□李秀梅，趙丹慧，李春英（.北京行政學(xué)院，北京　00044；.北京市西城區(qū)西長安街街道辦事處，北京000；.北京市大興區(qū)金銳社區(qū)服務(wù)中心，北京　0600）

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我國失獨(dú)家庭養(yǎng)老問題探討
——以北京市西城區(qū)西長安街為例

□李秀梅1，趙丹慧2，李春英3
（1.北京行政學(xué)院，北京100044；2.北京市西城區(qū)西長安街街道辦事處，北京100032；3.北京市大興區(qū)金銳社區(qū)服務(wù)中心，北京102600）

摘要：失獨(dú)家庭是我國實(shí)行計(jì)劃生育政策以來所形成的特殊群體，也是近年來社會(huì)廣為關(guān)注的人群。文中以失獨(dú)家庭為目標(biāo)人群，以北京市西城區(qū)西長安街街道的失獨(dú)家庭數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分析他們的養(yǎng)老服務(wù)需求，介紹北京市對(duì)失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障的政策舉措，進(jìn)而對(duì)我國失獨(dú)家庭養(yǎng)老問題思考一二。

關(guān)鍵詞：失獨(dú)家庭；養(yǎng)老；保障；北京市西長安街街道

早在2000年7月，王秀銀、胡麗君、于增強(qiáng)三位研究人員曾對(duì)山東省榮成市15歲及以上獨(dú)生子女傷亡家庭進(jìn)行了問卷調(diào)查。后來，三人聯(lián)合在2001年第6期的《中國人口科學(xué)》上發(fā)表了《一個(gè)值得關(guān)注的社會(huì)問題：大齡獨(dú)生子女意外傷亡》一文。該文在對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析的基礎(chǔ)上，就對(duì)意外傷亡的大齡獨(dú)生子女父母進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和精神關(guān)愛的必要性進(jìn)行了闡述，并提出了一系列具體的對(duì)策建議。從此，關(guān)于“失獨(dú)”問題的研究進(jìn)入學(xué)術(shù)視野。而“失獨(dú)家庭”作為一個(gè)專有名詞首次被提出，則始于2012年5月9日《廣州日?qǐng)?bào)》發(fā)表的一篇題為《暮年喪獨(dú)子，他們的余生該何去何從？》的報(bào)道。然而，什么是“失獨(dú)家庭”？即使到目前為止，無論是官方機(jī)構(gòu)還是學(xué)術(shù)界，對(duì)這個(gè)概念仍然尚未做出一個(gè)統(tǒng)一的表述。我們?cè)谖闹兴Q的“失獨(dú)家庭”，主要是指夫妻雙方只生育或收養(yǎng)過一個(gè)子女，該子女由于疾病或意外災(zāi)禍不幸去世，且夫妻不能或不再生育、收養(yǎng)子女的家庭［1］。在此意義上，失獨(dú)家庭是我國實(shí)行計(jì)劃生育政策以來所形成的一個(gè)特殊群體，也是近年來廣為社會(huì)所關(guān)注的人群。

一、失獨(dú)家庭的現(xiàn)狀與需求分析

（一）現(xiàn)狀摸底及需求調(diào)查

我國目前已有的失獨(dú)家庭的數(shù)量不僅巨大，而且增加得很快。據(jù)有關(guān)專家推算，1975年—2010年出生的2.18億獨(dú)生子女中，有超過1000萬可能在25歲之前死亡，聯(lián)合國則預(yù)測2200年中國失獨(dú)家庭將達(dá)千萬［2］。這就意味著有2000萬名父母親，在他們的中老年時(shí)期將失去唯一的孩子，成為老無所依的失獨(dú)老人。2012年，北京市共有3900個(gè)失獨(dú)家庭，其中涉及7746人［3］；2013年，北京市失獨(dú)老人增加到8781人，而且，失獨(dú)人數(shù)在以每年接近10%的速度遞增。2014年，按照北京市“暖心計(jì)劃”公布的信息，北京市獨(dú)生子女死亡家庭為5200戶，失獨(dú)父母總計(jì)為9888人［4］103。

為了進(jìn)一步了解失獨(dú)家庭的現(xiàn)狀，為其提供最需要的服務(wù)和比較完善的法律保障，我們以北京市西城區(qū)西長安街街道的失獨(dú)家庭為調(diào)查對(duì)象，對(duì)失獨(dú)家庭的結(jié)構(gòu)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，并以問卷調(diào)查和入戶走訪的形式進(jìn)行了需求摸底。

西長安街街道位于北京中心城區(qū)，在全國范圍內(nèi)是實(shí)行計(jì)劃生育政策比較好的地區(qū)，獨(dú)生子女家庭普及率在地區(qū)育齡人口中超過96%。該地區(qū)戶籍人口7.4萬，2014年失獨(dú)家庭89人62戶，占總?cè)丝诘娜f分之十二。我們對(duì)其中的52人進(jìn)行了入戶調(diào)研，另外37人拒絕了我們的訪談。

1.基礎(chǔ)情況調(diào)查

居住地：20戶常住轄區(qū)內(nèi)，占總戶數(shù)的32%；42戶人戶分離，占比68%。

孩子傷亡情況：孩子死亡時(shí)年齡在10歲以下的10人，10-20歲45人，20歲以上34人；死亡原因?yàn)橐虿?6人，車禍、溺水等意外32人，犯罪處死1人。

家長情況：家長現(xiàn)在年齡50-59歲37人，60-69歲46人，70-79歲5人，80歲以上1人；孩子死亡時(shí)家長年齡40歲以下20人，40-50歲23人，50-60歲38人，60歲以上8人；目前還在工作21人（包括未退休、退休返聘和打工），不在工作68人（包括退休與無業(yè)）；初婚35戶，離異12戶，喪偶12戶，再婚3戶。

家庭收入情況：月收入2萬元以下（不含2萬元）15戶，2-5萬元（不含5萬元）32戶，5萬元以上15戶。

住房情況：住樓房的35人，占總?cè)藬?shù)的68%；住平房的16人，占總?cè)藬?shù)的28%。有自己住房住的37人，占總?cè)藬?shù)的69.8%；租房住的11人，占總?cè)藬?shù)的20.8%；選擇其他項(xiàng)的4人。與老伴同住的36人，占總?cè)藬?shù)的68%；獨(dú)居的9人，占總?cè)藬?shù)的17%；與親屬居住的6人，占總?cè)藬?shù)的11%；其他情況的1人。

生活現(xiàn)狀：完全自理的有40人，半自理的有12人。其中基本健康但需長期服藥的有30人，占總?cè)藬?shù)的57.7%；需要經(jīng)常就醫(yī)的有17人，占總?cè)藬?shù)的32.7%；活動(dòng)受限的有5人，占總?cè)藬?shù)的9.6%。藥費(fèi)能報(bào)銷48人，占總?cè)藬?shù)92.3%，自費(fèi)4人，占7.7%。

2.需求調(diào)查

健康需求：有體檢需求的21人，占總?cè)藬?shù)的40.3%；有日常量血壓需求的15人，占總?cè)藬?shù)的28.8%；有測血糖需求的10人，占總?cè)藬?shù)的19.2%；有陪同就醫(yī)需求的45人，占總?cè)藬?shù)的86.5%；有醫(yī)療咨詢需求的10人，占總?cè)藬?shù)的19.2%，有醫(yī)療講座需求的10人，占總?cè)藬?shù)的19.2%；現(xiàn)階段有家庭病床需求的5人，占總?cè)藬?shù)的9.6%；有送藥上門需求的11人，占總?cè)藬?shù)的21%。

生活及家政需求：有送餐需求的15人，占總數(shù)的17.6%；需要老年餐桌的11人，占總?cè)藬?shù)的21%；有小時(shí)工做飯需求的2人，占總?cè)藬?shù)的3.8%；有其他需求的12人，占總?cè)藬?shù)的23.1%。需要24小時(shí)保姆的6人，占總?cè)藬?shù)的11.5%；需要小時(shí)工做家務(wù)的8人，占總?cè)藬?shù)的15.4%；可以自己解決，但有時(shí)需要請(qǐng)小時(shí)工的25人，占總?cè)藬?shù)的48.1%；自己完全可以解決的7人，占總?cè)藬?shù)的13.5%。有洗澡需求的10人，占總?cè)藬?shù)的19.2%；有日常梳洗需要的1人，占總?cè)藬?shù)的1.9%；有其他需求的8人，占總?cè)藬?shù)的15.4%。

其它物質(zhì)需求：有代買代購需要的12人，占總?cè)藬?shù)的23.1%；有家電維修需求的12人，占總?cè)藬?shù)的23.1%；有陪同外出需要的9人，占總?cè)藬?shù)的17.3%；有洗衣需要的2人，占總?cè)藬?shù)的3.8%；有打電話需要的1人，占總?cè)藬?shù)的1.9%；有其他需求的5人，占總?cè)藬?shù)的9.6%。

文體活動(dòng)需求：有學(xué)習(xí)電腦需求的20人，占總?cè)藬?shù)的38.5%；有學(xué)習(xí)手工課需求的10人，占總?cè)藬?shù)的19.2%；有學(xué)習(xí)攝影需要的12人，占總?cè)藬?shù)的23.1%；有學(xué)習(xí)英語需要的3人，占總?cè)藬?shù)的5.8%；有學(xué)習(xí)法律需求的8人，占總?cè)藬?shù)的15.4%；有學(xué)習(xí)中國競技麻將需求的3人，占總?cè)藬?shù)的5.8%；有學(xué)習(xí)北京歷史需求的5人，占總?cè)藬?shù)的9.6%。有興趣參加合唱的17人，占總?cè)藬?shù)的32.7%；有興趣參加書法學(xué)習(xí)的10人，占總?cè)藬?shù)的19.2%；有興趣參加戲曲課程的3人，占總?cè)藬?shù)的5.8%；有參加繪畫課程興趣的5人，占總?cè)藬?shù)的9.6%；有參加舞蹈課程興趣的7人，占總?cè)藬?shù)的13.5%；有其他文化活動(dòng)興趣的6人，占總?cè)藬?shù)的11.5%；不喜歡文化活動(dòng)的5人，占總?cè)藬?shù)的9.6%。有興趣參加各種棋類活動(dòng)的26人，占總?cè)藬?shù)的50%；有興趣參加各種球類活動(dòng)的19人，占總?cè)藬?shù)的36.5%。

精神需求：愿意接受志愿服務(wù)的24人，占總?cè)藬?shù)的46.2%；視情況而定的21人，占總?cè)藬?shù)的40.3%；不愿意接受志愿服務(wù)的7人，占總?cè)藬?shù)的13.5%。愿意接收政府或社會(huì)組織及相對(duì)固定的個(gè)人（如鄰居）的電話慰問聊天的46人，占88.5%。希望有假日慰問的50人，占總?cè)藬?shù)的96.2%；希望志愿者做家務(wù)的11人，占總?cè)藬?shù)的21.2%；希望志愿者陪護(hù)體檢的10人，占總?cè)藬?shù)的19.2%；希望志愿者定期入戶聊天的26人，占總?cè)藬?shù)的50%。

此外，當(dāng)失獨(dú)父母老無可依或者成為“失能老人”的時(shí)候，養(yǎng)老院就成為他們最后的希望。

（二）需求分析

綜合分析基本健康狀況的描述與健康需求的反饋可以看出，參與調(diào)查人員對(duì)體檢、量血壓、測血糖等日常項(xiàng)目比較期待。目前，社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本可以滿足居民洗澡需求和居住在轄區(qū)內(nèi)老人的餐飲需求。63.4%的人提出有小時(shí)工的需求，這可以通過家政服務(wù)市場來滿足。大多數(shù)人可以自理，可以自行前往理發(fā)店理發(fā)；定點(diǎn)理發(fā)和上門理發(fā)的需求，可通過社區(qū)便民服務(wù)來解決。日常梳洗需求應(yīng)完善為老人服務(wù)上門項(xiàng)目。在其它日常生活照料的需求中，家電維修的需求較多，可通過社區(qū)便民服務(wù)隊(duì)來解決。數(shù)據(jù)說明，大多數(shù)失獨(dú)家庭人員希望接受志愿者及社會(huì)服務(wù)。節(jié)假日的慰問無論在精神還是物質(zhì)上都能被失獨(dú)家庭接受。那些拒絕接受訪談的失獨(dú)家庭，多是仍封閉心靈，抵觸外界，沒有從喪子之痛中恢復(fù)過來。這些人更需要心理咨詢師等專業(yè)人員的精神類介入幫扶。

從調(diào)查的結(jié)果分析，在目前階段，參與調(diào)查的失獨(dú)家庭成員物質(zhì)條件與日常生活方面尚無較強(qiáng)烈的需求，主要需求表現(xiàn)在精神方面，以及未來隨著年齡的增長與健康狀況的下降，對(duì)于養(yǎng)老方面的擔(dān)憂。通過數(shù)據(jù)可以看出，失獨(dú)老人的身體健康情況或多或少都有些問題，他們需長期服藥或就診。一方面，協(xié)助調(diào)查的老人們還是相對(duì)比較獨(dú)立的，在現(xiàn)階段并沒有很多人提出需要陪同就醫(yī)等方面的要求；另一方面，失獨(dú)父母年齡結(jié)構(gòu)偏大，60歲以上46人、70歲以上6人，占比超過半數(shù)。隨著歲月的推移，越來越多的失獨(dú)父母將步入老年，養(yǎng)老問題將成為他們關(guān)心的重點(diǎn)。尤其是夫妻一方去世以后，這個(gè)問題就會(huì)越來越凸顯?，F(xiàn)有制度設(shè)計(jì)對(duì)失獨(dú)老人的關(guān)懷不夠，養(yǎng)老成為失獨(dú)老人們的嚴(yán)重心病。

二、北京市對(duì)失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障的政策舉措

北京，作為首都，作為首善之都，黨和政府沒有忘記市轄區(qū)（縣）中的失獨(dú)家庭，努力為他們提供各方各面的服務(wù)和照顧。近年來，一種廣受贊譽(yù)的“北京模式”逐步成型，覆蓋了北京市16個(gè)區(qū)（縣）。這種特有的模式圍繞著北京市對(duì)失獨(dú)家庭的政策層面、經(jīng)濟(jì)保障、養(yǎng)老照料和精神慰藉四個(gè)方面而建立，尤以其“暖心計(jì)劃”和“心靈家園”工程為核心典型［4］103。

（一）通過落實(shí)政策將失獨(dú)家庭納入政府保障

2013年9月13日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》。為了貫徹落實(shí)這個(gè)文件，北京市人民政府在當(dāng)年10月12日出臺(tái)了全國首個(gè)區(qū)域性落實(shí)政策——《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》。該文件第一次明確了政府對(duì)失獨(dú)老人的保障責(zé)任，指出對(duì)失獨(dú)老人“由政府給予相應(yīng)的福利保障”，特別強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)和引領(lǐng)作用，要求對(duì)無贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人的人員“實(shí)行政府供養(yǎng)”“保障其基本養(yǎng)老服務(wù)需求”。

（二）通過“暖心計(jì)劃”和特別扶助金提供經(jīng)濟(jì)保障

所謂“暖心計(jì)劃”，是為增強(qiáng)失獨(dú)家庭抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，在原有失獨(dú)保障基礎(chǔ)上建立的一項(xiàng)專門針對(duì)失獨(dú)人群的綜合保險(xiǎn)制度。2012年6月15日，北京市人口計(jì)生委和計(jì)生協(xié)與中國人保壽險(xiǎn)北京市分公司合作，在全市開始實(shí)施“暖心計(jì)劃”。連續(xù)三年，北京市人民政府每年為每一位失獨(dú)父母出資2800元，購買了包括養(yǎng)老、醫(yī)療、意外險(xiǎn)、人壽險(xiǎn)、女性安康險(xiǎn)等險(xiǎn)種在內(nèi)的綜合性保險(xiǎn)，以期失獨(dú)父母能夠?qū)崿F(xiàn)“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”。截至2012年12月，全市共有22人出險(xiǎn)，其中14例完成理賠，最高賠付金額32900元，理賠金額共計(jì)114168.68元。這項(xiàng)政策的出臺(tái)引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，不但得到了當(dāng)時(shí)的國家人口計(jì)生委的高度肯定，而且還受到了失獨(dú)群體的普遍歡迎，同時(shí)也對(duì)其他?。ㄊ?、區(qū)）解決失獨(dú)群體問題起到了積極的示范作用［5］。

特別扶助金是專門針對(duì)實(shí)施計(jì)劃生育家庭而設(shè)計(jì)的補(bǔ)償金制度，是我國失獨(dú)家庭扶助制度的重要內(nèi)容。如果一個(gè)家庭中的獨(dú)生子女傷殘或死亡，夫妻未再生育（或合法收養(yǎng)子女）且符合規(guī)定條件的，政府將按月給予每個(gè)人一定額度的扶助金，直到其死亡或者其子女康復(fù)。2008年4月18日，北京市人口和計(jì)劃生育委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈北京市獨(dú)生子女家庭特別扶助制度實(shí)施方案〉的通知》（〔2008〕53號(hào)），確定由市財(cái)政撥專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，從2008年開始發(fā)放失獨(dú)家庭每人每月200元。2014年，這一標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為每人每月500元。

（三）通過心靈家園基地提供精神慰藉

所謂“心靈家園基地”，是對(duì)失獨(dú)人群進(jìn)行精神關(guān)愛和慰藉的交流平臺(tái)和活動(dòng)空間，主要提供養(yǎng)老照料、醫(yī)療護(hù)理、文娛活動(dòng)、精神慰藉等4大類20余項(xiàng)服務(wù)。目前，北京市在16個(gè)區(qū)（縣）建立16個(gè)市級(jí)心靈家園基地，在各個(gè)街道建立了130多個(gè)心靈家園基地，為失獨(dú)老人提供了比較方便的活動(dòng)交流場所和貼心細(xì)致的服務(wù)，意在用“家”的溫暖幫助失獨(dú)老人走出精神低谷，培育良好的心態(tài)，盡早重新融入社會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)他們的精神養(yǎng)老。

（四）建立健全各種失獨(dú)老人養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

2013年1月，為了解決失獨(dú)老人因沒有擔(dān)保人而不能入住養(yǎng)老院的實(shí)際困難，北京市民政局建立了首批失獨(dú)老人養(yǎng)老基地。在這里，由愛心傳遞熱線作為擔(dān)保人簽署擔(dān)保書，老人入院后超出的費(fèi)用由愛心企業(yè)等承擔(dān)。此舉大大改善了失獨(dú)老人難以入住養(yǎng)老院的困難狀況，部分解決了養(yǎng)老及照料費(fèi)用支出的問題。

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是北京市養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分。截止2014年底，北京市共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)415家，其中公辦養(yǎng)老院211家，占比超過了半數(shù)。由于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在職能定位不明確、管理體制僵化、服務(wù)功能單一、資源分配與利用不均衡等一系列問題，2015年3月，北京市人民政府辦公廳印發(fā)了《深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制改革的意見》，強(qiáng)調(diào)了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以強(qiáng)化托底、保障基本為原則，并提出明確接收對(duì)象、建立評(píng)估登記和分類入住機(jī)制、進(jìn)一步完善社會(huì)力量參與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理服務(wù)的工作機(jī)制等。不久，北京市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)等5部門發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好北京市計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》，明確規(guī)定：“計(jì)劃生育特殊困難家庭中失能或70周歲及以上老年人，可安排入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”。這樣，失獨(dú)老人入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有了文件上的支持和保證。

此外，位于朝陽區(qū)華嚴(yán)里8號(hào)的北京市第五社會(huì)福利院被改造成為首個(gè)專門接收失獨(dú)老人的養(yǎng)老院。

三、關(guān)于完善我國失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障的思考

有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，北京市失獨(dú)人群中老年人比重較大，失獨(dú)家庭中60歲以上的占比過半。雖然北京市人民政府采取了各種措施，但仍然有許多失獨(dú)老人面臨著“四難問題”：“老難所養(yǎng)、老難所醫(yī)、老難所依、老難善終”。那么，在全國范圍內(nèi)來看，失獨(dú)家庭的養(yǎng)老也是個(gè)不小的社會(huì)問題。為了解決失獨(dú)家庭的養(yǎng)老難題，迫切需要內(nèi)容比較廣泛的養(yǎng)老立法來予以綜合規(guī)定，并由各級(jí)各地人民政府來積極實(shí)施，希冀社會(huì)各界群策群力、施以援手。

（一）盡快進(jìn)行失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障專項(xiàng)立法

失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障立法的內(nèi)容比較廣泛，例如，針對(duì)失獨(dú)者的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)體系，關(guān)于失獨(dú)老人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)范，關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)價(jià)格的指標(biāo)性規(guī)定，有關(guān)的非營利組織注冊(cè)、項(xiàng)目申請(qǐng)、考核監(jiān)督方面的法律政策，失獨(dú)者成立抱團(tuán)取暖組織的政策措施等等。限于篇幅，這里只談三項(xiàng)立法原則。

1.居住地幫扶原則。前面的數(shù)據(jù)表明，失獨(dú)家庭人戶分離現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。造成人戶分離現(xiàn)象的原因有多方面：一是該地區(qū)近幾年中心城區(qū)改造等戶籍原址拆遷；二是一大部分人由于孩子去世原因，不愿鄰居提起，有意避世搬離傷心地；三是孩子去世后的房產(chǎn)糾紛使得戶口地的房屋無法繼續(xù)居住。這些都給由戶籍地政府出面的公益性養(yǎng)老幫扶造成一定困難。居住地距離戶籍地遠(yuǎn)的，難以接受由戶籍地提供的日常助老服務(wù)和志愿者服務(wù)。而失獨(dú)者既是精神痛苦群體，又是困難群體，進(jìn)行立法時(shí)應(yīng)該確立按居住地幫扶的原則。就近幫扶，利于失獨(dú)者在精神和生活上獲得更為貼近、及時(shí)的幫助。

2.法定優(yōu)先原則。失獨(dú)家庭這個(gè)新的特殊困難群體的出現(xiàn)，可能是我國實(shí)行計(jì)劃生育政策之初始料未及的。針對(duì)越來越迫切的失獨(dú)家庭的養(yǎng)老、就醫(yī)問題，應(yīng)立法明確其優(yōu)先享受社區(qū)醫(yī)療、代理代辦、入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等服務(wù)。有了“法定優(yōu)先”，失獨(dú)老人才能夠更加順暢地接受相關(guān)服務(wù)或者照顧。

3.全面覆蓋原則。這包含兩個(gè)方面的內(nèi)容：（1）以立法的形式保障所有失獨(dú)老人的基本物質(zhì)需求。失獨(dú)老人是一個(gè)體系龐大而身份迥異的群體，他們中既有企業(yè)退休職工、事業(yè)單位退休人員，也有無生活保障的城鎮(zhèn)居民，還有農(nóng)村居民。應(yīng)以法律的威嚴(yán)和公平原則保障失獨(dú)老人群體的基本物質(zhì)需求：對(duì)于那些已被納入社會(huì)保障體系的企事業(yè)單位退休人員，法律應(yīng)將他們享有的社會(huì)福利落到實(shí)處、更好地維護(hù)其權(quán)利；對(duì)于無社會(huì)保障的城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村失獨(dú)老人，依據(jù)現(xiàn)行社會(huì)保障體系，將其納入最低生活保障制度之中，并在相關(guān)法律法規(guī)中予以確認(rèn)、規(guī)范，逐漸建構(gòu)統(tǒng)一公平而完善的法律體系。（2）考慮失獨(dú)老人的社會(huì)養(yǎng)老需求，規(guī)定與失獨(dú)老人社會(huì)養(yǎng)老相關(guān)的各個(gè)方面。例如，確定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資質(zhì)，限定準(zhǔn)入門檻，界定老人在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老過程中產(chǎn)生糾紛的性質(zhì)，設(shè)定對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的配給標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)護(hù)理資源的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、護(hù)理人員的專業(yè)素質(zhì)、政府公共部門對(duì)老年護(hù)理工作的支持力度等等。

（二）政府積極推動(dòng)相應(yīng)法律之間的銜接適用

1.關(guān)于《人口與計(jì)劃生育法》《老年人權(quán)益保障法》的貫徹實(shí)施。在我國社會(huì)人口領(lǐng)域，2001 年12月29日頒布的《人口與計(jì)劃生育法》是一部非常重要的法律。該法第27條第四款有這樣的規(guī)定：“獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助?！钡?，究竟什么是“必要的幫助”？由于該規(guī)定缺乏確定性，立法機(jī)構(gòu)也沒有出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致許多失獨(dú)父母沒有得到政府及時(shí)、有效的救助。因此，我們建議全國人大盡快出臺(tái)針對(duì)失獨(dú)父母的救助實(shí)施辦法，并且針對(duì)救助不力的相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員明確規(guī)定相應(yīng)的懲戒機(jī)制，從而真正保障失獨(dú)父母的根本利益。此外，應(yīng)該認(rèn)真貫徹《老年人權(quán)益保障法》的相關(guān)規(guī)定，完善多層次的社會(huì)保障體系，保證失獨(dú)老人真正實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)，老有所依”。

2.關(guān)于繼承。我國《繼承法》第32條規(guī)定：“無人繼承又無人受遺贈(zèng)的遺產(chǎn)，歸國家所有?！币坏┦И?dú)，失獨(dú)父母除非將財(cái)產(chǎn)遺贈(zèng)他人，否則其財(cái)產(chǎn)就會(huì)被收歸國有。大多數(shù)失獨(dú)老人都無法接受自己一輩子的積蓄“歸國家所有”的現(xiàn)實(shí)。所以，在修訂或者實(shí)施《繼承法》時(shí)，應(yīng)該擴(kuò)大我國現(xiàn)行法定繼承人的范圍，單獨(dú)將失獨(dú)家庭的繼承納入其中，規(guī)范并簡化失獨(dú)家庭的財(cái)產(chǎn)繼承事宜，同時(shí)規(guī)定——當(dāng)失獨(dú)家庭以房產(chǎn)等固定資產(chǎn)作為擔(dān)保時(shí)，必須提高其年老時(shí)的生活待遇水平。

3.關(guān)于收養(yǎng)。應(yīng)該鼓勵(lì)并幫助失獨(dú)家庭重新構(gòu)建完整家庭——在同等條件下，對(duì)符合條件、有收養(yǎng)意愿的失獨(dú)家庭，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排其收養(yǎng)子女重組家庭。

（三）政府部門著力承擔(dān)失獨(dú)家庭的養(yǎng)老保障責(zé)任

1.設(shè)立獨(dú)生子女家庭風(fēng)險(xiǎn)基金，建立失獨(dú)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制。如今，即使計(jì)劃生育政策改變了，獨(dú)生子女狀況可能也會(huì)持續(xù)相當(dāng)長一段時(shí)間。風(fēng)險(xiǎn)基金的來源主要有兩種：（1）從社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)中列支，缺口由國家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，或者由全國社會(huì)保障基金補(bǔ)充、調(diào)劑；（2）提高現(xiàn)行的獨(dú)生子女費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將其轉(zhuǎn)化為獨(dú)生子女家庭風(fēng)險(xiǎn)基金。

2.建立動(dòng)態(tài)管理制度。這主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：（1）確立養(yǎng)老積分制。采取類似香港地區(qū)義工積分的方式，在失獨(dú)家庭成員尚年輕、能夠從事志愿服務(wù)或其它技術(shù)類服務(wù)時(shí)，對(duì)其服務(wù)進(jìn)行積分，年老時(shí)憑借志愿服務(wù)積分換取服務(wù)。（2）建立失獨(dú)家庭檔案。隨時(shí)了解失獨(dú)家庭的現(xiàn)狀和養(yǎng)老需求，以利于在普惠制基礎(chǔ)上為其提供個(gè)性化幫扶和保障措施。（3）為失獨(dú)家庭設(shè)立心理咨詢公益崗位，讓他們得到專業(yè)化的心理輔導(dǎo)、義務(wù)巡診等多元化服務(wù)，不斷排解心理壓力和精神痛苦，逐步重新融入社會(huì)。

3.建立“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、保險(xiǎn)公司運(yùn)作”的運(yùn)行機(jī)制，完善失獨(dú)家庭保險(xiǎn)保障體系。2014年8月10日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》。在“創(chuàng)新養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品服務(wù)”方面，國務(wù)院明確列出要“發(fā)展獨(dú)生子女家庭保障計(jì)劃”“探索對(duì)失獨(dú)老人保障的新模式”。作為幫扶失獨(dú)家庭的地方探索和實(shí)踐新模式，北京市實(shí)施的“暖心計(jì)劃”為失獨(dú)父母提供了部分養(yǎng)老、醫(yī)療及意外等保障。這值得各級(jí)各地政府部門學(xué)習(xí)和借鑒。同時(shí)，各級(jí)各地應(yīng)該擴(kuò)大類似“暖心計(jì)劃”的扶助范圍和扶助力度。此外，還應(yīng)該考慮優(yōu)化完善計(jì)劃生育家庭保險(xiǎn)產(chǎn)品，聯(lián)合保險(xiǎn)公司探索開發(fā)計(jì)劃生育家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)、重大疾病保險(xiǎn)、獨(dú)生子女保險(xiǎn)和失獨(dú)老人住院護(hù)理保險(xiǎn)，為不同群體提供個(gè)性化、差異化的保險(xiǎn)保障［6］。

4.配置足夠的專門的失獨(dú)養(yǎng)老院。失獨(dú)群體是一個(gè)階段性的產(chǎn)物，在國家計(jì)劃生育政策逐步改革后，失獨(dú)家庭就會(huì)逐漸減少，但現(xiàn)階段設(shè)立專門養(yǎng)老院仍勢(shì)在必行。

（四）社會(huì)各界積極參與失獨(dú)家庭的養(yǎng)老服務(wù)

1.確立全民負(fù)責(zé)制。當(dāng)獨(dú)生子女父母“失獨(dú)”之后，因?yàn)樗麄冺憫?yīng)和支持了國家特定時(shí)期的計(jì)劃生育政策，履行了計(jì)劃生育義務(wù)，政府有關(guān)部門以及社會(huì)各界力量應(yīng)當(dāng)及時(shí)填補(bǔ)“空缺”，為失獨(dú)老人提供必要的精神幫助和足夠的物質(zhì)支持。在這一意義上，為失獨(dú)家庭提供全面的養(yǎng)老幫助應(yīng)當(dāng)是全社會(huì)共同的責(zé)任。

2.盡快建立和完善各種各樣的失獨(dú)家庭經(jīng)常性關(guān)愛服務(wù)機(jī)制。家庭、學(xué)校、社會(huì)要相互配合，共同協(xié)作，加強(qiáng)獨(dú)生子女意外事故的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)教育，盡力降低獨(dú)生子女非疾病的死亡率。社會(huì)應(yīng)倡導(dǎo)關(guān)愛之風(fēng)，社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人在有能力的情況下對(duì)失獨(dú)這一類弱勢(shì)群體提供幫扶。組建志愿者服務(wù)隊(duì)，定期為失獨(dú)家庭做義工，幫助失獨(dú)家庭解決生活上的困難。鄰里之間建立“手拉手”制度，將失獨(dú)家庭缺失的子女照顧轉(zhuǎn)化為鄰里間的關(guān)愛，實(shí)現(xiàn)失獨(dú)者的居家養(yǎng)老。

3.充分發(fā)揮非政府組織在精神幫扶和心理干預(yù)方面的作用。相關(guān)的非政府組織能夠?yàn)槭И?dú)家庭提供專業(yè)化的幫扶，不斷向社區(qū)和家庭拓展精神慰藉服務(wù)，逐步提高精神養(yǎng)老的實(shí)效性和覆蓋率，逐漸改善失獨(dú)家庭的精神空巢困境。

4.建立“失獨(dú)者關(guān)愛基金”。根據(jù)《慈善法》的規(guī)定，慈善組織以及其他組織可以開展力所能及的慈善活動(dòng)，通過社會(huì)募捐等方式，建立“失獨(dú)者關(guān)愛基金”，用于失獨(dú)家庭的困難救助。

在一定的時(shí)期內(nèi)，隨著時(shí)間的推移，失獨(dú)家庭的數(shù)量會(huì)越來越大，失獨(dú)家庭的養(yǎng)老形勢(shì)將越來越嚴(yán)峻，為此，我們必須把失獨(dú)家庭的養(yǎng)老保障問題納入國家整體社會(huì)保障制度和體系中進(jìn)行全盤考慮和統(tǒng)籌設(shè)計(jì)。各級(jí)地方政府要承擔(dān)國家責(zé)任，建立、完善我國計(jì)劃生育政策實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制和事后保障機(jī)制，具體實(shí)施對(duì)每一個(gè)失獨(dú)家庭成員的養(yǎng)老關(guān)懷，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量關(guān)愛失獨(dú)家庭，讓失獨(dú)家庭成員盡量減少失獨(dú)之痛，實(shí)現(xiàn)老有所依、老有所醫(yī)，徹底擺脫養(yǎng)老困境。

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責(zé)任編輯何成學(xué)

中圖分類號(hào)：C913.7

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-1494（2016）03-0112-06

收稿日期：2016-01-18

作者簡介：李秀梅，女，北京行政學(xué)院法學(xué)教研部副教授，主要從事社會(huì)法、文化法研究；趙丹慧，女，北京市西城區(qū)西長安街街道辦事處計(jì)生辦副主任；李春英，女，北京市大興區(qū)金銳社區(qū)服務(wù)中心主任。