中國城市貧困問題的現(xiàn)狀分析及對(duì)策研究

任真真

摘 要：我國城市貧困問題有其特定的時(shí)代背景和制度因素。城市貧困人口出現(xiàn)地區(qū)差異明顯，代內(nèi)收入拉大，代際流動(dòng)固化，教育資源缺失，就業(yè)資源不斷被圈占等現(xiàn)象。為有效應(yīng)對(duì)城市貧困問題，應(yīng)強(qiáng)化社會(huì)基本住房，醫(yī)療，就業(yè)保障體制，同時(shí)大力扶持中小企業(yè)發(fā)展，積極鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)靈活就業(yè)。

關(guān)鍵詞：城市貧困；現(xiàn)狀分析；反貧困對(duì)策

一、概念界定

貧困。目前為止，大多數(shù)學(xué)者對(duì)貧困的定義都與人類基本生存要素的缺乏有關(guān)。如西方學(xué)者西勃海姆認(rèn)為“如果一個(gè)家庭的總收入不足以取得維持僅僅是物質(zhì)生活所 必備的需要，那么該家庭就是處于貧困狀態(tài)”。勞埃德·雷諾茲認(rèn)為“貧困就是沒有足 夠的收入以維持最起碼的生活水平”。學(xué)者對(duì)貧困的界定逐步從個(gè)人收入和消費(fèi)拓展到了其他基本需要，如個(gè)人類資本、尊嚴(yán)和自主權(quán)方面。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署認(rèn)為.貧困遠(yuǎn)不止是故人們通常所認(rèn)為的收入不足問題，相反，貧困實(shí)質(zhì)上是人類發(fā)展所必須的最基本的機(jī)會(huì)和選擇權(quán)的被排斥，恰恰是這些機(jī)會(huì)和選擇權(quán)利才能把人們引向一種長(zhǎng)期、健康和有創(chuàng)造性的生活，使人們享受體面生活、自由、自尊和他人的尊重。

中國學(xué)者胡鞍鋼認(rèn)為，貧困是一個(gè)多維度現(xiàn)象。他將貧困劃分為收入貧困、人類貧困和知識(shí)貧困。收入貧困指缺乏最低水平的、足夠的收入；人類貧困指缺乏基本的人的能力，如不識(shí)字、營(yíng)養(yǎng)不良、缺乏衛(wèi)生條件、平均壽命短等；知識(shí)貧困是指缺乏獲取、交流、應(yīng)用和創(chuàng)造知識(shí)與信息的能力。[1]貧困人口不僅收入低下.缺乏人類發(fā)展能力.而且缺乏知識(shí)資產(chǎn)和獲得知識(shí)與信息的能力。收入貧困、人類貧困和知識(shí)貧困的分類，使人們更加關(guān)注21世紀(jì)知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中由獲取知識(shí)能力的缺乏而導(dǎo)致的新型貧困，這種分類將以提高人的（特別是貧困人口）發(fā)展能力作為新的綜合反貧困戰(zhàn)略框架的核心。

二、城市貧困問題的形成原因及現(xiàn)狀分析

（一）城市貧困問題的形成原因

改革開放前，我國城市居民實(shí)行的是高就業(yè)、高福利、低工資體制，在單位制的體制下，即使城市中出現(xiàn)了一些由于個(gè)人或家庭原因而生活困難的居民，通常也被政府或各單位內(nèi)部的救濟(jì)體制所接納。改革開放前的城市居民的貧困問題并沒有成為一個(gè)引人注目的社會(huì)問題，就政府而言，更談不上提出全社會(huì)的、長(zhǎng)期的、系統(tǒng)的治理城市貧困的戰(zhàn)略。然而改革開放后，隨著全球化的沖擊，國內(nèi)企業(yè)的發(fā)展受到巨大挑戰(zhàn)，在這個(gè)背景下，大量低競(jìng)爭(zhēng)力的國內(nèi)企業(yè)，紛紛面臨運(yùn)轉(zhuǎn)困難、幾近破產(chǎn)的境遇，大批企業(yè)職工被迫下崗，喪失單位制的保護(hù)。為了緩解這種現(xiàn)象，我國政府的政策向降低國家福利水平的方向發(fā)展，以降低勞動(dòng)力成本和提高國際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。[2]同時(shí)由于我國的經(jīng)濟(jì)，科技，技術(shù)水平相對(duì)落后，大量的優(yōu)質(zhì)資源得不到有效開發(fā)和利用，生產(chǎn)力水平低下，致使改革開放初期我國整體的生活水準(zhǔn)不高。此外改革開放后，我國取消了對(duì)城鄉(xiāng)流動(dòng)人口的大量限制，大批農(nóng)村人口流到到城市，這一方面為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了勞動(dòng)力和市場(chǎng)活力，另一方面，他們也對(duì)城市就業(yè)崗位產(chǎn)生了沖擊。流動(dòng)到城市的農(nóng)村人口，大多從事著低收入工作，日常生活和就業(yè)面臨著種種困難。從80年代中前期開始，一直到現(xiàn)在，城市居民的貧困問題開始受到廣泛關(guān)注。流動(dòng)到城市的農(nóng)村人口，在城市工作生活，但因?yàn)閼艏贫鹊脑?，他們并未享受到城市的基礎(chǔ)福利，這是造成他們成為城市貧困人口的一個(gè)重要原因。原本的城市部分人員，由于全球化的沖擊，國家政策的調(diào)整，單位制的去除，城市福利制度的中斷，失去了較為完善的保障體制，而與此同時(shí)，新的保障體系并未建立，他們自身又缺乏再就業(yè)的能力，不得不面臨中年失業(yè)的窘境，成為基本生活保障存在問題的城市貧困人口。

（二）城市貧困人口的來源及特征分布

中國的城市貧困人口不僅規(guī)模較大，僅城市低保人口就在 2000 萬人以上，而且貧困人口的分布具有明顯的行業(yè)和地域特征。我國的貧困人口主要集中于偏低技能勞動(dòng)密集型行業(yè)，分布于我國中西部地區(qū)，且向中小城市集中，貧困人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。[3]

我國的城市貧困人口多為無收入來源、無勞動(dòng)能力、無法定扶養(yǎng)人或法定扶養(yǎng)人無扶養(yǎng)能力的居民，即傳統(tǒng)意義上由政府一直予以救濟(jì)的“三無人員”以及散居孤老殘幼及享受國家定期撫恤的烈屬、傷殘軍人等；因原屬國有企業(yè)、集體企業(yè)虧損和結(jié)構(gòu)性調(diào)整而下崗的無業(yè)人員，長(zhǎng)期失業(yè)的無業(yè)人員，企業(yè)停產(chǎn)或半停產(chǎn)被拖欠工資及放長(zhǎng)假的生活特困職工；因病因殘致貧，因意外事故、意外災(zāi)害致貧的人員。

（三）城市貧困問題的現(xiàn)狀分析

首先，我國城市貧困問題的最大表現(xiàn)是貧富差距拉大。20 世紀(jì) 90 年代以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)市場(chǎng)化程度的不斷加深，不同社會(huì)階層群體之間收入分配差距越來越大。21 世紀(jì)以后，這種收入分配差距不僅沒有得到有效遏制，反而有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。據(jù)國家發(fā)改委有關(guān)部門的調(diào)查，僅從1988年之2007 年的近 20 年，年收入最高的 10%的人群和收入最低的 10%的人群間的收入差距，從 7.3 倍急劇攀升到23 倍。其次城市貧困人口出現(xiàn)代際貧富世襲加速的現(xiàn)象。相對(duì)代內(nèi)收入不斷拉大而言，社會(huì)財(cái)富在縱向（代際）轉(zhuǎn)移上更加凸顯了貧困人口的固化現(xiàn)象。對(duì)于富裕階層而言，他們進(jìn)行財(cái)富世襲的行為是主動(dòng)的，而對(duì)于貧困階層而言，他們的“世襲”則顯得非常地被動(dòng)和無奈。[4]再次，由于歷史累積的和現(xiàn)實(shí)中結(jié)構(gòu)性問題，教育資源在社會(huì)各階層間的配置仍然處于嚴(yán)重失衡狀態(tài)，教育領(lǐng)域中的“馬太效應(yīng)”越來越明顯，貧困導(dǎo)致的教育不公平問題越發(fā)嚴(yán)重。最后，難以改變的貧困境地導(dǎo)致城市階層固化，這種固化又強(qiáng)化了城市并不均衡的就業(yè)資源。不斷被相對(duì)富裕階層圈占的就業(yè)機(jī)會(huì)，加劇了城市的貧困問題。

三、中國城市反貧困的對(duì)策建議

反貧困可以分為消除貧困、預(yù)防貧困和緩解貧困三個(gè)層次。消除貧困是指通過積極、系統(tǒng)的社會(huì)工程解決產(chǎn)生貧困的根源，從根本上消除貧困，這是城市反貧困的最終目標(biāo)。預(yù)防貧困指通過技術(shù)性的手段防止大量社會(huì)成員陷入貧困，從而避免社會(huì)中出現(xiàn)大規(guī)模和持續(xù)性的貧困問題。緩解貧困指直接針對(duì)貧困者和貧困問題采取具體措施，如通過促進(jìn)就業(yè)和提供救助等方式降低貧困的發(fā)生率，幫助貧困者迅速擺脫貧困，同時(shí)降低貧困問題對(duì)社會(huì)造成的危害。

我國現(xiàn)階段城市反貧困行動(dòng)的基本目標(biāo)是要通過建立基本的社會(huì)保障制度去預(yù)防貧困，通過實(shí)施有效的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策去緩解貧困，并逐步創(chuàng)造消除貧困的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件。[5]

（一）建立適合城市貧困群體的基本住房保障

高昂的住房成本是城市貧困群體難以應(yīng)對(duì)的一座大山。為城市貧困群體提供基礎(chǔ)住房，加強(qiáng)對(duì)城市貧困群體居住危房的更新改造，是緩解城市貧困的重要舉措。目前我國為城市貧困群體和低收入群體提供了基本的廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用房和兩限房。

廉租房是政府以租金補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥獾姆绞剑蚍铣擎?zhèn)居民較低生活保障標(biāo)準(zhǔn)且住房困難的家庭提供的一種社會(huì)保障性質(zhì)的住房。[6]公共租賃住房主要針對(duì)低收入群體、新就業(yè)職工、大學(xué)畢業(yè)生。這些群體在融入城市初期，既不能申請(qǐng)廉租房，也不符合城市低保條件，但依靠自己的收入又很難解決住房問。經(jīng)濟(jì)適用房主要針對(duì)買不起商品房的中低收入家庭，兩限房主要針對(duì)部分中低收入家庭和定向購買拆遷戶。[7]

我國為城市貧困群體和低收入群體提供的廉租房，公共租賃房，15經(jīng)濟(jì)適用房和兩限房，不僅能解決貧困人口基本生活層面問題，也有助于緩解他們時(shí)常面臨的社會(huì)排斥問題。英國城市社會(huì)學(xué)家阿里·馬達(dá)尼潑認(rèn)為國家應(yīng)對(duì)私人房地產(chǎn)商在決定城市不同群體居于何處的問題上加以限制，在城市建筑規(guī)劃上應(yīng)考慮制定“去空間化社會(huì)排斥”的城市，考慮低收入家庭的基本情況，為社區(qū)低收入家庭建造可以負(fù)擔(dān)的包容性居住單元。

（二）建立覆蓋城市所有居民的醫(yī)療保障和社會(huì)保險(xiǎn)制度

貧困群體更易受到風(fēng)險(xiǎn)的影響，比如疾病傷殘、老齡失養(yǎng)等健康風(fēng)險(xiǎn)，犯罪、暴力等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，失業(yè)下崗、消費(fèi)品漲價(jià)等經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，影響后果也更嚴(yán)重，他們沒有能力依靠自身力量進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，常以損害長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來應(yīng)付眼前的危機(jī)，很難從事高風(fēng)險(xiǎn)高收益的活動(dòng)，對(duì)于改變現(xiàn)狀力不從心。[8]因此簡(jiǎn)單的針對(duì)貧困群體給予生活補(bǔ)助，只能解決一時(shí)之難，并不能解決長(zhǎng)久之需。每年我國有大量家庭因病返貧，因病致貧。建立覆蓋城市所有居民的醫(yī)療保障和社會(huì)保險(xiǎn)制度，是減輕貧困人口心理負(fù)擔(dān)，解決貧困人口后顧之憂的重要舉措。我國應(yīng)在政策支持、稅費(fèi)減免、財(cái)政幫扶等方面對(duì)城市貧困群體加以支持，建立起長(zhǎng)效機(jī)制。如將城市中的農(nóng)民工以及下崗失業(yè)工人等納入醫(yī)療保障范圍，增大城市醫(yī)療保障制度的公正性。在社會(huì)保險(xiǎn)中，將參保者的繳費(fèi)年限與就業(yè)補(bǔ)助資格、子女高考資格、子女受教育資格、廉租房等權(quán)利相結(jié)合，提高城市居民參與社會(huì)保險(xiǎn)的意識(shí)。

（三）加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)，提升貧困人口的再就業(yè)能力

為城市貧困人口提供基本的生活保障，通過物質(zhì)幫助解決生活問題，只能是權(quán)宜之計(jì)，為城市下崗失業(yè)的貧困人口，提供再就業(yè)機(jī)會(huì)，提升其再就業(yè)能力，才能真正幫助貧困人口擺脫貧困。一方面我國應(yīng)加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)教育的投入?；A(chǔ)教育是個(gè)人發(fā)展的基礎(chǔ)，只有建立完善的基礎(chǔ)教育，使基礎(chǔ)教育資源輻射到每一個(gè)入學(xué)兒童，減少入學(xué)兒童的輟學(xué)率，才能真正提高我國居民的基礎(chǔ)學(xué)習(xí)能力，為后期的再教育打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。另一方面要大力發(fā)展職業(yè)技能教育、遠(yuǎn)程教育、網(wǎng)絡(luò)教育等成人教育體系，為貧困人口的繼續(xù)教育提供條件。發(fā)展繼續(xù)教育對(duì)構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會(huì)，提高國民素質(zhì)具有重要意義。此外還應(yīng)重視對(duì)貧困群體進(jìn)行就業(yè)指導(dǎo)工作。貧困群體，常常面臨著信息資源不通暢，缺乏基礎(chǔ)的就業(yè)信息搜集與篩選能力，而就業(yè)培訓(xùn)是貧困群體和下崗失業(yè)人員提高勞動(dòng)技能、增加人力資本、獲得就業(yè)的重要手段。在提供就業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)的同時(shí)，公共勞動(dòng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)中，應(yīng)對(duì)群困群體中的下崗失業(yè)人員免費(fèi)提供求職登記、技能認(rèn)定、檔案管理、社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)等服務(wù)，真正做到為城市貧困群體和低收入群體解決基本發(fā)展需要的各項(xiàng)要求。

（四）大力發(fā)展中小企業(yè)，鼓勵(lì)個(gè)人靈活創(chuàng)業(yè)，就業(yè)

中小企業(yè)的發(fā)展對(duì)帶動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)活力具有重要意義。中小企業(yè)數(shù)量眾多，就業(yè)門檻相對(duì)較低，可以最大限度的吸收閑散勞動(dòng)力，有利于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)就業(yè)。[9]同時(shí)隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)思維漸入人心。復(fù)旦大學(xué)《中國非正規(guī)就業(yè)發(fā)展報(bào)告》指出：“我國城市非正規(guī)就業(yè)總?cè)藬?shù)約1.36億人，非正規(guī)就業(yè)對(duì)我國國內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)已大幅增強(qiáng)?！盵10]由此可知，鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)、靈活就業(yè)對(duì)促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善城市貧困問題，緩解社會(huì)矛盾具有重要意義。

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