失獨家庭基本訴求及政府幫扶服務(wù)研究

吳玉宗+張杰+李根雪

[摘 要]自20世紀(jì)80年代起，我國實行了計劃生育政策。由此，由夫妻二人與獨生子女構(gòu)成的核心家庭越來越多。隨著時代的變化和社會的演進(jìn)，一個特殊群體——“失獨家庭”漸漸出現(xiàn)在人們的視野中。這個群體越來越成為需要政府和社會關(guān)愛和幫助的群體。文章通過對溫州市失獨家庭訴求的調(diào)研，從政府幫扶服務(wù)的角度提出了溫州市進(jìn)一步完善失獨群體幫扶政策的建議。

[關(guān)鍵詞]失獨家庭；訴求；政府；幫扶服務(wù)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.230

“計劃生育政策”是我國的一項基本國策，而“獨生子女”更是一個中國大陸?yīng)氂械漠a(chǎn)物，帶有中國特色的名詞。不可否認(rèn)的是，這項政策的實施，控制住了我國人口的高增長率，對中國人口的持續(xù)增長做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。然而，“獨生”意味著唯一，而唯一是經(jīng)不起傷害，更經(jīng)不起毀滅的，對于只有一個孩子的父母來說，當(dāng)他們已經(jīng)過了生育年齡，這唯一的孩子便是不可替代的。子女的唯一性意味著家庭的脆弱性，所以獨生子女家庭本質(zhì)上是風(fēng)險家庭，一旦獨生子女出現(xiàn)意外，帶給家庭的傷害便是無法預(yù)估的。失獨群體便在這樣的背景下，應(yīng)運而生。

失獨家庭的問題在溫州同樣存在，其對溫州經(jīng)濟(jì)社會的和諧健康發(fā)展也形成了重大影響。溫州市政府高度重視失獨家庭的關(guān)照和扶助問題，相繼出臺了大量的政策性文件，解決失獨家庭在經(jīng)濟(jì)上、生活上、精神和心理方面的困難和問題。溫州市在對失獨家庭服務(wù)方面已經(jīng)走出了一條獨特的道路，形成了一種別具特色的關(guān)愛、關(guān)照模式。新形勢下，我們更要對失獨家庭的基本訴求把握清楚，進(jìn)一步完善政府公共服務(wù)，為失獨家庭營造一片寧靜祥和的環(huán)境。

1 失獨家庭生活所需及其基本訴求

為了了解溫州市失獨家庭的訴求情況，筆者選取在溫州鹿城區(qū)、瑞安市、蒼南縣、永嘉縣等范圍內(nèi)的50個失獨家庭作為訪談和調(diào)查的對象，由于到訪時有6個家庭沒有人，走訪了 44個家庭，發(fā)放并回收了44份有效問卷。他們的基本訴求有下面這些方面。

1.1 情感慰藉訴求

自古以來，中國有養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)。對于父母而言孩子是他們傾盡一切的希望，也是自己進(jìn)入老年后的依靠。失去孩子讓他們覺得生活沒有意義，他們擔(dān)心自己老了身邊沒有人聽自己嘮叨、沒有人陪伴感到凄涼?；膺@些人的心理癥結(jié)，對這些人給予心靈的撫慰和精神的關(guān)愛，幫助他們走出陰影，是最需要政府和社會高度關(guān)注的。

溫州市有失獨家庭772戶，涉及家庭人口1189人，對其進(jìn)行了部分的調(diào)查顯示，他們大多數(shù)都是情緒一般，缺少了子女的陪伴給他們以巨大的精神打擊，65.8%的人是生活態(tài)度較為消極，內(nèi)心深處較為孤寂、凄涼和空虛；15.8%的人表現(xiàn)為精神心理狀態(tài)十分不佳，失獨的打擊讓他們備受刺激，無法接受現(xiàn)實，難以走出悲痛的陰影。通過了解分析，他們都極度需要生活和精神上的關(guān)愛，而這又是我們現(xiàn)在必須要加緊的工作之一。

1.2 經(jīng)濟(jì)訴求

失獨家庭的經(jīng)濟(jì)問題非常常見，也是他們面臨的一個大問題。這一點體現(xiàn)在生活所需和生活照料兩個方面。由于情緒問題他們不愿工作，他們感覺到生活沒有希望了就不去工作，因此經(jīng)濟(jì)問題比較嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)來源主要依靠政府的補(bǔ)貼，但是政府給予的補(bǔ)貼比較少，而有個別的失獨家庭由于一些原因是沒有獲得政府補(bǔ)貼的，沒有獲得政府補(bǔ)貼的失獨家庭由于文化程度較低對相關(guān)政策完全不了解或者了解太少，沒有申報，或者是因為一些原因并沒有補(bǔ)貼。但這些情況在城市里比較少，市區(qū)里的失獨家庭都有政府補(bǔ)貼。城區(qū)失獨家庭的經(jīng)濟(jì)狀況相比之下較好，大多數(shù)生活沒有問題，他們有些有退休金，并且城市里失獨家庭都與社區(qū)服務(wù)人員有著比較密切的關(guān)系，社區(qū)里網(wǎng)格人員非常了解失獨家庭的情況，并且經(jīng)?？赐麄?，有著比較好的關(guān)系。這樣看來，失獨家庭的生活所需和生活照料都是存在問題的，導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)問題也是基本訴求之一。

通過對溫州及附近地區(qū)的調(diào)查研究顯示，不少父母失去了生活的信心和勇氣，工作和掙錢的欲望大大減少，直接影響到家庭的經(jīng)濟(jì)收入。這類人群達(dá)到了60.4%，生活可以說是舉步維艱，淪為困難戶。

1.3 養(yǎng)老問題

大部分的農(nóng)村失獨家庭并沒有養(yǎng)老保險，因為養(yǎng)老保險是要自己每個月出錢交的，而這筆錢對于他們來說是比較高的，所以即使他們現(xiàn)在是特殊家庭，政府也是沒有給予他們特殊照顧的，沒有自己繳費的人是無法享有養(yǎng)老保險的。而大部分城市里的失獨家庭由于他們之前有工作，基本上單位里會統(tǒng)一交錢的，所以基本上班的人都會有養(yǎng)老保險，但沒有上班的比如女性就沒有享受養(yǎng)老保險，政府也是沒有給予什么特殊政策的。關(guān)于養(yǎng)老問題，失獨家庭基本上都是拒絕去養(yǎng)老院養(yǎng)老的，有些是因為自己有房子，不需要去養(yǎng)老院，有些是直接抗拒去養(yǎng)老院。

由于醫(yī)療保險基本上都是自己出錢付的保險，并且與其他人并沒有什么區(qū)別，政府并沒有在醫(yī)療保險上對失獨家庭有什么優(yōu)惠政策。也有的農(nóng)村失獨家庭是沒有醫(yī)療保險的，因為他們沒有錢交醫(yī)療保險。

據(jù)調(diào)查，溫州地區(qū)沒有養(yǎng)老保險的人達(dá)到33%，主要是由于年齡問題，有的是年齡不夠，有的年齡超了無法參保。而沒有醫(yī)療保險的人達(dá)到43%。并且由于城鄉(xiāng)社會保險制度的不同，導(dǎo)致這些家庭在保障上差距較大。不過，在醫(yī)療方面，溫州已經(jīng)為老人去醫(yī)院看病開通了綠色通道。盡管如此，溫州及周邊地區(qū)的失獨家庭養(yǎng)老方面的工作做得還是不完善，失獨家庭的養(yǎng)老問題亟待解決。

1.4 隔代撫養(yǎng)問題

失獨家庭的另一種組成是由不連續(xù)的兩代組成的，比如家里只剩下了爺爺、孫子/女或奶奶、孫子/女或爺爺、奶奶和孫子/女，對于這樣的家庭組成而言，隔代的撫養(yǎng)、隔代的教育和住房問題是他們面臨的最大問題，一般由于隔代監(jiān)護(hù)人和被監(jiān)護(hù)人的年齡差距較大，隔代監(jiān)護(hù)人照顧被監(jiān)管人的期限是比較少的，由于家庭缺乏勞動力而沒有收入，這樣隔代撫養(yǎng)的問題就更突出。

1.5 再生育訴求

失獨家庭再生育方面的訴求也是值得關(guān)注的。這方面的訴求主要是存在于40～50歲之間的失獨人群，這個年齡段的失獨者，既沒有30多歲的失獨父母重生的希望，又不像50歲以上的失獨老人一切已成定局，不再掙扎。他們大多數(shù)都為能再次擁有一個孩子而承受了常人難以想象的痛苦和煎熬，無論是自己生育，還是領(lǐng)養(yǎng)孩子，都會有來自工作和社會的更多的責(zé)任和壓力。而目前還很少有來自政府方面的關(guān)懷和安慰，這樣的扶助政策也幾乎是沒有的。

據(jù)調(diào)查分析，溫州目前對有意愿收養(yǎng)孩子的家庭，民政部門、公安部門在收養(yǎng)手續(xù)和入戶方面開通綠色服務(wù)通道。當(dāng)然這樣做得還是不夠的，接下來的這方面的工作仍是任重道遠(yuǎn)。

2 溫州市失獨家庭幫扶關(guān)愛工作的狀況

溫州市對于失獨家庭的幫扶有一整套的方案，對于失獨家庭的幫扶關(guān)愛工作也已經(jīng)形成了自己的特色，幫扶工作還在繼續(xù)，關(guān)愛措施還在實行，豐富了 “溫州特色”新模式的理論，促進(jìn)了溫州進(jìn)一步的平穩(wěn)發(fā)展。

2.1 建立了失獨家庭的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助動態(tài)化的制度

一是補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)增長的雙軌制。參加養(yǎng)老保險和動態(tài)提高特別補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；二是擴(kuò)大人口和計劃生育公益金籌措渠道和資金規(guī)模，增加失獨家庭臨時性救助范圍和標(biāo)準(zhǔn)，如一次性大病救助、突發(fā)事故救助、困難慰問等，切實讓失獨家庭成員生活更有保障。

根據(jù)溫州市2013年對失獨家庭全程服務(wù)的規(guī)定，對參加社保的失獨父母，由政府全額補(bǔ)助參加養(yǎng)老保險或參照社保標(biāo)準(zhǔn)直接按月發(fā)放補(bǔ)助金（每月500～700元）。對于未享受養(yǎng)老保險補(bǔ)助的失獨父母，政府相應(yīng)地提高特別扶助標(biāo)準(zhǔn)（每月達(dá)1000元左右）。個別地方特殊情況特殊對待，將年齡已超還沒有參保的特殊家庭也納入?yún)⒈７秶?。并且為老年人提供自愿參加的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)，民政部門優(yōu)先安排，費用予以優(yōu)惠。同時，經(jīng)過人口計生和民政部門認(rèn)定，把失獨家庭父母納入城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險補(bǔ)助范疇。衛(wèi)生部門開展醫(yī)療機(jī)構(gòu)或醫(yī)生與失獨家庭的一對一結(jié)對幫扶等活動，及時有效地為失獨家庭開展醫(yī)療服務(wù)。

2.2 實行了分類幫扶措施，提高了幫扶的有效性

失獨家庭的情況差異性比較大，在幫扶關(guān)愛方面有不同的需求。因此對這些家庭的幫扶既需要解決共性的困難，也需要解決不同家庭的個性方面的困難。這樣就必須采取多樣化的幫扶辦法。溫州市采取了特征性按需幫扶和共性按需幫扶兩種辦法，取得了一般性和特殊性相結(jié)合的效果，使幫扶更加個性化和人性化。

2011年開始至今，溫州市提出要求各地要開展對失獨家庭的扶助活動和慰問活動。2012年溫州市對現(xiàn)有的失獨家庭幫扶政策進(jìn)行了梳理，并開展了失獨家庭幫扶的調(diào)研工作，在此基礎(chǔ)上，2013年溫州市在全省首個以市委市政府的名義正式出臺了《關(guān)于開展失獨家庭全程服務(wù)的意見》的文件，按照全程服務(wù)的理念，針對失獨家庭開展經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、就業(yè)、領(lǐng)養(yǎng)、臨終等全程關(guān)愛服務(wù)政策，使服務(wù)失獨家庭的工作不留模糊地帶、不留斷裂環(huán)節(jié)。這在浙江省是第一個，在全國也居于領(lǐng)先的水平。全市11個縣（市、區(qū)）也根據(jù)本地的實際，相繼出臺了相關(guān)的配套文件，把對失獨家庭的幫扶和關(guān)愛措施具體化。

2.3 充分發(fā)揮了各縣市區(qū)及下級政府的作用，形成上下一體的幫扶機(jī)制

溫州市是政策指導(dǎo)加財政支持，各縣市區(qū)是結(jié)合自身實際在市里政策的基礎(chǔ)上也給予適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)助，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處則具體落實和實施，開展各種活動，組織關(guān)愛志愿者，具體負(fù)責(zé)補(bǔ)貼工作到家到戶的核實審查。各級政府負(fù)責(zé)人及其相關(guān)部門也采取定時或不定時地看望失獨家庭，并且在節(jié)假日送上節(jié)假日必需的生活用品等。一些社會組織和志愿者團(tuán)體也積極投身到為失獨群體服務(wù)的行列。

3 溫州市完善失獨家庭幫扶服務(wù)的建議

雖然溫州政府做了很多幫扶的工作，但是，離失獨家庭群體的要求還有一定的距離。在條件允許和政策許可的范圍內(nèi)，溫州市政府還應(yīng)該采取更有效的措施，提高對失獨家庭幫扶的水平和質(zhì)量。具體來說，應(yīng)該在以下方面努力。

3.1 嘗試推動失獨家庭工作方面的地方性立法

失獨家庭的關(guān)愛和扶助是我國遇到的一個嶄新的課題，如何對這一特殊群體給予關(guān)照和扶助，如何開展失獨家庭的工作，各地都還是各行其是。雖然中央政府有一些政策性的指導(dǎo)意見，但是這些意見不全面、不系統(tǒng)，而且往往是針對某種問題的具體措施，沒有全面指導(dǎo)的作用。在國家還沒有對此立法的情況下，溫州市可以考慮進(jìn)行地方性立法，為失獨家庭群體的幫扶、關(guān)愛、照顧和權(quán)益保護(hù)等提供法律依據(jù)，使失獨群體的權(quán)益保護(hù)工作法律化、正規(guī)化、系統(tǒng)化。目前，計劃生育管理部門在工作中面臨的一些問題，都和政策差異大、規(guī)范性不強(qiáng)、權(quán)威性不足有關(guān)。所以導(dǎo)致執(zhí)行起來有難度。如失獨家庭加入養(yǎng)老保險，有的地方解決了，有的地方?jīng)]有完全解決，就和加入社會保障人員的年齡規(guī)定有關(guān)。這個問題怎么解決，如果溫州市能夠統(tǒng)一起來，這些問題就完全解決了。其實把《溫州市失獨家庭全程服務(wù)的意見》，轉(zhuǎn)化成更具體的溫州的地方性法律，是可能的。衛(wèi)計委應(yīng)該推動這項工作。既有利于衛(wèi)計委開展失獨家庭的公共服務(wù)工作，也有利于保障失獨家庭群體的權(quán)益。

3.2 探索建立失獨家庭幫扶的長效機(jī)制

失獨家庭的問題將是一個長期的問題，也是一個人力、物力、資金消耗都比較大的問題。要有效解決這個問題，需要探索建立幫扶的長效機(jī)制。這個機(jī)制應(yīng)該是“政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、社會參與”的機(jī)制。在資金投入上，政府財政投入為主、社會資金慈善總會、紅十字會和計生協(xié)會等支持為輔，在幫扶項目的組織實施上，應(yīng)該是政府購買公共服務(wù)為主，政府相關(guān)部門、社會團(tuán)體支持協(xié)助為輔，在幫扶措施的落實到位上，應(yīng)該以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為責(zé)任主體，具體落實幫扶服務(wù)到位，其他社會專業(yè)機(jī)構(gòu)、志愿組織進(jìn)行專業(yè)幫扶為輔。只有這樣，失獨家庭的困難問題的解決才能持續(xù)推進(jìn)。

3.3 構(gòu)建以政府購買服務(wù)為主的、依托專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的多樣化的社會養(yǎng)老服務(wù)體系

從調(diào)查來看，失獨家庭群體的養(yǎng)老服務(wù)社會化還沒有建立起來，絕大多數(shù)都還是在家庭居家養(yǎng)老。政府也只是提供幫扶措施、定期慰問等服務(wù)。只對個別年齡大、身體差的與民政部門合作，安排進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。居家養(yǎng)老方式固然符合中國人的傳統(tǒng)，但是隨著這些人年齡增大、身體變差，自主生活能力嚴(yán)重不足的時候，就需要專業(yè)的機(jī)構(gòu)和比較專業(yè)的人員的服務(wù)。完全由政府來解決養(yǎng)老問題是不可能的。就應(yīng)該大力發(fā)展社會化的養(yǎng)老服務(wù)體系。參照湖州市吳興區(qū)、長興縣在全國率先建立的以政府購買服務(wù)的方式，依托專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展失獨家庭居家養(yǎng)老幫扶的辦法，構(gòu)建以居家養(yǎng)老幫扶為主，社會養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為輔的多樣化服務(wù)體系，把生活照料、健康促進(jìn)、困難救助、精神慰藉等多方面幫扶服務(wù)體系有機(jī)結(jié)合起來，給失獨家庭多樣化的選擇余地，有效滿足這些特殊家庭養(yǎng)老需求。

據(jù)此，計劃生育部門應(yīng)該做好規(guī)劃，對需要養(yǎng)老的家庭進(jìn)行摸底調(diào)查，實行動態(tài)管理。首先要建立縣（市、區(qū)）的失獨家庭服務(wù)中心（可以依托計劃生育協(xié)會），對這些家庭的情況建立數(shù)據(jù)庫，調(diào)整安排這些家庭的養(yǎng)老幫扶工作。其次，以社區(qū)為基礎(chǔ)，建立政府購買的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)組織（生活照料、健康促進(jìn)、精神慰藉等方面的服務(wù)），主要提供居家養(yǎng)老服務(wù)，解決不愿意進(jìn)養(yǎng)老院的老人的養(yǎng)老問題。從我們的調(diào)查看，38%的老人不愿意進(jìn)養(yǎng)老院養(yǎng)老。原因一是不相信養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，二是擔(dān)心養(yǎng)老經(jīng)費負(fù)擔(dān)無法承受。再次，建立相對集中的集中養(yǎng)老幫扶基地。與民政部門、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作，對無法居家養(yǎng)老的家庭開展幫扶。最后，建立治療為主的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，與醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作建立以治療服務(wù)為主的幫扶服務(wù)，主要為長期疾病患者提供養(yǎng)老服務(wù)。

3.4 采取為計劃生育特殊家庭中長期病患者配備“家庭醫(yī)生”的辦法

從調(diào)查看出，不少失獨家庭因遭受意外打擊，精神、身體都受到損害，身心狀況不好者比例較大。應(yīng)該在衛(wèi)計委的安排下，對這些家庭的老人進(jìn)行一次統(tǒng)一的體檢，把他們的身體健康情況、精神狀況等弄清楚，建立起數(shù)據(jù)庫。并根據(jù)檢查的結(jié)果，確定需要配備“家庭醫(yī)生”服務(wù)的對象，按照需要配備醫(yī)生關(guān)照的家庭成員的數(shù)額，在社區(qū)衛(wèi)生中心或鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院選擇“家庭醫(yī)生”開展“一對多”的服務(wù)。這些“家庭醫(yī)生”可以采取政府向醫(yī)療部門購買服務(wù)的方式實施，衛(wèi)計委進(jìn)行組織和監(jiān)督。

3.5 力爭把失獨家庭的幫扶列入2016—2020年國家扶貧攻堅計劃

盡快摸清失獨家庭的經(jīng)濟(jì)困難情況，力爭把這些特殊家庭列入2016—2020年國家扶貧攻堅計劃以獲得更多的支持。從我們調(diào)查的情況看，這些家庭不少是真正的貧困戶，列入國家扶貧計劃中急需解決的特殊群體來解決，應(yīng)該是完全符合條件的。衛(wèi)計委應(yīng)該抓緊做好這個方面的基礎(chǔ)工作，與相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)。如果納入國家扶貧計劃，則可以緩解地方財政的壓力，也增強(qiáng)對這些家庭的保障能力。

3.6 開展對計劃生育特殊家庭的專業(yè)化心理、精神方面的幫扶活動

從調(diào)查看出，失獨家庭心理上、情感上的失落是比較嚴(yán)重的。對這些家庭可以開展一系列的專業(yè)化的幫扶活動?？梢院痛髮W(xué)的心理學(xué)會、社會工作協(xié)會、醫(yī)科大學(xué)心理衛(wèi)生專業(yè)合作，有計劃地開展一些對老人給予心理干預(yù)、心理輔導(dǎo)等活動。衛(wèi)計委可以購買這些專業(yè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)。這些服務(wù)結(jié)合大學(xué)生社會實踐活動、志愿者活動和暑期社會實踐活動來展開，既有利于幫扶相關(guān)的老人，也為大學(xué)生服務(wù)社會提供條件，再則服務(wù)的經(jīng)費也會比較節(jié)約。

溫州市僑聯(lián)和溫州大學(xué)社會工作協(xié)會開展的僑界留守兒童暑期服務(wù)營的活動，得到了國家僑辦高度評價，也得到了許多華僑的稱贊和幫助，有較大的社會影響。這些活動可以是一對一、一對多的，也可以是多對一、多對多的方式，建立起學(xué)生和這些老人的聯(lián)系，讓學(xué)生給他們洗衣服、打掃衛(wèi)生、聊天散步、排遣寂寞，對他們走出生活陰影，應(yīng)該很有幫助。其他具體形式可以在幫扶活動中逐步擴(kuò)展、充實。

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