農(nóng)村承包地確權(quán)中的政府介入與鄉(xiāng)村治理

摘 要：農(nóng)村土地承包權(quán)確權(quán)登記辦證工作是一項(xiàng)經(jīng)由頂層設(shè)計(jì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，其推進(jìn)離不開各級(jí)政府的行政背書，所以各級(jí)政府要通過介入來高效地推進(jìn)該工作。但另一方面，土地確權(quán)工作要讓農(nóng)民真正滿意，必須經(jīng)由鄉(xiāng)村社會(huì)的消化，所以又必須離不開鄉(xiāng)村自治的互動(dòng)。文章即從政府介入與鄉(xiāng)村治理角度出發(fā)，探討了土地確權(quán)工作的屬性、傳統(tǒng)利益觀、農(nóng)村自治因素、政府介入的外部性，以及試圖在政府介入與鄉(xiāng)村治理的良性互動(dòng)上給出自己的見解。

關(guān)鍵詞：土地確權(quán)；頂層設(shè)計(jì)；鄉(xiāng)村自治

中圖分類號(hào)：F121 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-4428（2016）07-127 -03

農(nóng)村承包地的土地確權(quán)指的是各級(jí)政府推進(jìn)的對(duì)農(nóng)村承包地的確權(quán)登記頒證工作，通過解決承包地面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全的問題，實(shí)現(xiàn)“四相符”即承包地面積、承包合同、經(jīng)營權(quán)登記簿、經(jīng)營權(quán)證書的相符，“四到戶”即承包地塊、四至邊界、承包合同、承包經(jīng)營權(quán)證書到戶，同時(shí)還要分級(jí)建立省、市、區(qū)（縣）土地承包經(jīng)營權(quán)信息管理系統(tǒng)，進(jìn)一步建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度。從行政法與管理學(xué)的角度來說，確權(quán)是各級(jí)政府以國家的法律、政策為指導(dǎo)，經(jīng)過入戶調(diào)查、實(shí)地測(cè)量、公示、審核批準(zhǔn)、登記注冊(cè)、頒發(fā)權(quán)證等一系列的程序，最終確認(rèn)某塊地的所有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)屬關(guān)系和權(quán)利內(nèi)容。

一、土地確權(quán)的頂層設(shè)計(jì)屬性

頂層設(shè)計(jì)是網(wǎng)絡(luò)工程學(xué)中的一個(gè)學(xué)術(shù)詞語，英文是Top-Down Design，國內(nèi)學(xué)者將其翻譯為“頂層設(shè)計(jì)”。Top-Down Design的本意是在明確目標(biāo)后，從高層開始自上而下的層層設(shè)計(jì)，讓所有層次和子系統(tǒng)能夠圍繞著總體目標(biāo)產(chǎn)生所預(yù)期的整體效應(yīng)。由此可見，頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該是自上而下的層層設(shè)計(jì)，而不是我們一直誤以為的高層設(shè)計(jì)。頂層設(shè)計(jì)作為改革的戰(zhàn)略思想是有其深刻的意義的：一是改革進(jìn)入“深水區(qū)”“攻堅(jiān)期”后，原有的利益格局和體制機(jī)制制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我們難以僅僅靠“修復(fù)”來解決問題；二是單純“摸石頭過河”的改革方式已經(jīng)很難滿足當(dāng)前形勢(shì)需要，得從長遠(yuǎn)和整體出發(fā)，系統(tǒng)、科學(xué)地設(shè)計(jì)改革路線；三是今后的改革更像“網(wǎng)絡(luò)工程”，應(yīng)有全局性意義的“藍(lán)圖”來指導(dǎo)推進(jìn)。土地確權(quán)工作從其目的、內(nèi)容和實(shí)施方式來看，更具有頂層設(shè)計(jì)的性質(zhì)，而不僅僅是對(duì)底層需求的呼應(yīng)和以往探索的總結(jié)。土地確權(quán)的理論源泉就是土地權(quán)利束的概念，政策目的在于強(qiáng)化農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)，激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素的內(nèi)在活力，所以從一開始就帶著明晰權(quán)利的烙印，是一種產(chǎn)權(quán)制度的安排。從其的推行方式來看，中央統(tǒng)一部署、地方全面負(fù)責(zé)，則可以看出土地確權(quán)的行為主體是各級(jí)地方政府，具體來說實(shí)踐的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村自治組織。所以土地確權(quán)工作不是農(nóng)村基層農(nóng)戶自發(fā)組織的行為，也不是部分地方政府因地制宜的政策探索，而是全局性有著明確藍(lán)圖目標(biāo)的頂層設(shè)計(jì)。

二、傳統(tǒng)利益觀與產(chǎn)權(quán)明晰的沖突

裴宜理通過中西方權(quán)利觀念比較發(fā)現(xiàn)，中國人的權(quán)利觀念更多集中在生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，奉行實(shí)用主義而非抽象的產(chǎn)權(quán)和政治權(quán)利，更多體現(xiàn)的是“規(guī)則意識(shí)”而非“權(quán)利意識(shí)”。相比起學(xué)理上的排他清晰的產(chǎn)權(quán)認(rèn)識(shí)，農(nóng)民更關(guān)注的是實(shí)際的土地種植或流轉(zhuǎn)收益。土地確權(quán)的理論內(nèi)核決定了其更多出于對(duì)個(gè)體權(quán)屬的尊重，尤其在當(dāng)下的農(nóng)村社會(huì)，個(gè)體權(quán)利意識(shí)的覺醒正當(dāng)其時(shí)。但站在農(nóng)村社會(huì)傳統(tǒng)的公平價(jià)值取向以及土地承載的道德意義而言，土地承包權(quán)是一種“成員權(quán)”，利益均沾才是集體行動(dòng)的邏輯。集體力量的運(yùn)行往往會(huì)借由“集體”的名號(hào)而超越個(gè)體的權(quán)利，這就容易導(dǎo)致個(gè)體權(quán)利與集體行動(dòng)邏輯之間的尖銳張力。在權(quán)屬關(guān)系混亂、二輪承包未開展或者不規(guī)范開展，治理?xiàng)l件差的村組，政策因無法適應(yīng)村莊社會(huì)需求而導(dǎo)致表達(dá)與實(shí)踐之間的脫節(jié)，則會(huì)出現(xiàn)土地確權(quán)工作遭到基層自治組織（主要是村委會(huì)和生產(chǎn)隊(duì)）、農(nóng)村社會(huì)以及農(nóng)民的抵制。但土地確權(quán)有著強(qiáng)大的行政背書不得不推行下去，農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)民就會(huì)被動(dòng)式的接受而非主動(dòng)式的體認(rèn)，最終很可能導(dǎo)致土地確權(quán)在打破了現(xiàn)存的村莊秩序和利益分配格局卻沒有馬上植入一套契合于農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)和農(nóng)民需要的秩序機(jī)制。

三、土地確權(quán)中政府介入的外部性

學(xué)者汪錦軍認(rèn)為，構(gòu)建一個(gè)有效的農(nóng)村社會(huì)管理體制，政府的介入是必要的。但伴隨著政府介入，其產(chǎn)生的外部性很可能不完全是正外部性的。下文將探討土地確權(quán)工作中，政府介入的外部性。

（一）正外部性

對(duì)于中國社會(huì)而言，由于鄉(xiāng)村社會(huì)自身發(fā)育的不完善，很多時(shí)候必須依賴強(qiáng)制強(qiáng)制性外來制度為農(nóng)村社會(huì)構(gòu)建運(yùn)行機(jī)制，而政府的介入可以有效避免村民自治可能出現(xiàn)的停轉(zhuǎn)，同時(shí)也有以利于優(yōu)化村干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和素質(zhì)，為政府、社會(huì)、農(nóng)民三者間互動(dòng)創(chuàng)造良好條件。以土地確權(quán)工作為例，首先這是一項(xiàng)需要財(cái)力、物力、人力支持的工程浩大的活動(dòng)，如果沒有各級(jí)政府的介入，是無法全面、高效地開展這項(xiàng)工作；其次土地確權(quán)是對(duì)目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的一種改革，具有前瞻性甚至是需要打破慣有的平衡，如果沒有政府介入建立一個(gè)制度框架，僅憑鄉(xiāng)村治理的力量很難克服現(xiàn)有的利益鉗制；最后土地確權(quán)很可能帶來鄉(xiāng)村社會(huì)土地產(chǎn)權(quán)利益的洗牌，所以面對(duì)大量的涉土矛盾，如果沒有政府介入，很難保障鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定。中央提出在成都、安徽等試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，用五年時(shí)間完成全國的土地確權(quán)工作，如果沒有政府牽頭對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰，在全國這么大范圍開展確權(quán)工作幾乎是不可能。而在五年的任務(wù)面前，各地推進(jìn)的效率也是有目共睹，以江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)為例，區(qū)委區(qū)政府下發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的實(shí)施意見》中指出要用兩年時(shí)間基本完成全區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)工作。

（二）負(fù)外部性（行政侵蝕）

政府介入是一把雙刃劍，正如福山所指出的，國家過多地介入社會(huì)內(nèi)部會(huì)削弱人民進(jìn)行組織和協(xié)調(diào)的能力。學(xué)者汪錦軍把政府為加強(qiáng)管理而侵蝕農(nóng)村社會(huì)生長的政府管理模式稱為行政侵蝕。一方面，政府介入一旦加大，很可能會(huì)放大官僚主義缺陷，比如說基層自治組織（村委會(huì)）已經(jīng)從傳統(tǒng)的民間組織變?yōu)榘胝降墓倭沤M織，其科層化、正規(guī)化、行政化和滲透力得到前所未有的加強(qiáng)，如果這一過程中鄉(xiāng)村自治能力卻沒有與之增長，則極有可能政府介入是以鄉(xiāng)村社會(huì)的退出為代價(jià)，鄉(xiāng)村自治能力被破壞和取代。而且政府介入加大后，控制力和影響力也會(huì)逐漸膨脹，最終也可能演變成馬基雅維利所說的“利維坦”式的怪物，這種基層政府侵害鄉(xiāng)村利益的例子也不在少數(shù)；另一方面，分權(quán)的“壓力型體制”，也就是說各級(jí)政府將工作以指標(biāo)任務(wù)的形式層層下壓，最終以考核來進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲，使得基層政府和自治組織在行政人物和村民需求沖突時(shí)選擇“唯上”和“維穩(wěn)”，結(jié)果導(dǎo)致越是下一級(jí)政府農(nóng)民信任度越低。在土地確權(quán)過程中，有些農(nóng)民遇到問題，就直接越過生產(chǎn)隊(duì)、村而找到鎮(zhèn)級(jí)確權(quán)辦，如果沒有得到自己滿意的答復(fù)就趕到區(qū)、市，甚至揚(yáng)言要到省、中央一級(jí)去“告御狀”。這背后既折射出村組集體影響力的式微，同時(shí)又反映出農(nóng)民擔(dān)心村組集體與民爭(zhēng)利或者偏袒不公。

四、在土地確權(quán)中構(gòu)建政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的良性互動(dòng)

要使土地確權(quán)工作能夠又好又扎實(shí)的推進(jìn)，最好的路徑在于構(gòu)建政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的良性互動(dòng)，構(gòu)建政府介入與社會(huì)運(yùn)行的“吸納增效”模式，也就是說政府縣無論對(duì)有效社會(huì)管理和農(nóng)村社會(huì)發(fā)育，都是增效的。

首先，在政府主導(dǎo)下，需要推進(jìn)社會(huì)協(xié)同和公眾參與。上文所述，在鄉(xiāng)村自治能力仍很薄弱的階段少不了政府構(gòu)建制度安排，要讓土地確權(quán)這種制度安排更好地融入鄉(xiāng)村肌理從而發(fā)揮作用，還需要社會(huì)協(xié)同和最廣大農(nóng)民的支持和參與。信息公開、增加透明度是構(gòu)建現(xiàn)代政治體制，建設(shè)法治、創(chuàng)新、廉潔政府的有效途徑，也能夠極大提升公眾參與度，激發(fā)公眾的責(zé)任感。土地確權(quán)工作雖然是一項(xiàng)以行政權(quán)力作為保障的政治任務(wù)，但其更是一項(xiàng)適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、有效打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的偉大的農(nóng)村改革，最終能夠賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)性收益。所以應(yīng)當(dāng)激發(fā)出農(nóng)民的參與積極性，才能真正的實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)。通過多渠道的土地確權(quán)政策、工作方案步驟、工作進(jìn)展的宣傳，可以將民主自治的形式、程序以范例形式下發(fā)至村組，監(jiān)督好村組落實(shí)民主自治，比如，下發(fā)民主決議文本，村民（代表）大會(huì)流程范例等，使得農(nóng)民能夠及時(shí)全面地了解土地確權(quán)，避免農(nóng)民對(duì)于政策的各種誤讀，真正引導(dǎo)農(nóng)民參與到確權(quán)工作以及確權(quán)矛盾糾紛的化解中，真正“以民之力行為民之事”。

其次，要為農(nóng)村多種社會(huì)組織發(fā)展提供平臺(tái)和空間。改革開放以來，我國農(nóng)村社會(huì)傳統(tǒng)治理模式主要是政府、民政部門主導(dǎo)下的以村黨支部和村委會(huì)為主體的二元混合治理模式。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷以及公民社會(huì)的成長，目前“強(qiáng)鄉(xiāng)政、弱村治”的格局已然不夠適應(yīng)當(dāng)今利益多元、矛盾多發(fā)的現(xiàn)實(shí)。要在土地確權(quán)的工作中，除了讓更多的村民參與其中，還應(yīng)該發(fā)揮好已有的自治監(jiān)督力量，比如村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、民主理財(cái)小組。同時(shí)培育更高層次的民間自治組織，讓有較高文化、威信的村里人在土地矛盾糾紛調(diào)解、土地確權(quán)方案的制定、土地確權(quán)績效的監(jiān)督方面發(fā)揮更多的作用。這種自治力量是間于基層政府和村委會(huì)，沒有承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的義務(wù)，帶有客觀性與超然性。從目前實(shí)踐來看，各地探索建立了“議事會(huì)”這種第三方自治民間組織，前黃鎮(zhèn)也應(yīng)借鑒經(jīng)驗(yàn)，積極培育發(fā)展自治民間組織，構(gòu)建起“小政府”“大社會(huì)”的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。

最后就是政經(jīng)分離。有學(xué)者認(rèn)為由于基層政府本身具有強(qiáng)化行政主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)激勵(lì)，因此需要從機(jī)制上為消減這種主導(dǎo)型提供制度安排。但筆者認(rèn)為，基層政府也有一定的自利性，而且由于事權(quán)下沉需要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，所以一定意義上來看，很難從哪一級(jí)政府自發(fā)主動(dòng)的消減主導(dǎo)型。目前來看，廣東南海試點(diǎn)的基層自治組織的“政經(jīng)分離”給消減行政主導(dǎo)破解壓力型基層提供一種可行路徑。政經(jīng)分離指的是自治職能與經(jīng)濟(jì)職能的分離，村經(jīng)濟(jì)社管理人員不能同時(shí)從事村委會(huì)管理工作。從自治職能來看，最好應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閮晒闪α?，一股是黨委政府主導(dǎo)力，一股是村代會(huì)、村監(jiān)會(huì)等組成的自治力。主導(dǎo)力負(fù)責(zé)承接上級(jí)的指標(biāo)任務(wù)，自治力負(fù)責(zé)監(jiān)督和矛盾解決。而經(jīng)濟(jì)職能從現(xiàn)在形式上由村經(jīng)濟(jì)合作社管理變?yōu)閷?shí)質(zhì)上的管理，負(fù)責(zé)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)事務(wù)，接受黨委政府和村代會(huì)、村監(jiān)會(huì)的監(jiān)督。

五、結(jié)論

土地權(quán)屬不僅在于國家構(gòu)建，更與基層治理有著緊密的關(guān)系。土地確權(quán)作為不得不往前推進(jìn)的行政改革任務(wù)，應(yīng)在推行過程中妥善彌合好政策的頂層設(shè)計(jì)與基層踐行中的隔閡，在政策執(zhí)行的邏輯與鄉(xiāng)村社會(huì)治理間能夠建立起有效的溝通。通過構(gòu)建社會(huì)協(xié)同、農(nóng)民參與的制度安排，培育各類鄉(xiāng)村自治組織以及嘗試探索政經(jīng)分離等路徑，促使鄉(xiāng)村社會(huì)與基層政府的“共舞”，才能更好地將土地確權(quán)深入鄉(xiāng)村社會(huì)肌理。

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作者簡介：

李解，女，供職于常州市武進(jìn)區(qū)前黃鎮(zhèn)政府，中國礦業(yè)大學(xué)2013級(jí)MPA研究生。