度

一、問題的提出

目標定位理論研究如何將稀缺社會福利資源用于最有需要的人的方法或者手段，也就是如何找到社會政策的目標人群以高效配置社會政策資源。目標定位是社會政策制定和執(zhí)行過程的重要環(huán)節(jié)。目標定位維度是否清晰、全面，影響著社會政策能否精準定位目標人群、高效配置政策資源的水平和效果。目標定位維度的設計，蘊含著社會理論對社會問題的認識和考量。

學術界在定義目標定位時有廣義、狹義之分：廣義上，它是“公共福利支出目標指向的一種方式”，“任何一項社會風險和相關受益人的確定都可以被稱為目標定位”；狹義上，它是“將社會資源分配給人口中的一個特定子群體(通常被認為是最貧困的人群)的過程，是家計調查的一種委婉說法”，是“選擇最需要或最貧困人群的過程”*《什么是“目標定位”？(譯者序)》，[美]尼爾·吉爾伯特編、鄭秉文等譯：《社會福利的目標定位——全球發(fā)展趨勢與展望》，北京：中國勞動社會保障出版社，2004年，第1—2，6—10頁。。廣狹之分主要聚焦于如何界定受益人的外延，是指向一般福利受益人、特定福利受益人或是最貧困的人群。本文討論我國最低生活保障的目標定位，受益人指向最貧困人群。

目標定位理論被廣泛運用于國際社會政策實踐。常用的目標定位方法也被總結出來，包括類別定位、財富定位、需要定位、行為道德定位、加權人口法、個案管理制度等*《什么是“目標定位”？(譯者序)》，[美]尼爾·吉爾伯特編、鄭秉文等譯：《社會福利的目標定位——全球發(fā)展趨勢與展望》，北京：中國勞動社會保障出版社，2004年，第1—2，6—10頁。。在普享型社會政策實踐中，目標定位方法主要作為附加手段被加以運用，社會政策要面對較寬泛的特定群體甚至全部人口，對福利資格的限制較為寬松，目標定位比較模糊。20世紀80年代后，隨著福利國家社會福利支出壓力的增大，支出日益接近極限，舊的需求沒有消失，新的需求不斷產生，特別是來自人口老齡化的需求壓力增大。為減輕財政壓力，將支出集中在最有需要的人群身上，重新配置可用資源，滿足不斷增加的需求，目標定位方法便成為社會政策實踐的常規(guī)性手段。尤其是在選擇型社會政策實踐中，社會政策面向特定人群或者貧困群體，要求目標定位精確，因此經常運用人口年齡、群屬類別、身份與居住期限、收入調查、道德行為等目標定位手段，來嚴格審核福利受益人資格。

國際社會政策實踐成效顯示：目標定位能高效使用社會福利資源，減輕社會福利支出壓力，控制受助人群規(guī)模，約束社會發(fā)展走向，實現(xiàn)社會公平。在同樣不盡如人意的選擇中，這種抉擇方法能達到社會福利和道德原則的最佳折中。當然，目標定位也帶來了諸如恥辱感、負激勵、氣球效應(將受益人從一個項目轉移到另一個項目)、交易成本(即行政成本)、道德風險、福利依賴*《什么是“目標定位”？(譯者序)》，[美]尼爾·吉爾伯特編、鄭秉文等譯：《社會福利的目標定位——全球發(fā)展趨勢與展望》，第15、18—20頁。等問題，影響社會團結。

最低生活保障(后文簡稱低保)政策是政府向貧困人群提供基本生活保障的重要社會政策，是我國最傳統(tǒng)、最經典的社會政策項目。低保政策資源主要來自政府財政開支，政策對象為絕對貧困人口。這是一項純粹公共物品供給政策，一般由政府單一管理。低保政策需將稀缺、有限的財政資源高效公平地配置給最貧困、最有需要的對象，解決他們最急迫的問題。因此，低保政策不僅要精準目標，鎖定、跟蹤和管理目標，同時還要聚焦目標急迫的需求，將資源公平合理地配置給他們。

我國低保政策的發(fā)展已有較長歷史。早在人民公社時期，我國農村就實行五保供養(yǎng)制度，保障農村五保戶的基本生活；1993年后，上海等地試點城鎮(zhèn)低保政策；1999年《城市居民最低生活保障條例》頒布后，全國城鎮(zhèn)開始全面低保政策，主要保障城鎮(zhèn)三無、貧困、天災人禍造成暫時生活困難的三類最低收入人群的基本生活。由于財政資源有限，低保政策需要甄選保障對象，也就是實施目標定位。這一時期，低保政策目標定位的方法就是劃定一條低保線和實施身份審核管理。低保線的制訂方法簡單、劃一、欠缺科學論證，低保對象的分類較粗，目標定位缺乏理論指導，對低保對象的管理不到位，致使低保對象不是最貧困人口、低保資源被欺詐等現(xiàn)象頻頻發(fā)生，低保政策出現(xiàn)目標定位不準，資源配置低效率、欠公平等諸多問題。

始于2000年，城鎮(zhèn)低保政策開始探索應保盡保、低保對象參加社區(qū)公益勞動等相關政策問題；2006年后，政策實踐進一步嘗試劃分低保人群的類別，按照保障對象的特殊需求進行“分類施?！?。2012年前，大部分地方的分類施保尚停留于政策理念層面，已經實施分類施保的地區(qū)政策模式差異大，整體上低保對象的特別需求沒有得到有效回應，低保政策資源的配置欠缺公平、政策效率低等問題依然存在。為了精準目標對象、高效配置資源、完善低保政策，2012年9月國務院出臺《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》(國發(fā)〔2012〕45號)，同年12月民政部出臺《最低生活保障審核審批辦法(試行)》(民發(fā)〔2012〕220號)，圍繞低保線制定方法、資格認定體系、跟蹤管理、審核審批、監(jiān)管投訴舉報等目標定位的相關問題，提出改善意見，以期有效甄別、精準定位低保對象及其需求，找出誰是最有需要的人，使低保做到標準科學、對象準確、待遇公正、進出有序。這些意見顯示，低保目標定位已被提到政策實踐的最高點。目標定位是低保政策制定和執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，推動低保目標定位的理論探討，提高低保目標定位水平，對準確甄別對象、鎖定對象需求、高效配置資源、實現(xiàn)社會公平具有深遠意義。

二、低保目標定位的操作維度

經過幾十年的積累，尤其是近幾年來，國內低保政策實踐在甄別目標人群、定位對象需求、配置政策資源方面，已摸索出了一套目標定位的方法，共六個操作維度，包括類別、財產、身份證偽、需求、行為和動態(tài)管理。這六個操作維度環(huán)環(huán)相連，層層遞接，通過這些維度的組合操作，將低保對象從候選人群中逐一甄選出來。這套方法既具本土特質，又兼采國際社會政策的實踐經驗。

(一)類別定位

類別定位是指低保申請對象必須是某一指定類別群體的成員，這個成員必須滿足五個類別群體條件或者要素之后，包括戶籍、申請單位、群屬特征、人口年齡以及就業(yè)狀況，才可能成為申請對象。一般情形下，具備前四個條件或要素，方可被定位為低保申請對象；若申請人為成年人，需再加上就業(yè)要素做進一步定位。

第一，用戶籍界定群體的屬地，主要目的是剔除非本地外來流動人員，保障本地戶籍人口的申請資格。先用戶籍的非農業(yè)與農業(yè)屬性，將低保申請對象區(qū)分為農村低保與城市低保兩個范疇，這兩種低保在制度設計上稍有差異。再用戶籍的地域屬性限制非本地(一般為市或縣)戶籍的外來流動和定居人口在本轄區(qū)內申請低保。在本地戶籍對象提出申請時，要求持有當?shù)爻Ｗ艨?；即便戶籍是在同一轄區(qū)，如果經常居住地與戶籍所在地不一致，要求在經常居住地提出申請；如果戶籍類別相同但家庭成員戶口不在一起的，要將戶口遷移到一起或選擇在戶主或者其主要家庭成員的戶籍所在地提出申請；如果共同生活的家庭成員分別持有非農業(yè)戶口和農業(yè)戶口，則按戶籍類別分別申請城市低保和農村低保。設計這些復雜的程序，目的是保障本地財政資源用于本地戶籍人口，縮小目標范圍、平衡權利義務以及解決地方財政差距問題。

第二，以家庭為申請單位。低保申請對象提出申請時，僅有兩種特殊情形的人員可個人提出申請(困難家庭中喪失勞動能力且單獨立戶的成年重度殘疾人和脫離家庭、在宗教場所居住三年以上含三年的生活困難的宗教教職人員)，通常情況下必須以家庭為申請單位提出申請，所以低保對象本質上是低保家庭，俗稱“低保戶”。對家庭申請單位的嚴格限定是：家庭成員有長期共同生活和居住在一起的事實以及家庭成員間有法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)義務關系。家庭成員通常指的是配偶 、父母和子女。

第三，用群屬特征予以限制。對用戶籍和申請單位兩個要素初選出來的人群，再用群屬特征加以限制，縮小范圍。在城鎮(zhèn)，低保申請對象要求屬于三類群體，即三無、貧困、天災人禍造成暫時生活困難者。所謂三無人員即無生活來源、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人或扶養(yǎng)人的人員，貧困人員是指因失業(yè)導致家庭人均收入低于低保標準的人員以及有收入如工資、退休金但家庭人均收入仍低于當?shù)氐捅藴实娜藛T。在農村，低保申請對象指向四類群體，包括病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣的生活常年困難者。

第四，按人口年齡再行分層。女性55周歲、男性60周歲及以上的為老年人，16周歲以下的青少年和兒童為未成年人，中間年齡段的為成年人。老年人、未成年人和特殊成年人(不能獨立生活者、在校接受本科及其以下學歷教育的成年子女、困難家庭中喪失勞動能力且單獨立戶的成年重度殘疾人)，是低保申請對象的重點候選人。

第五，普通成年人再附加就業(yè)狀況。若申請人為有勞動能力的普通成年人，再按無業(yè)、就業(yè)(在職低收入人員)和失業(yè)三類群體劃分，增加定位條件，比如辦理失業(yè)登記手續(xù)、接受就業(yè)培訓、參加公益勞動等等行為和道德方面的約束。

(二)財產定位

將低保申請對象定位于某類群體類別之后，再匹配財產定位，控制該群體類別的數(shù)量，進一步收窄范圍。低保政策資源以財政支出為主要來源，總量有限，類別定位下的目標人群尚比較寬泛，要進一步縮小范圍、甄選對象、精準目標，需要匹配運用財產定位。

國際社會政策實踐中，財產定位一般被作為目標定位的第二道程序，與類別定位聯(lián)合使用。財產定位很多時候被稱為家計調查，主要是收入調查，再補充資產調查。收入調查和資產調查的國際常用方式就是制定貧困線和資產線，只有當符合類別條件的申請對象在收入和資產同時處于貧困線和資產線之下時，才能進入候選對象名單。

低保的財產定位包括家庭收入定位和家庭資產定位。以家庭為單位，家庭收入定位標準值取家庭人均收入值，家庭資產定位標準值取家庭資產總值。

家庭收入指共同生活的家庭成員在規(guī)定期限內的全部可支配收入，扣除繳納的個人所得稅及個人按規(guī)定繳納的社會保障性支出后的收入，主要包括：工資性收入、家庭經營凈(純)收入、財產性收入和轉移性收入(國家規(guī)定所獲得的優(yōu)待撫恤金、計劃生育獎勵與扶助金以及教育、見義勇為等獎勵性補助，一般不計入家庭收入)。家庭收入定位要求城市家庭人均月收入、農村家庭人均年收入分別低于城市和農村的貧困線。

家庭資產指家庭成員擁有的全部動產和不動產，主要包括銀行存款和有價證券，殘疾人功能性補償代步機動車輛除外的機動車輛、船舶，房屋，債權等。

低保申請對象既要滿足家庭收入定位條件，又要符合家庭資產定位要求。

隨著社會經濟發(fā)展水平的提高，社會成員持有資產已經是社會普遍現(xiàn)象，允許低保申請對象擁有少量資產，也逐步被納入財產定位實操之中。由于經濟發(fā)展水平的差異，各地低保在操作家庭資產定位時，對資產概念和資產內容的界定有分歧，制訂的資產標準線較懸殊。比如貴州省要求人均存款、有價證劵在當?shù)氐捅藴示€以下，原則上要求不得擁有汽車、移動電話、摩托車、空調、計算機等高檔消費品，有購買商品房或自建房或異地購房入戶未滿5年、出資安排子女擇校就讀等等情形，不予考慮*《貴州省城市居民最低生活保障辦法》(貴州省人民政府令第66號)。；廣東省規(guī)定家庭人均存款、有價證券和基金的人均市值不得超過當?shù)?個月低保標準，共同生活的家庭成員名下產權房屋數(shù)量不得超過1套，無工商業(yè)服務營利性組織所有權*《廣東省最低生活保障申請家庭經濟狀況核對及認定暫行辦法》(粵民發(fā)﹝2014﹞202號)。；上海市規(guī)定3人戶及以上家庭人均貨幣財產要低于3萬元(含3萬元)，2人戶及以下家庭人均貨幣財產低于3.3萬元(含3.3萬元)，家庭無生活用機動車輛、無非居住類房屋、有住房者人均建筑面積要低于上年度本市人均水平*《上海市城鄉(xiāng)居民最低生活保障申請家庭經濟狀況認定標準》(滬府辦發(fā)〔2014〕16號)。。

(三)多重身份證偽

低保申請對象順利通過前述兩個程序之后，升級為候選對象。此后，低保目標定位開展對候選對象的最后甄別。甄別的辦法就是一套嚴格的多重身份證偽程序，來反復證明申請者的身份或資格。

第一，調查取證。這個環(huán)節(jié)有幾個固定而嚴格的步驟，包括入戶調查、鄰里訪問、信函索證、民主評議和跨部門信息查詢核對。

第二，張榜公示，包括社會公示與長期公示兩種形式。候選名單出爐后，在社區(qū)張榜公示。公示內容含低保對象申請情況、對低保對象的民主評議意見、審核審批意見、實際補助水平等事項。一些地方要求多次張榜公示，如貴州省要求農村低保三次張榜。

第三，監(jiān)督投訴舉報回避。各相關部門負責監(jiān)督投訴舉報的職責范圍之事，辦事人員和相關責任人申明近親屬關系，并單獨登記以回避利益關系。

通過在制度內、外，多次、多方、反復尋找證據(jù)，證明或質疑候選人的資格身份。多重身份證偽是反向驗證，將通過類別和財富定位方式甄別出來的低保候選對象，再用它來驗證“你不符合”這些標準、“你不屬于”這類群體、“你不是”這個目標或對象，將不符合條件的候選人摘出來。

(四)需求定位

需求定位是對低保申請對象進行特定生活境況的詳細調查，包括對基本生活固定開支、住房、健康、教育狀況及開支等內容展開調查，以便確定救助方向、救助內容。需求定位考量人群需求的差異性，細化目標人群類別，使定位更加精準，是對類別定位的進一步補充。

低保政策目前在需求定位維度上主要考察的是維持居民基本生活所必需的衣、食、住、水電、燃煤(燃氣)、未成年人義務教育等最基本需求的項目及費用。2000年“分類施?！闭邔嵤┮院螅胤降捅Ｕ甙l(fā)展了很多界定低保對象需求的原則，如殘疾程度、老年人生活自理程度、在校學生高等教育支出、重大疾病、家庭類型(如雙職工下崗家庭、“4050”家庭、多胞胎家庭、單親家庭、獨生子女和符合計劃生育政策的純女戶)，乃至老年人與青年人消費模式差異等等。

目前，需求定位維度的操作實踐處于地方探索階段。各地界定的需求內容差異大，衡量需求的尺度不一。大部分地方定位需求時仍停留于衣、食、住、水電、燃煤、義務教育等最基本生活層面，全國層面的政策尚沒有對需求定位做進一步的規(guī)范和體系化建設。

(五)行為定位

為了權利義務對等、社會公平公正，要求低保申請對象和已獲得資格并享受待遇的對象，履行特定義務。包括：要求低保申請對象主動配合資格審查；對勞動年齡內有勞動能力的城市失業(yè)居民，申請低保時必須辦理失業(yè)登記，已享受待遇的對象要配合定期核查和跟蹤管理，享受待遇期間參加公益性社區(qū)勞動，無正當理由不能拒絕有關部門組織的就業(yè)培訓或就業(yè)推薦；不得有賭博、吸毒等行為；一些地方要求生育年齡內的低保對象遵守計劃生育政策、依法繳納社會撫養(yǎng)費，違反相關政策規(guī)定者，不得申請或取消其低保資格。

(六)動態(tài)管理

動態(tài)管理是對已經享受低保待遇的對象進行跟蹤定位，將不再符合資格者剔除出去。通過對低保獲益對象進行定期和不定期核查、入戶抽查、定期自我報告等方式，進行低保個案定向跟蹤；對已不再符合資格的對象實行退出機制。這樣有進有出，實現(xiàn)動態(tài)管理。

通過以上六個維度的組合操作，低保政策將低保對象甄選出來、跟蹤管理，保證低保對象處于政策規(guī)定之低保救助的范疇內，從而完成目標定位。

三、低保目標定位的理論維度

低保目標定位的操作維度是社會理論發(fā)展的產物。它融合了社會學、經濟學、管理學等社會理論精粹，其進一步提升和完善仍然需要社會理論的指導、分析和論證。自覺運用社會理論，深入、準確地認識和分析低保對象的問題，合理化目標定位操作維度，有利于推動目標定位的精準化，提高低保政策水平。

(一)貧困及其測量

按照貧困理論，貧困一般被劃分為絕對貧困和相對貧困(也有觀點提出絕對性貧困、基本性貧困和相對性貧困的分類*莫泰基：《香港減貧政策探索：社會發(fā)展的構想》，香港：三聯(lián)書店(香港)有限公司，1999年，第30—31，45、50—51、54頁。)。國際社會一般運用貧困理論及其測量方法，制訂一條貧困線，用于界定家庭或個人的基本生活標準，測量他們是否屬于貧困人口以及處于何種貧困狀態(tài)，以對貧困對象實施社會救助，解決他們的基本生活問題，幫助他們走出貧困境地。貧困線又稱最低生活線，它一般等于貧困人口最終獲得的實際救助標準。

國際社會制訂貧困線的方法達十多種*貧困線制訂方法包括收入等分定義法、收入平均數(shù)法、商品相對不足法、熱量支出法、基本需求法、恩格爾系數(shù)法、超必需品剔除法、總支出與總收入之比法、編制貧困系數(shù)法、數(shù)學模型法、主觀最小收入定義法和主觀最小消費定義法等。參見童星、林閔鋼：《我國農村貧困標準線研究》，《中國社會科學》1993年第3期，第88—90頁。，常用的方法有市場菜藍法、恩格爾系數(shù)法、生活形態(tài)法和收入比例法(又稱國際貧困標準線)等四種*莫泰基：《香港減貧政策探索：社會發(fā)展的構想》，香港：三聯(lián)書店(香港)有限公司，1999年，第30—31，45、50—51、54頁。。

低保是向處于絕對貧困狀態(tài)的社會成員提供的社會救助。低保標準即是絕對貧困線，是低保政策實施救助所依據(jù)的基本標準。準確測量貧困程度，制訂低保標準，是低保政策制定的重要環(huán)節(jié)。因此，貧困理論是指導我國低保目標定位的重要的基礎性理論。但是，在關于低保標準如何制訂、采用何種方法以及如何調整的問題上，長期呈模糊和不透明狀態(tài)，缺乏必要論證和科學測算，甚至一些地方簡單參照扶貧標準或全國平均低保標準來制定當?shù)氐牡捅藴?，沒有及時根據(jù)經濟社會發(fā)展水平、財政承受能力、生活必需品的價格變化、生活水平的提高而適時調整*《關于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》(民發(fā)〔2011〕80號)。。貧困測量方法在低保目標定位中的自覺運用是必需、也是必然的。加強對貧困及其測量的理論認識，運用科學測量方法指導低保標準的制訂工作，顯得尤為緊要。

2011年民政部、國家發(fā)展改革委、財政部、國家統(tǒng)計局聯(lián)合發(fā)文《關于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》(民發(fā)〔2011〕80號)、2012年國務院發(fā)文《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》(國發(fā)〔2012〕45號)，建議各地在制訂和調整城鄉(xiāng)低保標準時，綜合運用基本生活費用支出法、恩格爾系數(shù)法和消費支出比例法，參考城鄉(xiāng)居民人均消費支出、人均可支配收入、低收入居民基本生活費用以及經濟發(fā)展水平、財政狀況等因素進行調整測算。

第一種方法即基本生活費用支出法(簡稱支出法)，類似于國際社會的市場菜藍法。市場菜藍法是由專家列出受助人維持最低或一定生活水平所需的生活必需品品種和數(shù)量以及服務，計算市場購買這些必需品的價格，這個金額就是當?shù)氐呢毨Ь€。國務院規(guī)定居民的基本生活費用支出包括必需食品消費支出和非食品類生活必需品支出兩部分，必需食品消費支出要通過市場調查確定當?shù)厥称繁匦杵废M清單，根據(jù)中國營養(yǎng)學會推薦的能量攝入量、相應食物攝入量以及食物的市場價格計算得出，非食品類生活必需品支出根據(jù)調查數(shù)據(jù)確定維持基本生活所必需的衣物、水電、燃煤(燃氣)、公共交通、日用品等消費清單測算支出數(shù)額。

第二種方法即消費支出比例法(簡稱比例法)，與第一種支出法在原則上是相通的，都考察基本生活費用；差別在于：支出法考察的是基本生活費用的支出額，比例法考察的是基本生活費用與上年度居民人均消費支出的比例。

第三種方法即恩格爾系數(shù)法，是用當?shù)鼐用癖匦枋称废M支出比上年度最低收入家庭恩格爾系數(shù)得出。恩格爾系數(shù)法是國際社會較廣泛使用的方法。國際糧農組織提出恩格爾系數(shù)在60%以上的屬于貧困，用這個數(shù)據(jù)求出的消費支出即為貧困線。美國20世紀60年代用此方法將食品開支在33%以上的家庭列為貧窮家庭，當時美國有17%的人口處于貧困狀態(tài)*莫泰基：《香港減貧政策探索：社會發(fā)展的構想》，第50頁。。

低保標準是定位低保對象并實施救助的基本依據(jù)。國務院建議各地運用貧困測量理論和方法制訂低保標準，有利于提高低保標準的科學性、準確性和合理性，有利于準確定位低保對象，提高低保政策水平。

20世紀90年代，國際社會政策理論關于“窮人與資產”的討論推動了人們對窮人“應該擁有”和“必須擁有”資產的認識，認為社會政策在目標定位貧困人群的財產時，除了指向家庭收入，還應包括家庭資產。國務院所建議的低保標準測量方法主要針對家庭收入測量，尚未涉及家庭資產測量。雖然一些地方已經開展了低保家庭資產測量工作，但存在著不規(guī)范、不科學、不統(tǒng)一等問題。因此，自覺探討貧困與資產理論，深刻分析貧困人群的資產問題，完善家庭資產標準的制訂，對推進低保財產定位更加科學、合理，有著深刻的理論和現(xiàn)實意義。

(二)社會分層與貧困群體結構

貧困的程度可以分等級，也能用數(shù)量表示，但是貧困的結構和狀態(tài)則較難以量化。制訂低保標準，只能解決測量貧困程度、界定低保對象范圍、解決“應保盡保”問題。要準確認識低保對象的貧困癥結，高效配置稀缺資源，還必須進一步分析低保對象的群體結構、聚焦低保對象的需求結構、描述低保對象的貧困狀態(tài)，才能讓低保對象有效減貧、最終脫貧。

社會分層理論把社會成員按照各種指標進行分層和分類。按照職業(yè)，社會成員可劃分為公務員、企業(yè)職工、農民、知識分子等階層，或者企業(yè)主、管理人員、普通員工，或者教師、醫(yī)生、護士、廚師等類群；按照人口、群體特征等，社會成員可劃分為老年人、成年人、未成年人，或者老年人、殘疾人、婦女、兒童等群體；按照收入，劃分高收入、中等收入、低收入階層；按照性別，劃分男性與女性，等等。

低保類別定位就是運用社會分層理論，對低保對象進行分層和分類。通過描述和分析低保對象的內部結構和關系、貧困狀態(tài)和問題，準確認識低保對象的需求。

低保對象長期處于社會最低層。缺乏財富或收入，貧困是這個群體的主要特征。社會地位普遍較低，權力、人力資本、知識擁有量少或小，社會資源占有量少。向上流動渠道狹窄，發(fā)展能力和發(fā)展機會欠缺，改善自身貧困現(xiàn)狀的能力弱。被邊緣化，被忽視，與社會主流隔離，有貧困群體意識，也是這類群體的重要表征。與此同時，該群體結構弱勢，老人、未成年人、殘疾人是典型類型；有勞動能力但收入低的人口占比也較高，他們缺乏技能、學歷和經濟實力，逐漸被淘汰，無法適應社會環(huán)境而陷入困境；低保家庭的結構很特別，獨居、孤寡、單親、殘疾等是主要家庭類型；低保女性的問題很特殊。

依據(jù)年齡，低保對象可分為老年人、成年人、未成年人類別；依據(jù)家庭類型，可分殘疾人家庭、有老人或高齡老人家庭、未成年人或學生家庭、有重大疾病者家庭、有就業(yè)人員或失業(yè)人員家庭、女性單親家庭、住房困難家庭；依據(jù)家庭規(guī)模，按家庭成員數(shù)可劃分1人戶至若干人戶不等。

將這些結構性指標或交互、或單系列操作，緊貼低保對象的貧困狀態(tài)與需求，既有利于重點救助和保障生理性弱勢低保群體，如老年人、未成年人、殘疾人、婦女等；也有利于將社會性弱勢低保群體的特殊問題更加凸顯出來，如讓低保單親母親能兼顧子女和就業(yè)，擺脫困境，讓有勞動能力的低保對象學習就業(yè)新技能、提升經濟獨立性、盡早融入社會主流，目標定位于再就業(yè)和社會融入問題，救助著重于樹立權利義務觀念，在道德和行為上承擔起相應的責任。

綜上，社會分層理論對低保群體結構的分析，有助于理清低保群體的復雜狀態(tài)，有效實施分類救助，促進低保目標定位更加準確、清晰。

(三)群體需求與個體需求

需求是人在一定社會關系中所從事的改造世界實踐活動的內在驅動力，需求具普遍性、多元性等特性*需求有眾多特性，包括普遍性、永恒性、能動性、廣泛性、多元性、層次性、多樣性、發(fā)展性、地域性、遞進性、差異性、結構性、社會性、關聯(lián)性、基礎性、福利性等等。參見李有發(fā)：《民生需求及其結構：一個社會學視角的理論分析》，《甘肅社會科學》2014年第5期，第15—18頁。。需求滿足程度與經濟社會發(fā)展、社會資源分配制度特別是社會事業(yè)的發(fā)展有著直接的關系，也與個人所處的經濟社會發(fā)展條件及能力等相關。

需求按主體可分群體需求與個體需求。群體需求考慮整個群體的共同及基本需要，表現(xiàn)群體需求的共性，群體需求的滿足會帶來社會利益共享；不同群體、不同個體在不同時間、不同地點，需求有多元性、差異性和特殊性，通過滿足差異和特殊需求，最終達致整體需求的滿足。

不同貧困狀態(tài)的低保對象，要擺脫貧困，對資源的需求類型有差異，需求量也不同。比如，重度、中度和輕度的殘疾人，年青、中年和高齡的老年人，對醫(yī)療照顧和生活照顧的需求類型和需求量不同；老年人需求重在醫(yī)療，未成年人需求重在教育，成年人需求則重在就業(yè)，等等。依據(jù)需求的差異性和多元性，對低保群體進行需求類型和需求量定位，區(qū)別醫(yī)療、生活照顧、住房、教育、就業(yè)等差別性需求，既考慮低保對象的需求共性和整體性利益，也不漠視低保對象的需求個性和特殊性利益。運用需求理論，闡述群體需求與個體需求的關系，推進低保對象雙向度的需求滿足，規(guī)避平均主義形式抹殺特殊利益和社會權利，讓分類更有效、定位更精準，最終提高低保目標定位水平，具有深遠意義。

(四)社會管理

社會控制是社會帶著強烈的目的而對個人實施的有計劃的自覺調控*《序言》，[美]E·A·羅斯著，秦志勇、毛永政譯：《社會控制》，北京：華夏出版社，1989年，第1頁。，低保目標定位本質上是對低保對象實施的有計劃的、自覺的社會控制和社會管理。低保的道德與行為定位方法規(guī)范低保對象的權利義務、引導低保對象的行為抉擇，適應社會系統(tǒng)的價值需要。多重身份證偽方法通過建構調查取證、社會公示、動態(tài)管理、監(jiān)督、投訴、舉報、回避的嚴謹制度體系，多方、反復的“正名”程序，實現(xiàn)社會管理的目的。除了政府，企業(yè)、社會組織、專家、學者、受眾等多重社會主體參與低保政策運作。如社會工作機構及其專業(yè)社會工作者運用專業(yè)知識和方法，為低保對象提供服務和管理，是甄別考核、日常管理、動態(tài)跟蹤政策的具體執(zhí)行者。他們在準確定位低保對象、執(zhí)行低保政策、推動社區(qū)治理、提高低保政策水平方面發(fā)揮著積極而重要的作用，是社會治理的現(xiàn)代工具和重要載體。

低保目標定位通過運用社會控制措施實現(xiàn)社會管理，通過現(xiàn)代社會管理方式與社會服務理念，推動社會治理。這種社會管理的理論運用于低保目標定位，對于低保對象順利實現(xiàn)社會融入、脫離貧困深淵，具有重要意義。

社會政策的發(fā)展必須以社會理論為指導。社會理論不能解釋或者解釋不清的政策問題，依據(jù)這些理論設計出來的社會政策模型，也沒有解決社會問題的能力和自身存在的合理性。低保目標定位操作維度的建構和再建構的過程，就是社會理論的價值、倫理、符號、意義的不斷被選擇、被感知的過程。運用社會科學理論來解釋、論證、深化低保目標定位的操作維度，能表達社會對弱勢群體的同情和人文關懷，對社會需求與社會資源日益突出矛盾的重視。它通過對社會資源稀缺性的考察，對貧困的現(xiàn)代解釋，以及對消除貧困、建立和諧社會的深度思考，能增強社會解決貧困問題的能力和使命感，有效預防福利依賴，對實現(xiàn)社會公正意義非凡。

四、低保目標定位的困境

經過多年發(fā)展，低保目標定位雖然取得了矚目的成績，但依然存在諸多困境。低保的“分類施?！鼻啡睂ω毨后w內部結構的深層分析和多元需求的有效回應，目標定位在性別分析方面存在盲點，行為定位也有待破局。

(一)分類施保的內傷

2000年前，低保用一條線和一套程序，通過標準補差的方式，救助各類貧困人員，忽視了特殊需求，等同平均主義*李迎生、韓央迪、肖一帆、張寧：《超越統(tǒng)合救助模型：城市低保制度改革中的分類救助問題研究》，《學海》2007年第2期，第115頁。。2000年后，民政部著手制訂“分類施?！闭摺?006年后，一些地方陸續(xù)推行，至今各地的分類施保還在不斷調整完善之中。“分類施?！痹噲D通過細化對象的結構分類，解決需求差異性問題，達到低保資源的有效配置。

低?！胺诸愂┍！彼^的“分類”，就是將救助對象劃分幾個大類。比如，傳統(tǒng)民政救濟對象類別，即三無人員、五保對象；有特殊困難人員類別，如70歲以上老人、16歲以下兒童、中小學生和16歲以上在讀學生，重殘重病人員；特殊家庭類別，如產婦、單親、多胞胎家庭、夫妻雙方下崗家庭、突發(fā)性災難家庭等；政策照顧對象類別，如因公致殘返城知青、老歸僑、軍烈屬、軍人、獨生子女家庭等；勞動能力低下對象等。由于各地社會經濟發(fā)展水平不一，“分類施保”的政策實踐呈地方分散狀態(tài)，各自探索的政策模式差異大。歸納起來，表現(xiàn)為兩個問題：

第一，分類原則各自表述。如北京主要依據(jù)家庭結構、健康狀況、成員特殊身份等，采取收入核減、標準上浮的方式進行分類救助，對有未成年人的單親家庭給予補貼，依據(jù)家庭困難程度、重大疾病和殘疾程度、家庭中有老人、未成年人、喪失勞動能力者以及傳統(tǒng)民政救濟對象等劃分浮動補貼級別*《關于規(guī)范和統(tǒng)籌我市城鄉(xiāng)居民最低生活保障分類救助制度的通知》(京民社救發(fā)〔2014〕484號)。。上海則是按照致貧家庭類型進行分類救助，對低保、低收入家庭中患重大疾病人員進行醫(yī)療救助，對低保家庭有中小學生的開展教育救助，對低保住房困難家庭實行租金減免和廉租房，對低保殘疾家庭給予重殘無業(yè)補助，向低保就業(yè)家庭發(fā)放就業(yè)生活補貼等，照顧有外來人口的低保家庭*劉斌、章曉懿：《城市低保家庭分類方法和分類施保研究——以上海市為例》，《南京人口管理干部學院學報》2012年第4期，第54頁。。深圳在低保待遇之外，再設立項目救助和臨時救助，項目救助是對低收入(含低保)居民在醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)育扶助、法律援助和就業(yè)援助方面給予的專項救助，比如家庭有學齡前嬰幼兒、全日制學校就讀學生、患重大疾病或二級以上殘疾或生活不能自理的成員，可以獲得養(yǎng)育扶助金，全額資助無業(yè)低收入居民參加綜合醫(yī)療保險或少年兒童醫(yī)療保險，對義務教育、高中教育以及大專以上階段的低收入居民免學生校服費、免學雜費、獲資助100—50%不等的學費*《深圳市低收入居民社會救助暫行辦法》(深府〔2010〕72號)。。廣州市面對特困人員實行分類救濟，特困人員指低保家庭中有高中或中職以下在校學生、無子女“雙老”(男60周歲以上、女55周歲以上)人員、低保(含低收入)家庭中有患重大疾病的人員，對低保家庭中有1—4級殘疾人發(fā)放“重度殘疾困難戶專項補助金”*《廣州市人民政府關于對我市特困人員實行分類救濟的通知》(穗府〔2006〕25號)。。分類原則五花八門，各地區(qū)按照自身特點進行自我裁奪、自我表述。

第二，標準線的制訂辦法簡單、粗糙。北京市設計分類救助系數(shù)，給予救助，比如對分散供養(yǎng)五保人員中重殘人員，救助系數(shù)為低保標準的1.15，對各類特殊困難家庭按照低保標準的15—40%的等級上浮*《關于規(guī)范和統(tǒng)籌我市城鄉(xiāng)居民最低生活保障分類救助制度的通知》(京民社救發(fā)〔2014〕484號)。；廣州市對低保家庭中有在校學生、無子女雙老、患重大疾病的人員按照低保標準上浮20%給予救濟，對重度殘疾人困難戶的專項補助金也是按照現(xiàn)行標準的20%發(fā)放，對有收入和有勞動能力者的家庭但依然生活困難的人員先扣除一定數(shù)額后再給予差額救濟*《廣州市人民政府關于對我市特困人員實行分類救濟的通知》(穗府〔2006〕25號)。；貴州省對特困人員比如三無人員、家庭中有70歲以上老人、重度殘疾人、長期患重病大病者、單親有子女就學的家庭，按照低保標準增發(fā)10—30%的特殊困難補助金*《省民政廳關于對城市低保對象中的特殊困難人員實施分類救助工作的通知》(黔民發(fā)電[2004]9號)；深圳市對合資格人員養(yǎng)育扶助金的發(fā)放標準為低保標準的20—30%*《深圳市低收入居民社會救助暫行辦法》(深府〔2010〕72號)。。實際上，這僅在原來一條線的基礎上，按照比例或系數(shù)，多增設幾個待遇等級而已。不論設計一個系數(shù)，還是按百分比計量，或扣除一定數(shù)額后再行標準差額計算，方式、方法都偏簡單，致使對象分類粗糙甚至粗暴，在處理貧困程度和貧困需求的差異性問題上效果差強人意。當然，這種做法相比以前不分差別、一個標準、一視同仁的“一刀切”，有勝于無，也是一種進步。

(二)比較視角的啟示

與香港綜援相比，大陸的低保分類施保的方法關于對象類別的結構性分析停留在淺層，在滿足對象多元需求方面存在不足。

香港的最低生活保障稱為綜合社會援助計劃，簡稱綜援，從20世紀70年代迄今，經歷了四十多年的發(fā)展，在東亞地區(qū)貧困救助實踐中，綜援的定位理念及其精細設計，頗受周邊地區(qū)仰慕。

香港綜援的目標定位將類別、需求、財富維度交互匹配，組合運用。按照年齡(分長者、成年人與兒童)、家庭結構(分單身人士和家庭成員)和健康狀況(分殘疾程度達50%、100%和需要經常護理)，共設計29個援助標準金等級(見表1)。將年齡(兒童、長者、成人)、人群類別(單身人士、家庭)、健康狀況(健全成人、殘疾、醫(yī)生證明為健康欠佳人士)和家庭規(guī)模(1人、2人、3人、4人、5人和6人)交互匹配，設計17個綜援家庭資產限額。這樣，綜援既能照顧貧困群體的整體性需求，又能照顧不同貧困群體與個體的多元需求，還能回應貧困程度問題。

香港綜援標準金額與家庭資產限額的定位方法顯然會產生較高的交易成本，在運作管理上也比較復雜，對政策執(zhí)行人員的素質要求也很高。但是，與這些負效應相比，綜援解決貧困問題、實現(xiàn)社會公平公正的正效應更為顯著。它通過多個定位維度的交互匹配，指標清晰而簡潔，對援助對象內部結構分類細膩，既充分考量需求差異性，又照顧了需求整體性，還度量了貧困類別和貧困程度，最大程度地將有限資源用在最有需求的對象身上，實現(xiàn)社會政策資源的高效配置。

相較之下，低?！胺诸愂┍！痹诟鞯匕l(fā)展模式不一，分類標準五花八門，缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性，操作方法簡單，絕大部分地區(qū)在深化低保對象結構性分析、回應低保對象多元性需求方面依然任重而道遠。

(三)目標定位的性別盲點

年齡和健康一直都是國際社會政策目標定位的傳統(tǒng)變量，因而殘疾人、老年人、未成年人等一直是目標定位的重點對象，目標定位的實操維度也重點指向殘疾程度、重大疾病狀況、老年人日常生活照料與醫(yī)療服務、未成年人教育等問題。

表1　香港綜援金標準金額 (由2015年2月1日起生效)

資料來源：香港社會福利署官網(wǎng)http://www.swd.gov.hk“公共服務”—“社會保障”—“綜合社會保障援助計劃”。

單親家庭逐漸增多是現(xiàn)代社會結構的重要特點，女性單親家庭比男性單親家庭面臨更多的問題。隨著女性單親家庭數(shù)量的增長，女性單親家庭貧窮化、特別是有未成年子女的女性單親家庭問題變得嚴峻和復雜。男女社會角色固化，現(xiàn)代女性既要工作又要照顧家庭，特別是女性收入在整體上低于男性，單親女性獨立承擔撫養(yǎng)未成年子女的經濟壓力更大，要做到在公領域與私領域(工作和家庭)的順暢切換，需要付出更多的努力，因而單親女性更容易陷入貧困，特別需要得到社會的關注和照顧。

20世紀90年代后，國際社會政策實踐逐步結合性別變量進行目標定位。美國的非婚生子女比例和單親家庭數(shù)量在近幾十年中不斷攀升，擔任監(jiān)護責任的多數(shù)為低收入的母親，數(shù)以百萬計的兒童生活在貧困線之下，女性單親家庭貧困問題是美國1996年推行家庭福利改革的重要動因。最后福利改革以《對困難家庭的臨時性補助》(簡稱TANF)代替原來的《對有未成年子女家庭的援助》(簡稱AFDC)，通過實施工作福利措施，協(xié)助單親母親積極就業(yè)，擺脫貧困。改革后變化最大的是孩子未滿18歲的單親母親就業(yè)率大幅上升，單親母親尤其是黑人單親母親、西班牙裔單親母親家庭的貧困率在2000年達到最低點*林亦府：《從“福利依賴”到“工作自救”——美國福利制度改革對中國城市低保制度可持續(xù)發(fā)展的啟示》，《哈爾濱工業(yè)大學學報》2013年第1期，第48頁。。

2015年10月，香港綜援個案總數(shù)為24.6萬多，其中單親個案2.8萬，占比11.67%*參見香港社會福利署官網(wǎng)http://www.swd.gov.hk之“公共服務”—“社會保障”—“社會保障統(tǒng)計數(shù)字”。。為解決有未成年人的單親家庭問題，香港在綜援金中特設單親補助金，單親家庭每月可獲得單親補助金300港元，以顧及單親人士獨立照顧家庭所遭遇的特別困難。

中國有未成年人的女性單親家庭的數(shù)量到底有多少，有很多研究和估算，但沒有統(tǒng)一的權威性答案。這類家庭的比率逐步上升，并成為重要的社會問題，則已是公認的事實。然而，低保目標定位對單親家庭尤其是女性單親家庭問題并無考量。

與此同時，老年女性貧窮問題也是日益不容忽視的社會問題。老年女性喪偶率、低收入比率、高齡比率均高于老年男性。社會統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示女性在進入老年階段，隨著年齡的增加，喪偶比率逐步提高，并一直高于老年男性；女性在勞動年齡階段的收入整體低于男性，因而影響到老年階段的收入也整體性地低于男性；女性的預期壽命高于男性，特別是與高齡男性相比，高齡女性在絕對數(shù)和百分比上均高于高齡男性。因此，有足夠的證據(jù)顯示，在老年階段，老年女性面臨的貧困問題比老年男性更為嚴峻。

毫不夸張地說，性別視角盲點是低保目標定位明顯的缺陷。要重視低保目標定位的性別維度構建問題，引導低保將目標鎖定在老年女性和女性單親家庭上。要通過強調性別差異，促進性別平等和性別公平，來有效解決低保女性的貧困問題。

(四)行為定位尚待破局

低保行為定位或行為甄別的濫觴可以說源自大連的社區(qū)公共服務社。2000年，大連市在低保政策運行的早期就開始研究低保對象的甄別方法，篩除有隱性收入的低保人員。由于國家制定的家庭收入調查方式加公示制度受到諸多因素制約，難以達到最優(yōu)，大連市把有勞動能力的低保人員組織起來，成立社區(qū)公共服務社，采用社區(qū)自組織方式，組織社員(低保人員)參加學習培訓、公益活動和其他勞務合作，使隱性就業(yè)和收入公開化，被稱為“組織甄別”的方式、“組織化治理”(社區(qū)治理)的模式。它強調權利義務對等原則，也是一種“管制”低保人員的辦法，這種有償勞動實現(xiàn)了充分就業(yè)和再就業(yè)，在城市減貧、再就業(yè)、緩解社會排斥和社會團結等方面發(fā)揮了重要作用*葛道順：《MOST案例再研究：社區(qū)公共服務社的研究和政策應用——大連市完善城市居民最低生活保障制度政策過程的案例分析》，《社會學研究》2003年第4期，第61、69頁。。

有勞動能力的低保對象被要求參加社區(qū)公益勞動，不僅是道德定位的要求，還包含權利義務對等、低保人員再就業(yè)與社會融入、擺脫福利依賴、社會團結等理念。由此，社區(qū)公益勞動得以在全國范圍內推廣，并延續(xù)至今。這種行為定位方式于社會、于低保對象個人，都是積極向上、可持續(xù)發(fā)展的方式。開發(fā)更多、更恰當、更可持續(xù)的社區(qū)公益勞動崗位，讓目標定位成為推動“福利”向“工作”轉變的契機和機制，意義重大；特別是探索更多適合中國社會情形的行為道德定位方式，尤為迫切。

在為數(shù)不多的行為定位辦法中，計生行為定位富有中國特色。部分地方的低保目標定位規(guī)定，低保資格與計生行為掛鉤。比如深圳市、貴州省、廣東省等都有“違反計劃生育政策未依法繳納社會撫養(yǎng)費的”和“違反計劃生育條例未采取補救措施的”不予批準低保資格的相關規(guī)定；湖南省2007年發(fā)布《關于建立健全人口和計劃生育長效工作機制統(tǒng)籌解決人口問題的決定》(湘發(fā)〔2007〕6號)，規(guī)定“違法生育且沒有依法承擔法律責任者，不能享受民政、教育等方面的獎勵優(yōu)惠政策”。低保是基本生活救助制度還是對困難群眾的獎勵或優(yōu)惠政策？違法生育且沒有依法承擔法律責任，能否構成不能享受低保的條件？人口老齡化的壓力毋需贅言，“二孩”政策又已經出臺，觀點分歧是顯而易見的，它在目前還是一個難破的局，而低保目標定位卻不能回避。

【責任編輯：楊海文；責任校對：楊海文，趙洪艷】

*收稿日期：2015—09—10

作者簡介：譚兵，中山大學社會學與社會工作系(廣州 510275)。

DOI：10.13471/j.cnki.jsysusse.2016.03.017