閆 雨 劉小強

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政務(wù)服務(wù)中心制度建設(shè)研究
——基于普洱市實證分析

閆 雨 劉小強

摘 要：完善政務(wù)服務(wù)中心制度建設(shè)是構(gòu)建服務(wù)型政府的必要支撐。在面臨政府行政理念變革、審批機構(gòu)重組、審批流程再造、監(jiān)管制衡挑戰(zhàn)的情況下，普洱市政務(wù)服務(wù)中心以協(xié)同治理理論為依據(jù)，尊重行政審批的價值內(nèi)核，以常態(tài)化治理和長效性、系統(tǒng)性、動態(tài)性制度建設(shè)深化體制改革，引導(dǎo)行政資源系統(tǒng)整合、合理配置，增強“有限、有為、有效”的行政權(quán)力運行能力，促進效率與公平的共贏。

關(guān)鍵詞：政務(wù)服務(wù)中心；機制創(chuàng)新；審批流程再造；制度建設(shè)

一 、研究背景

傳統(tǒng)的地方政府管理模式將政府作為單一管理主體，高度“行政導(dǎo)向”的不良后果之一就是歷經(jīng)多次改革，行政權(quán)力仍然陷入“壓縮—膨脹—壓縮—膨脹”的怪圈，地方政府管理行為僵化刻板，“門難進、臉難看，高成本、低效益”成為行政審批的痼疾。深化行政體制改革、簡政放權(quán)，完善政府職能體系已成為改革的內(nèi)在要求。

2013年以來，中央政府多次強調(diào)用法治思維和法治方式履行政府職能，并把深化行政審批制度改革作為推進全面改革的當頭炮，取消和下放審批事項改革的力度著實不小。但實際運行中仍然存在“中梗阻”、材料多、手續(xù)繁、環(huán)節(jié)多等問題，最終使簡政放權(quán)的改革成效大打折扣。探究原因，作為政府職能轉(zhuǎn)變突破口的簡“政”放“權(quán)”，牽涉行政機關(guān)權(quán)力制約或調(diào)整、切實轉(zhuǎn)變行政機關(guān)與行政管理相對人之間的本位關(guān)系，涉及行政機構(gòu)、職能配置、權(quán)責體系調(diào)整等敏感問題，因而，改革進程并不均衡。自2014年2月，國務(wù)院首曬權(quán)力清單，探索政務(wù)公開透明的運行機制，改革重點逐漸深入到規(guī)范行政審批權(quán)力運行方式層面。

國務(wù)院常務(wù)會議多次提出，推行“一口受理”，實行“限時辦理”，依法依規(guī)明確辦結(jié)時限，防止審批事項久拖不決，嚴格“規(guī)范辦理”、堅持“透明辦理”、推進“網(wǎng)上辦理”，著力從規(guī)范和改進行政審批行為入手，推進改革落實到“最后一公里”。

政務(wù)服務(wù)中心作為地方政府重新整合審批權(quán)力結(jié)構(gòu)并實行集中辦公，公平、公正、高效、透明地為社會各類組織及公眾提供便捷行政服務(wù)的機構(gòu)，既是構(gòu)建服務(wù)型政府的重要載體，也將是本輪深化改革的實施平臺。創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)中心管理方式，成為全面深化改革的題中應(yīng)有之義。

二 、實證研究

（一）普洱市政務(wù)服務(wù)中心前期發(fā)展的阻力分析

圖1 普洱市政務(wù)服務(wù)中心組織體系圖

普洱市政務(wù)服務(wù)中心（見圖1）成立于2002年11月。至2013年底，共24個政府職能部門進駐中心，計劃受理行政審批事項513項，政務(wù)服務(wù)事項48項。但實際上，市級部門在中心能夠直接辦理的審批事項約為4%，區(qū)級部門在中心能夠直接辦理的審批事項約為55%。普洱市政務(wù)服務(wù)中心僅是起到了“收發(fā)中心”的作用。各部門窗口并沒有真正獲得行政審批授權(quán)，存在審批程序設(shè)計不科學(xué)、告知制度不完善、體外循環(huán)、部門合作難、程序整合難、缺乏有效監(jiān)督等一系列弊端，行政效率較低。種種表象背后的主要癥結(jié)在于：權(quán)力分割，行政審批權(quán)在某一職能部門內(nèi)部被分割到若干科室，再歸為不同領(lǐng)導(dǎo)分管，審批環(huán)節(jié)繁多；審批互為前置，程序煩瑣甚至成為死結(jié)；以部門垂直管理為分割，各自為政，不按要求集中辦理；政務(wù)服務(wù)中心至多起到聯(lián)絡(luò)溝通的作用，缺乏權(quán)威性的制度約束，無法有效開展監(jiān)督和管理。

隨著自下而上公民社會的成長及社會主義核心價值觀普及，普洱市政務(wù)服務(wù)中心面臨著政府行政理念變革、行政機構(gòu)重組、行政范式轉(zhuǎn)換、行政流程再造、監(jiān)管制衡的挑戰(zhàn)。以新公共管理理論、新公共服務(wù)理論和協(xié)同治理理論為依據(jù)，突出以民為本的公共行政精神，政務(wù)服務(wù)中心的制度建設(shè)為普洱市規(guī)范管理、促進作風轉(zhuǎn)變開拓了良性運行軌道。

（二）制度體系設(shè)計框架

在深入分析普洱市政務(wù)服務(wù)中心前期發(fā)展阻力背后存在的體制機制原因的基礎(chǔ)上，制度架構(gòu)重點從“審批事項— 審批流程—工作規(guī)程—監(jiān)督與考評—激勵與問責”的邏輯體系出發(fā)，重新設(shè)計了業(yè)務(wù)運行模式：從公共行政的視野全面梳理了普洱市行政審批事項，按照執(zhí)法主體合法、執(zhí)法程序合法的原則，形成簡潔、高效、流暢的審批程序和服務(wù)規(guī)范；以公民利益為中心，界定和規(guī)劃了政務(wù)服務(wù)中心的職責、使命、運行模式、治理監(jiān)督機制，形成了相對完整、規(guī)范的制度框架，為承上啟下、多級聯(lián)動的中國市級政務(wù)服務(wù)中心效能提升提供了很好的借鑒。（見圖2）

1.行政審批事項規(guī)范制度

建立權(quán)力清單。黨的十八屆四中全會提出“要深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”。李克強總理在2014年“兩會”上提出：“確需設(shè)置的行政審批事項，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會公開。清單之外，一律不得實施審批?！痹谏罨姓徟贫雀母镏袌猿址ㄖ嗡季S，首要就要公開權(quán)力清單，使行政審批權(quán)力的設(shè)定和行使在陽光下公正、規(guī)范運行。針對普洱市32個廳局審批事項，每一個審批事項的項目名稱、法定依據(jù)、審批類型、申報材料、審批時限、審批流程、審批方式、法定時限、承諾時限、收費標準等都經(jīng)過了系統(tǒng)梳理，為行政行為提供了法律依據(jù)。對諸如審定、認定、核查、確認、登記、年審、年檢、同意、驗證、驗收、監(jiān)制以及準銷證、準運證等開展全面清理，確保從源頭上控制和規(guī)范行政許可事項。審批事項全部向社會公開，推動“一個窗口受理、一次性告知、一條龍服務(wù)、一次性收費、限時辦結(jié)”，接受公眾監(jiān)督。從此，各職能部門不得變相在公布的權(quán)力清單之外實施行政審批，不得擅自調(diào)整行政審批事項及流程，審批運行陽光透明。

圖2 制度建設(shè)邏輯分析圖

在審批或服務(wù)項目的分類辦理方面，傳統(tǒng)的辦件過程遵循法定時效的“普遍主義”原則，行政行為缺乏效率觀和主動性。針對這一情況，普洱市政務(wù)服務(wù)中心采用項目分類辦理原則，按照審批事項的性質(zhì)、具體內(nèi)容、輕重緩急等因素，將辦件類型劃分為即辦制（直接辦理制）、承諾辦理制、控制事項明確答復(fù)制、重大事項聯(lián)合辦理制、上報事項負責辦理制。每件審批事項均明確承諾時間。通過對審批事項的合理分類，提升效率，滿足行政相對人對行政審批、服務(wù)項目的個性化需求。辦件數(shù)量僅為原有審批事項的30%，材料精簡近40%。

審批職能整合。普洱市政務(wù)服務(wù)中心將過去分散在不同部門、部門內(nèi)不同科室的審批事項剝離出來，有機整合，最終將數(shù)十個科室的工作合并到十余個窗口辦理。成建制入駐政務(wù)服務(wù)中心大廳，打破了原來相互割裂的部門壁壘，形成扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、無縫隙化組織體系。經(jīng)過政府部門的充分授權(quán)，各辦事窗口統(tǒng)一啟用首席代表制、行政審批專用章。組織形式的變革推動行政審批主體和許可審批項目的進駐率分別達到100%和90%。在傳統(tǒng)的審批過程中，公民需要奔波于多個窗口、多個科室，整個過程是“公民—政府”環(huán)節(jié)的疊加。服務(wù)中心以一般事項的首席代表制（初審—首席代表終審）取代原來“科員—科長—主管領(lǐng)導(dǎo)—局領(lǐng)導(dǎo)”的層層審批制。行政相對人在經(jīng)歷“一次性告知、提交材料”的“公民—政府”環(huán)節(jié)之后，其余流程多轉(zhuǎn)變?yōu)檎块T內(nèi)部協(xié)同合作，簡化了審批流程，減少了中間環(huán)節(jié)，大幅度縮小了管理人員自由裁量權(quán)，平均審批時限壓縮50%。

投資事項通常涉及兩個以上部門審批，并聯(lián)審批工作流程加速了不同橫向部門之間的協(xié)同運作。結(jié)合實際，并聯(lián)審批劃分為企業(yè)設(shè)立、固定資產(chǎn)投資項目建議書審批、可研深度、初設(shè)深度、開工準備、竣工驗收六個階段。每個階段劃分為三個環(huán)節(jié)，即受理環(huán)節(jié)、辦理環(huán)節(jié)、回復(fù)環(huán)節(jié)。對有特殊需求的，經(jīng)申請批準，納入行政審批快速通道，中心負責全程代辦。并聯(lián)審批在明確各部門事項許可權(quán)的前提下，以部門之間充分的橫向溝通和內(nèi)部協(xié)作解決了以往存在的“互為前置審批、相互推諉”問題。目前，在全市沒有增加編制人員的前提下，審批時間大大縮短，由原來法定時限的近百個環(huán)節(jié)、650多個法定工作日，壓縮至80～150個工作日。

圖3 “兩次終結(jié)制”審批流程圖

推出“兩次終結(jié)制”（見圖3），嚴格限定總辦理時限。第一次咨詢服務(wù)即翔實告知相對人申報材料和相關(guān)要求。在手續(xù)齊備的情況下，辦結(jié)時間不得超過承諾時限?；趯Υ翱诜?wù)的跟蹤性監(jiān)督，推出“超時默認預(yù)警制”，提示在規(guī)定期限內(nèi)未辦理完畢的項目及時辦理完結(jié)，利用電子政務(wù)平臺建立事前、事中、事后監(jiān)督與部門責任落實有效結(jié)合的內(nèi)部監(jiān)督機制。

規(guī)范中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)行為。全面梳理審批服務(wù)中介機構(gòu)與主管部門的關(guān)系。促進中介服務(wù)機構(gòu)間的有序競爭，打破變相壟斷，建立審批服務(wù)社會中介機構(gòu)星級評價制度，促進中介機構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量、降低服務(wù)費用，對不合格的中介機構(gòu)進行整頓和懲罰。

2.運行制度

從法理角度，定義了政務(wù)局機構(gòu)、審批事項、審批管理、對外服務(wù)等方法；從服務(wù)窗口層面，描述了事項規(guī)范和服務(wù)規(guī)范；從處理方法上，解釋了處理規(guī)則和處理規(guī)程；從過程管理上，制定了會議安排、人事安排、政務(wù)管理、事務(wù)管理、設(shè)備管理、輔助管理等制度；從事后管理上，規(guī)定了考核和考評、投訴和追究程序；從安全保障上，擬定了應(yīng)急規(guī)程等。

3.考評制度

制定了首問負責、考勤標準、考評辦法、過錯責任考核辦法等制度，區(qū)分了首席代表、組長、普通公務(wù)員等不同崗位職責，界定并解釋了考核的內(nèi)容與項目、應(yīng)用范圍、程序與要求，以及考核基準、考核紀律、結(jié)果評估、過錯認定和追究等內(nèi)容。

把平時考核和年度、定性和定量、內(nèi)部和外部評估結(jié)合起來，實施全方位考核。為了確保評估的可信度，考核主體除了中心和原部門的上下級同事外，隨機選取行政相對人參與評估，并聘請專業(yè)機構(gòu)進行調(diào)查和測評。詳細量化考核細則，將關(guān)鍵指標、突出貢獻、行政相對人投訴記錄等作為考核評定加減分的重要依據(jù)，定期通報，相應(yīng)采取勸誡、教育培訓(xùn)、調(diào)動調(diào)配、晉升、提薪、獎勵、申訴等措施，健全激勵體系。

4.監(jiān)督制度

信息公開制度、行政審批監(jiān)督檢查規(guī)程、行政許可聽證規(guī)程、人民監(jiān)督員管理規(guī)定、行政效能投訴工作流程、廉政警示制度、審批人員交叉制約制度、信訪工作制度、回訪評議制度、不良行為管理辦法等一系列長效監(jiān)督制度，為政務(wù)服務(wù)中心的規(guī)范運作建立起了多層次、全方位的政務(wù)公開監(jiān)督體系。

普洱市政務(wù)服務(wù)中心在實際工作中形成了四種主要的內(nèi)部監(jiān)督方式，分別是：監(jiān)察部門的監(jiān)督、上級機關(guān)的監(jiān)督、地方行政服務(wù)中心管理層和窗口服務(wù)層的相互監(jiān)督、入駐單位間的互相監(jiān)督。紀檢監(jiān)察部門在政務(wù)服務(wù)中心直接設(shè)立監(jiān)察室，受理投訴和舉報。通過公開信息，暢通投訴舉報渠道，形成了行政審批、紀檢監(jiān)察、信用管理的互通。

外部監(jiān)督的方式主要包括：一是服務(wù)對象可以通過意見箱、舉報箱、監(jiān)督電話等進行監(jiān)督；二是廣泛接受企業(yè)和群眾評議；三是新聞媒體等可以跟蹤采訪報道，以外部監(jiān)督的形式參與反饋，破解亂作為與不作為。

監(jiān)督渠道的拓展真正有效地把組織監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等有機結(jié)合了起來，有力地推動了服務(wù)型政府建設(shè)。

（三）制度體系目標導(dǎo)向

1.法治政府

權(quán)力清單系統(tǒng)梳理了普洱市32個廳局審批事項，建立了權(quán)力清單，準確確定了行政審批項目的底數(shù)，堅決杜絕以“紅頭文件”變相設(shè)定行政審批事項的可能性，為嚴格控制新增審批事項，進一步取消和下放行政審批事項、規(guī)范審批行為奠定了基礎(chǔ)。

普洱市政務(wù)服務(wù)中心依法依規(guī)明確了審批環(huán)節(jié)，變分散審批為一站式審批，把目標確定、工作量化、任務(wù)分解、責任落實有機地銜接起來，以“窗口審批項目辦理工作規(guī)程、一次性告知制、限時辦結(jié)制、一條龍服務(wù)、一次性收費”等制度建設(shè)限制了審批行為的隨意性。

2.效率政府

按照總體服務(wù)流程優(yōu)化原則進行組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程的重新設(shè)計。普洱市政務(wù)服務(wù)中心針對不同性質(zhì)或類別的辦件事項，提供了包括首席代表制、全程代理制、預(yù)約審批制、會議制和綠色通道制等在內(nèi)的一整套運行機制，確保審批流暢，力求以民為本，簡化程序，壓縮時間，提高辦事效率，提供公共服務(wù)，方便企業(yè)和群眾辦事。

通過推動兩集中（將部門審批權(quán)力集中到行政許可科、行政許可科成建制進駐到中心）、首席代表制，促進政府部門組織結(jié)構(gòu)扁平化。向政務(wù)服務(wù)中心派駐合格的首席代表及窗口工作人員，將局長、分管領(lǐng)導(dǎo)的審批權(quán)力授予窗口首席代表，保留監(jiān)督權(quán)，是部門領(lǐng)導(dǎo)進一步解放思想、敢于放權(quán)授權(quán)的標志。部門對窗口服務(wù)提供查勘現(xiàn)場、專家論證等后臺支持，將“對口設(shè)置”的傳統(tǒng)組織架構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸苯臃?wù)一線”的顧客導(dǎo)向的組織架構(gòu)，實現(xiàn)“一個窗口對外”、“一站式審批”、“單位圍繞窗口轉(zhuǎn)、窗口圍繞中心轉(zhuǎn)、中心圍繞群眾轉(zhuǎn)”，是職能部門對自身權(quán)力觀和服務(wù)意識的內(nèi)部革命，也有利于改變“重審批、輕監(jiān)管”的慣性思維，與中央改革方向一脈相承。

審批事項流程優(yōu)化，將原來“窗口受理→初審→分管領(lǐng)導(dǎo)審核→主要領(lǐng)導(dǎo)審批”等四步才可辦理的流程，在后臺處室業(yè)務(wù)支持與授權(quán)下，改變?yōu)橐宦墒跈?quán)首席代表在窗口直接受理、辦理，使審批事項的程序大大簡化，從制度上實現(xiàn)了審批的扁平化，縮短了審批鏈條，極大地壓縮了辦件時限，減少了審批環(huán)節(jié)，提高了審批服務(wù)效率。

3.服務(wù)政府

制度以工作規(guī)程、行政審批監(jiān)督檢查、信息公開、廉政建設(shè)、責任追究、投訴處理、考評辦法等制度為保障，在政務(wù)服務(wù)中心這個整合平臺上，用主動性服務(wù)取代以往的行政管理，以集成性服務(wù)的開放性取代各自為政的封閉性，并以效果滿意度、流程健全度、精神飽滿度、規(guī)范到位度的良性轉(zhuǎn)變理順了政民聯(lián)系，塑造了親民為民的政府形象，以優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)密切了黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系，回歸了為人民服務(wù)的宗旨。

其中需特別強調(diào)的是要充分落實首席代表制。首席代表直接面向辦事人員服務(wù)，可以通過互動交流、窗口間的部門協(xié)調(diào)，提供更高層次的公民滿意度、更大的服務(wù)靈活性，從而產(chǎn)生更具人性化的服務(wù)效果，促進政府公共服務(wù)能力在速度、效率和準確性等方面的實質(zhì)性提升。

4.責任政府

在政務(wù)服務(wù)中心，中心管理部門、窗口執(zhí)行單位和監(jiān)督部門并非簡單疊加，而是職能明確分工與內(nèi)部協(xié)作的有機統(tǒng)一。強化異體問責，明確問責范圍、問責程序、問責力度的相關(guān)制度，將行政審批行為置于行政相對人、監(jiān)察機構(gòu)和社會公眾的重重監(jiān)督之下。鼓勵新聞媒體、社會公眾開展外部監(jiān)督，對違法違規(guī)審批等問題嚴肅處理，形成協(xié)調(diào)配合、權(quán)力制衡的行政治理結(jié)構(gòu)與監(jiān)管合力，堵住不作為、亂作為問題滋生的源頭，實現(xiàn)陽光辦公、民主行政。

5.績效政府

在雙重管理體制下，中心窗口工作人員的晉升、薪資待遇等實質(zhì)權(quán)力仍掌控于原部門，這就決定了窗口人員對原部門的高度依賴性，極易導(dǎo)致地方行政服務(wù)中心對窗口工作人員的監(jiān)督管理浮于表面，難以奏效。

對此，制度建設(shè)特別強化了考評體系建設(shè)?？荚u辦法依據(jù)工作崗位、工作內(nèi)容、工作標準，明確考核范圍，規(guī)范程序，設(shè)計了一套細化量化的、統(tǒng)一規(guī)范的考核評價標準，指標要素清晰具體、便于操作，引導(dǎo)考核對象不偏離工作目標?？己斯ぷ鹘Y(jié)合公眾滿意度評價，將關(guān)鍵事件、被考核對象在工作中所呈現(xiàn)出來的良好行為或不良行為作為加減分的重要事實依據(jù)，最大限度地消除因主觀因素造成的評分誤差，確?？己酥笜梭w系能夠完整地反映和涵蓋工作實績。

考評制度不局限于內(nèi)部管理的改進，還能運用激勵和約束機制完成其問責功能。一方面將績效評估結(jié)果與公務(wù)員職位、工資福利、績效津貼等調(diào)整有機結(jié)合起來。另一方面，對于違反工作紀律、影響行政效能的行為，除了追究當事人的責任，更要追究主要領(lǐng)導(dǎo)的責任。因而，它能夠引導(dǎo)政府工作人員樹立正確價值導(dǎo)向、盡職盡責，著眼于向公民展示行政績效水平并為此承擔相應(yīng)的責任。

（四）運行效果

行政審批流程再造工作創(chuàng)新了政府運行機制，提高了審批效率，增加了群眾滿意度。

2014年上半年，普洱市政務(wù)服務(wù)中心運行情況良好，中心（含縣區(qū)分中心）共辦理各種行政審批和行政服務(wù)事項66006件。2013年上半年，全市市縣（區(qū)）共辦理各種行政審批和行政服務(wù)事項169521件，而2014年上半年全市市縣（區(qū)）累計辦理此類事項563185件，其中，市中心受理投資項目34個，投資概算113.16億元。投資項目網(wǎng)上審批比承諾時限平均提速50%以上，6月份提速達79%。

所需表格總體數(shù)量精簡60%，預(yù)留基本信息精簡50%，即辦件數(shù)量達到現(xiàn)有審批事項的30%，審批整體提速50%。其中，企業(yè)在名稱預(yù)核準和驗資完成后，一般一個小時內(nèi)即可完成注冊登記。中心受理各類業(yè)務(wù)咨詢回復(fù)率 100%，群眾滿意率98%。辦事群眾紛紛表示：“綠色普洱建設(shè)離不開軟環(huán)境，政務(wù)服務(wù)中心為普洱建設(shè)提供了堅強的組織保證。”“政務(wù)服務(wù)中心為群眾提供了高效、優(yōu)質(zhì)、人性化的服務(wù)，讓我們感到心情舒暢?！?/p>

三、 結(jié)論：制度體系的應(yīng)用價值分析

1.政府公共管理理論踐行

政府審批制度改革深化在本質(zhì)上是行政權(quán)力的重新配置，以明晰職能邊界，理順政府和市場、社會的關(guān)系，建立“有限政府”而非“全能政府”，在技術(shù)層面以電子政務(wù)推動政府各部門、各級別間的縱向與橫向協(xié)同。協(xié)同創(chuàng)新研究是改革的理論基礎(chǔ)，同時，也提供了技術(shù)解決方案。在原有的制度框架下，多元主體的局部理性導(dǎo)致體制出現(xiàn)惡性循環(huán)，只有基于政務(wù)服務(wù)中心、行政相對人、職能部門協(xié)同治理與利益整體化視角，建立一套交易成本最小化的制度體系，變革不良體制，引導(dǎo)行政資源系統(tǒng)整合、合理配置，組建無縫隙政府，才能產(chǎn)生“帕累托改進”，增強“有限、有為、有效”的行政權(quán)力運行能力，促進效率與公平的共贏。

2.以長效性制度建設(shè)推進體制改革

體制改革是一個長期過程，政府管理創(chuàng)新是一場深刻的“自我革命”。單純著眼于審批事項精簡所能取得的邊際效益在不斷遞減，改革必須深入到審批行為的價值層面。如果缺失服務(wù)型政府理念，“制度”約束和“機制”構(gòu)建極易停留在“運動式”、“技術(shù)性”層面，而將改革簡單化為審批事項“少”、準入門檻“低”、審批“快”，甚至陷入標準個體化、監(jiān)督形式化等陷阱。只有尊重行政審批的價值內(nèi)核，從強化服務(wù)型政府建設(shè)為出發(fā)點探索制度訴求，開展常態(tài)化治理和長效性、系統(tǒng)性、動態(tài)性制度建設(shè)，切實將行政審批制度改革作為踐行“五大發(fā)展理念”的平臺，以簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力，才能挖掘區(qū)域發(fā)展的潛力。

隨著改革全面深化，需要更加注重不同層級政務(wù)服務(wù)中心的頂層設(shè)計、協(xié)調(diào)推進，破解“資源共享難、互聯(lián)互通難、業(yè)務(wù)協(xié)同難”等“三難”問題，以部門之間、中央與地方之間、地方與地方之間的大數(shù)據(jù)多級聯(lián)動打造扁平、暢通、透明、高效、低成本的整體性政務(wù)服務(wù)機構(gòu)，并逐步向公眾開放免費的可機讀數(shù)據(jù)集，鼓勵社會參與協(xié)同創(chuàng)新。應(yīng)以制度建設(shè)為平臺，通過標準化建設(shè)、行政效能提升提供約束和指導(dǎo)，構(gòu)建信任、開放、協(xié)同的行政文化，實現(xiàn)橫向協(xié)同和縱向貫通，推動線上線下互動，實現(xiàn)精細化管理、科學(xué)化決策、智慧化服務(wù)。

3.探索法治化路徑

當前，中國市級政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)還沒有統(tǒng)一的思路，容易出現(xiàn)職權(quán)劃分不明確、定位不明晰、管理缺乏規(guī)范、整合不到位的弊端，亟須以著眼于構(gòu)建協(xié)同運作的頂層設(shè)計與法治化解決行政審批的“九龍治水”問題。

當前我國《行政許可法》及配套法律體系尚不完善。作為行政審批制度改革先行先試的廣東省發(fā)布了《廣東省行政許可監(jiān)督管理條例》，率先增加了實施權(quán)力清單制度的內(nèi)容，將權(quán)力清單寫進了地方性法規(guī)，從而使權(quán)力清單具有了法律效力（例如可以作為行政復(fù)議和行政訴訟的法定依據(jù)），這一法治化路徑值得全國推廣。

政務(wù)服務(wù)中心內(nèi)部管理規(guī)章制度的探索和發(fā)展，可以為相關(guān)配套法律體系的完善提供參考，從而探索以更具規(guī)范性、可預(yù)期性、透明性的法治手段來減少審批隨意性，在實體層面解決部門間、層級間行政審批權(quán)邊界不清的問題，在程序?qū)用尕瀼毓秸x，破除既定權(quán)力運行習慣的束縛，降低改革的社會成本、政治成本、博弈成本，從而使中國政府管理創(chuàng)新實現(xiàn)依法治國和依法行政的內(nèi)在目標，釋放制度紅利。

參考文獻

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［3］ 黃小勇.政府流程再造視野下的行政審批標準化建設(shè)［J］.行政管理改革，2012（4）：34-37.

責任編輯 朱亞娟

觀點摘要

中圖分類號：D630

文獻標志碼：A

文章編號：2095-7017（2016）01-0019-07

收稿日期：2015-11-01

作者簡介：閆雨（1976—），男，河南鄭州人，清華大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士后，主要研究領(lǐng)域：管理哲學(xué)、文化產(chǎn)業(yè)。劉小強（1972—）， 男 ，重慶人，重慶市九龍坡區(qū)人民政府常務(wù)副區(qū)長 。