邢維全

（1.天津財(cái)經(jīng)大學(xué)商學(xué)院，天津300222；2.審計(jì)署、中國(guó)人民大學(xué)聯(lián)合博士后工作站，北京100086）

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經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的微觀途徑
——基于“中國(guó)之謎”中政府官員的作用

邢維全1，2

（1.天津財(cái)經(jīng)大學(xué)商學(xué)院，天津300222；2.審計(jì)署、中國(guó)人民大學(xué)聯(lián)合博士后工作站，北京100086）

【摘要】我國(guó)地方政府官員面臨的特殊制度背景和激勵(lì)結(jié)構(gòu)，以及由此形成的“錦標(biāo)賽體制”，構(gòu)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)超常規(guī)增長(zhǎng)的重要制度基礎(chǔ)。本文通過對(duì)“中國(guó)之謎”中政府官員作用的解讀，試圖闡釋具有鮮明中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的微觀途徑。研究認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)通過依法行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，以審計(jì)評(píng)價(jià)機(jī)制糾正官員激勵(lì)扭曲，以防止和發(fā)現(xiàn)腐敗，強(qiáng)化官員“歸責(zé)”機(jī)制為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)掃清障礙，保證地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的連續(xù)性，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支持性制度安排。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；國(guó)家審計(jì)；國(guó)家治理；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”。［1］許多研究表明，國(guó)家審計(jì)能夠通過制約和監(jiān)督政府行為實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)作用，［2-4］但相關(guān)研究多從宏觀的視角出發(fā)闡述國(guó)家審計(jì)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的途徑。本文則另辟蹊徑，嘗試以科斯等開創(chuàng)的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，通過對(duì)“中國(guó)之謎”［5］中政府官員作用的解讀，指出現(xiàn)有官員激勵(lì)約束機(jī)制的局限性，并以此為背景，闡釋具有鮮明中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度通過監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的微觀作用途徑。

1經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“中國(guó)之謎”中政府官員的作用

改革開放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)保持了30多年的超高速增長(zhǎng)。到2013年，中國(guó)的GDP總量達(dá)到了8.3萬(wàn)億美元，人均GDP達(dá)到6 800美元。國(guó)際貨幣基金組織按最新匯價(jià)估算，2014年美國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模是17.4萬(wàn)億美元，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模則是17.6萬(wàn)億美元，實(shí)際上已經(jīng)成為世界第一大經(jīng)濟(jì)體。［6］中國(guó)30多年來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有目共睹，將其稱為“中國(guó)奇跡”并不過分。然而，Xu［5］指出，從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，中國(guó)制度存在的嚴(yán)重缺陷使得解釋中國(guó)改革以來(lái)的突出成就極其困難，此即所謂的“中國(guó)之謎”。通過對(duì)相關(guān)研究的系統(tǒng)性梳理后，我們發(fā)現(xiàn)，破解中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“謎團(tuán)”，關(guān)鍵在于理解我國(guó)“賢能體制”下政府官員的激勵(lì)與約束機(jī)制，以及由此引發(fā)的特定政府行為模式。具體表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面。

第一，政府主導(dǎo)與地方分權(quán)相結(jié)合，使得政府官員的作用凸顯。反思中國(guó)過去30多年的高速增長(zhǎng)的原因，學(xué)者們給出了不同的解讀。［5，7-11］韋森［6］認(rèn)為，在中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自發(fā)成長(zhǎng)的獨(dú)特歷史時(shí)期，政府促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府最大限度參與、鼓勵(lì)和駕馭市場(chǎng)，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的一個(gè)重要貢獻(xiàn)因素和主要驅(qū)動(dòng)力量。改革開放以來(lái)，各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人把發(fā)展經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育成長(zhǎng)，作為自己執(zhí)政和施政的主要目標(biāo)。全社會(huì)各級(jí)政府和幾乎所有政府官員，都投入到發(fā)展經(jīng)濟(jì)之中，成為中國(guó)獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。

姚洋等［12］的研究認(rèn)為中國(guó)擁有一個(gè)不長(zhǎng)期偏向某個(gè)（些）社會(huì)群體的中性政府，但他們的研究?jī)H針對(duì)中央政府，而在我國(guó)的制度背景下，地方政府的作用不可忽視。從地方政府在推進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的表現(xiàn)來(lái)看，其行為方式更符合發(fā)展主義政府［13］的特征，也就是說(shuō)，地方政府行為的主要目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，一個(gè)中性的中央政府更關(guān)心社會(huì)的長(zhǎng)期利益，而發(fā)展型政府則有更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動(dòng)，且其政府行為更多地取決于官員的個(gè)人素質(zhì)和追求。由于我國(guó)自20世紀(jì)80年代開始實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這就決定了政府官員個(gè)人的激勵(lì)與偏好對(duì)政府行為及其目標(biāo)導(dǎo)向具有重要影響。與其他發(fā)展中國(guó)家相比，我國(guó)賢能體制下的官僚系統(tǒng)相對(duì)有效，地方政府及其負(fù)責(zé)人能夠?qū)⒅醒胝慕?jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期目標(biāo)轉(zhuǎn)換為可操作的地區(qū)發(fā)展方案并予以實(shí)施，而這種轉(zhuǎn)換的有效性在很大程度上依賴于官員的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。Li and Zhou［14］則指出，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能夠提高官員的政績(jī)，進(jìn)而增加官員的收入和升遷的概率，因此地方政府能夠執(zhí)行中央政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的指令。盡管地方政府和中央政府行為的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)不同，但中國(guó)官員治理體制帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)舉世矚目，相關(guān)研究更是支持了有效的官員激勵(lì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的假設(shè)。

涉及到官員的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，我們必須首先考慮官員面臨的制度結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)（財(cái)政）分權(quán)與政治集權(quán)相結(jié)合的地方分權(quán)體制，是我國(guó)政府官員，特別是地方官員面臨的主要隱性合約安排。我國(guó)自1978年開始的經(jīng)濟(jì)體制改革，強(qiáng)化了地方分權(quán)的治理模式。張五常［8］以及Xu［5］均將我國(guó)改革開放以來(lái)的巨大成就，歸功于分權(quán)制的治理模式所激發(fā)的區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)然，在毛澤東時(shí)代，毛澤東個(gè)人就利用其權(quán)威對(duì)中國(guó)的行政體制進(jìn)行分權(quán)制改革，并取得了一定的效果。［15］毛澤東在“論十大關(guān)系”的報(bào)告中明確指出：“中央和地方的關(guān)系也是一個(gè)矛盾。解決這個(gè)矛盾，目前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情?！倍鲜兰o(jì)80年代初期，我國(guó)實(shí)行了改革開放政策，面對(duì)黨內(nèi)外的一些質(zhì)疑聲音，我國(guó)仍大力推進(jìn)地方分權(quán)制，主要是向地方國(guó)有企業(yè)“放權(quán)讓利”和實(shí)行地方財(cái)政“分灶吃飯”。然而，伴隨著國(guó)有企業(yè)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的活力被激活，地方財(cái)政收入大幅上升，地方財(cái)政分權(quán)的弊端也逐漸顯露出來(lái)，表現(xiàn)在中央政府在全國(guó)財(cái)政收入中的比例大幅下降，從而最終引發(fā)了1994年的分稅制改革。這一財(cái)稅體制改革雖然再次集中了中央的財(cái)政收入，但卻并未改變中央、地方的分權(quán)治理模式，地方政府手中仍然有減稅、免稅等調(diào)節(jié)企業(yè)實(shí)際稅率的權(quán)力，而此后以土地為核心的地方政府投融資模式，［16］以及預(yù)算外與預(yù)算內(nèi)資金并駕齊驅(qū)的“二元財(cái)政”格局［17］的逐步形成，更是為地方政府大規(guī)模的招商引資和“放水養(yǎng)魚”提供了財(cái)政支持。

但是，單純經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)并不足以保證地方官員推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展，我國(guó)的地方分權(quán)體制是建立在中央對(duì)地方官員具有人事控制能力的基礎(chǔ)之上的。中央政府直接控制省級(jí)政府官員的任免，并授權(quán)各級(jí)地方政府任命下級(jí)政府的主要官員。地方政府主要官員的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)由上級(jí)政府規(guī)定。上級(jí)政府評(píng)估下級(jí)地方政府官員的業(yè)績(jī)時(shí)，依據(jù)他們是否完成了上級(jí)政府交代的重要任務(wù)和目標(biāo)。所有地方政府都要逐級(jí)與下一級(jí)政府談判經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，隨后地方政府再與上級(jí)政府簽訂目標(biāo)責(zé)任制合同。合同中詳細(xì)列出了地方政府必須完成的目標(biāo)，以及根據(jù)完成情況對(duì)官員的獎(jiǎng)懲措施，而其中的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)占相當(dāng)大的比重。這種以目標(biāo)責(zé)任制為特征的“壓力型體制”，［18］無(wú)形中將地方政府官員置于“從中央政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略到地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具體行為”這一傳導(dǎo)過程的核心位置。

第二，市場(chǎng)作為檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果的最終標(biāo)準(zhǔn)，成為中國(guó)政府主導(dǎo)模式下經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的基本制度保障。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的職能是通過提供制度性基礎(chǔ)設(shè)施以強(qiáng)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的良好運(yùn)行。我國(guó)改革開放之前的30年間，長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，主要的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)資源都由政府進(jìn)行調(diào)配和使用。改革開放以來(lái)，政府的這種基本的行為模式并未發(fā)生根本性的改變，國(guó)家和政府權(quán)力在社會(huì)轉(zhuǎn)型中保持著主導(dǎo)性地位，［19］政府廣泛參與市場(chǎng)活動(dòng)仍然是我國(guó)政府行為的重要特征。盡管西方社會(huì)在20世紀(jì)30年代的“凱恩斯革命”之后，都采取過國(guó)家干預(yù)市場(chǎng)以減少失業(yè)的“凱恩斯主義政策”，但正如以哈耶克為代表的西方自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家所認(rèn)為的那樣，如果政府過多地干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行，將會(huì)扭曲市場(chǎng)配置資源的有效性，從而不利于經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)。政府管制與自由市場(chǎng)表面上似乎水火不容，但究竟誰(shuí)是誰(shuí)非，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們也難有定論?？扑乖谄渲摹渡鐣?huì)成本問題》一文中就曾指出：“直接的政府管制，不會(huì)帶來(lái)比由市場(chǎng)或企業(yè)解決問題更好的結(jié)果，但是，我們也同樣沒有理由認(rèn)為，某些時(shí)候的政府行政管理就一定不會(huì)提高經(jīng)濟(jì)效率?！保?0］我們從字里行間可以推斷，科斯似乎認(rèn)為政府與市場(chǎng)的最優(yōu)邊界將依賴于其所處的具體環(huán)境。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)在政府廣泛參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的背景下仍然迅猛發(fā)展，是政府與市場(chǎng)可以和諧共處推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要例證。以政府廣泛參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為特征的中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制走向成功的重要原因，是地方政府主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)無(wú)論從微觀上還是宏觀上，都要受區(qū)域以外較大范圍市場(chǎng)的檢驗(yàn)，適者生存，不適者淘汰，保證了在更大范圍內(nèi)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系資源配置功能的正常發(fā)揮。一些學(xué)者更是認(rèn)為，改革開放以來(lái)的中國(guó)形成了“中國(guó)特色的維護(hù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制”，地方政府在其地域范圍內(nèi)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)負(fù)主要責(zé)任，同時(shí)，一個(gè)統(tǒng)一的全國(guó)市場(chǎng)使得商品和要素可以跨地區(qū)自由流動(dòng)；［21］雖然在政府層級(jí)內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)的相互聯(lián)系是垂直的，但地區(qū)之間的相互聯(lián)系卻是水平的、市場(chǎng)取向的。［22］舉例來(lái)說(shuō)，如果在某一區(qū)域內(nèi)的微觀企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)乏力，它即便有良好的政府關(guān)系也難逃被市場(chǎng)淘汰的厄運(yùn)，因?yàn)槿绻斡蛇@樣的企業(yè)增加，地方經(jīng)濟(jì)便會(huì)出現(xiàn)疲軟，地方官員將面臨更大的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)與晉升壓力，因此，對(duì)微觀企業(yè)，特別是非國(guó)有企業(yè)而言，其面臨的是市場(chǎng)化的“硬預(yù)算約束”。信奉自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南［23］就曾經(jīng)指出，只有一個(gè)聯(lián)邦化的政治結(jié)構(gòu)能夠有效地以各種完全類似于市場(chǎng)過程的方式來(lái)利用競(jìng)爭(zhēng)的力量，最合適的政治結(jié)構(gòu)是一種競(jìng)爭(zhēng)性的聯(lián)邦制。

綜合上述兩方面的因素，我們發(fā)現(xiàn)，政府官員面臨的激勵(lì)結(jié)構(gòu)加上地區(qū)之間錦標(biāo)賽式的競(jìng)爭(zhēng)，［24］使得官員在促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)中發(fā)揮了不可替代的作用。在中國(guó)特定的制度背景下，政府及官員雖有干預(yù)市場(chǎng)的手段和決定企業(yè)生死的“有形之手”，但依然會(huì)選擇淘汰落后企業(yè)，更新?lián)Q血，以助推區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。換言之，政府干預(yù)市場(chǎng)在中國(guó)是客觀事實(shí)，但地方政府被“公司化”，［25］官員管理地區(qū)經(jīng)濟(jì)猶如管理一盤生意。［8］特別是在80年代實(shí)行的“財(cái)政包干制”為標(biāo)志的財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府逐漸成為追求地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入增長(zhǎng)的利益主體。［26］在特定區(qū)域的經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部，政府采用“指令”干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。上述情況如果發(fā)生在法律意義上的公司內(nèi)部就不足為奇，但如果在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生，則會(huì)令人驚訝，甚至導(dǎo)致很多國(guó)家并不承認(rèn)中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。但中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性“塊塊專政”由來(lái)已久，何況這區(qū)域經(jīng)濟(jì)體要受市場(chǎng)檢驗(yàn)，于是無(wú)形中造就了中國(guó)式的以區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基本單元的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。因此，可以這樣認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)市場(chǎng)在資源配置中的“主導(dǎo)”作用與地方官員治理的激勵(lì)結(jié)構(gòu)之間相互配合的良性互動(dòng)關(guān)系，使得政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的不利影響得到一定程度的糾正，進(jìn)而形成了我國(guó)政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動(dòng)力。

改革開放以來(lái)，中國(guó)扶貧開發(fā)取得了偉大的成就，在減少貧困人口、增進(jìn)人民福祉、縮小農(nóng)村地區(qū)間發(fā)展差距、增強(qiáng)貧困人口發(fā)展能力和信心等方面取得了巨大的進(jìn)步，有力地支持了國(guó)家全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2現(xiàn)有官員激勵(lì)機(jī)制的局限性及其不利影響

面對(duì)當(dāng)前嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，以政府及官員促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“中國(guó)模式”受到了極大的挑戰(zhàn)。盡快適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“新常態(tài)”，通過各種手段實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)”將是未來(lái)一個(gè)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要工作。政治路線確定之后，干部就是決定的因素，［27］但目前我國(guó)對(duì)官員的激勵(lì)和約束機(jī)制仍然有待完善。

首先，中國(guó)當(dāng)前的政治治理模式是一種賢能體制，即依據(jù)官員的能力和德行進(jìn)行選賢任能的體制，其目標(biāo)是篩選出能夠推動(dòng)國(guó)家和地方的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面發(fā)展的施政人才。這種務(wù)實(shí)的政治人才選拔機(jī)制，是以官員在實(shí)際工作中的工作表現(xiàn)為基礎(chǔ)的。但我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)之間差異明顯，僅憑一時(shí)一地的表現(xiàn)來(lái)衡量官員的施政能力，顯然有失公允。官員的異地調(diào)動(dòng)可以將官員的個(gè)人能力與特定地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征分離開來(lái)，從而形成選拔官員的長(zhǎng)效機(jī)制。我國(guó)自20世紀(jì)90年代以來(lái)，干部交流已逐漸制度化，且從數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)官員的任期普遍較短，姚洋等［12］的研究顯示，1994-2008年間我國(guó)地市級(jí)官員在單一城市的任期有半數(shù)以上不超過3年，約1/3的任期甚至不超過2年，大幅低于5年的預(yù)定任期。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，官員或政治家的任期過短，會(huì)導(dǎo)致其行為短視化，進(jìn)而對(duì)一個(gè)國(guó)家的政治治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)提供產(chǎn)生極為不利的影響。

不能否認(rèn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)粗放型的增長(zhǎng)方式與官員的選拔機(jī)制設(shè)置具有一定的相關(guān)性。伴隨著世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨緩的大趨勢(shì)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)也已步入“新常態(tài)”，其顯著特征表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。這三個(gè)特征有的已經(jīng)是事實(shí)，有的正在發(fā)生，而有的則是對(duì)前景的展望。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，以“調(diào)結(jié)構(gòu)”促進(jìn)“穩(wěn)增長(zhǎng)”是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的未來(lái)前景。在這一大背景下，如何通過制度創(chuàng)新推進(jìn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為當(dāng)前國(guó)家治理能力建設(shè)的重要課題。為提高官員個(gè)人能力識(shí)別準(zhǔn)確度而設(shè)置的干部交流制度，在一定程度上促成了官員在有限的任期內(nèi)盡可能提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平的強(qiáng)大激勵(lì)，特別是我國(guó)官員的晉升路徑之中的“年齡天花板”更加增強(qiáng)了這種激勵(lì)效應(yīng)，從而形成政治選拔的社會(huì)成本。官員激勵(lì)與長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的不一致性，對(duì)我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能產(chǎn)生不利影響。在長(zhǎng)期看來(lái)，現(xiàn)有選拔體制造成的地方政府行為短期化傾向與中央政府關(guān)注長(zhǎng)期、可持續(xù)增長(zhǎng)的矛盾必將逐漸顯現(xiàn)，因此，以改革地方政府官員選拔激勵(lì)機(jī)制為重要內(nèi)容的政治體制改革，將是未來(lái)中國(guó)改革發(fā)展不容忽視的環(huán)節(jié)。

其次，改革開放以來(lái)，各級(jí)政府把發(fā)展經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育成長(zhǎng)，作為自己執(zhí)政和施政的主要目標(biāo)。政府參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)雖促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，推進(jìn)了市場(chǎng)化改革的不斷深化，但同時(shí)也帶來(lái)了種種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。政府官員腐敗的大面積發(fā)生，社會(huì)收入分配和社會(huì)財(cái)富占有上的差距拉大，環(huán)境污染和生態(tài)破壞等，已經(jīng)構(gòu)成對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的主要障礙。其中，尤以腐敗的危害最為嚴(yán)重。

轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)機(jī)制和行政機(jī)制共同配置資源，形成了我國(guó)特殊的雙軌制經(jīng)濟(jì)體制，某些人便開始利用雙重體制之間的縫隙與漏洞進(jìn)行尋租活動(dòng)，運(yùn)用干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行政權(quán)力謀求個(gè)人利益，從而形成了滋生腐敗的土壤。腐敗，特別是公職人員的腐敗，是國(guó)家治理的嚴(yán)重威脅。腐敗對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期負(fù)面影響在世界各國(guó)普遍存在，［28-29］更有研究表明，［30］與貪腐官員相關(guān)聯(lián)的企業(yè)市值在官員落馬后可折損約20％。腐敗是權(quán)力的異化，它打擊了政權(quán)的合法性，動(dòng)搖了國(guó)家治理的合法基礎(chǔ)，破壞了國(guó)家治理的公信力，如果任由腐敗發(fā)展蔓延，將最終摧毀社會(huì)的凝聚力。雖然自2013年以來(lái)我國(guó)反腐力度不斷加大，但官員貪腐事件仍然層出不窮。2013年8月19日，華爾街日?qǐng)?bào)題為“中國(guó)腐敗問題引發(fā)全球關(guān)注”［31］的文章指出，2013年上半年，我國(guó)全國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)收到超過60萬(wàn)份貪腐舉報(bào)，比上年同期增加76.5％，最高檢察院對(duì)其中13 842名涉嫌腐敗的官員進(jìn)行調(diào)查，涉案金額高達(dá)17.7億元人民幣。面對(duì)嚴(yán)峻的反腐形勢(shì)，黨的十八屆三中全會(huì)將反腐作為中心議題。建立防止和發(fā)現(xiàn)腐敗的長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)官員行為給予充分監(jiān)督將是我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)的重要保障性制度安排。

3經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)化解潛在不利影響的微觀途徑

面對(duì)現(xiàn)有政府官員監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制的局限性，以及由此引發(fā)的對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展可能帶來(lái)的不利影響，作為以權(quán)力制約權(quán)力制度安排的國(guó)家審計(jì)制度必將發(fā)揮更大的作用。國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的基石和重要保障。［32］經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度通過行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)各級(jí)政府及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的治理行為形成有效的監(jiān)督和制約，是國(guó)家審計(jì)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要制度保障。

3.1經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)通過改變官員激勵(lì)結(jié)構(gòu)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量提升

形成上述現(xiàn)象的重要原因是官員的激勵(lì)扭曲。理論上，公共部門的任務(wù)多維性，多重委托代理關(guān)系，產(chǎn)出難以觀測(cè)以及自我激勵(lì)型代理人等特征在不完全激勵(lì)契約下，都可能導(dǎo)致代理人行為結(jié)果偏離委托人的期望目標(biāo)，從而形成激勵(lì)扭曲。［37］假設(shè)某被審計(jì)對(duì)象為某地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，他每天的工作時(shí)間是10小時(shí)。將他的工作分成兩類，一類是發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面的任務(wù)，一類是非經(jīng)濟(jì)的任務(wù)，包括資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、公共服務(wù)、社會(huì)保障建設(shè)等方面。我們以t1和t2代表他每天用于這兩類工作的時(shí)間。同時(shí)我們假設(shè)他受到足夠的激勵(lì)，不會(huì)偷懶，即干滿10小時(shí)的工作時(shí)間。于是，他的報(bào)酬（現(xiàn)金的和非現(xiàn)金的）與他在兩種活動(dòng)中分配的時(shí)間可能有如下假設(shè)的關(guān)系（式1）：

這里，α是激勵(lì)機(jī)制給經(jīng)濟(jì)任務(wù)和非經(jīng)濟(jì)任務(wù)的權(quán)重，或稱激勵(lì)系數(shù)。被審計(jì)對(duì)象的目標(biāo)是個(gè)人的報(bào)酬最大化。數(shù)學(xué)上，根據(jù)下面一階條件（式2）選擇t1的最優(yōu)值。

求解得到式3：

據(jù)此，我們可以得到如下認(rèn)識(shí)：

第一，作為監(jiān)督者，有兩種方法可以激勵(lì)代理人將更多的時(shí)間用于某類任務(wù)。其一是增加該類任務(wù)的激勵(lì)系數(shù)，其二是減少另一任務(wù)的激勵(lì)系數(shù)。作為中國(guó)特色國(guó)家審計(jì)重要組成部分的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，直接針對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的行政行為進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，可以通過改變被審計(jì)官員在多任務(wù)委托代理關(guān)系中不同任務(wù)的激勵(lì)強(qiáng)度，糾正官員激勵(lì)扭曲。例如，2014年頒布的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》第四章，專門針對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任“審計(jì)評(píng)價(jià)”問題進(jìn)行了全面闡述，明確了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、事業(yè)發(fā)展的質(zhì)量、效益和可持續(xù)性，關(guān)注任期內(nèi)舉借債務(wù)、自然資源資產(chǎn)管理、環(huán)境保護(hù)、民生改善、科技創(chuàng)新等重要事項(xiàng)，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)直接責(zé)任的問題。這實(shí)際上增加了非經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)的激勵(lì)系數(shù)，從而通過調(diào)整考核標(biāo)準(zhǔn)改變官員的激勵(lì)機(jī)構(gòu)，逐步形成速度與質(zhì)量并重的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

第二，與其他激勵(lì)系數(shù)相比，如果某類任務(wù)的激勵(lì)系數(shù)太小，代理人可能不在這一任務(wù)上花費(fèi)時(shí)間。在該例中，如果（α1/α2）2＞1.12，該代理人將不花費(fèi)時(shí)間用于非經(jīng)濟(jì)任務(wù)（1.12*9＞10）。這表明，如果監(jiān)督者想讓雇員花費(fèi)更多的時(shí)間用于多項(xiàng)任務(wù)，必須慎重，提供的激勵(lì)強(qiáng)度必須保持均衡。激勵(lì)強(qiáng)度的設(shè)置不但要考慮絕對(duì)值，還要考慮相對(duì)值。激勵(lì)強(qiáng)度的相對(duì)值如果過低，將起不到任何作用。練宏［38］通過對(duì)某市環(huán)保局對(duì)縣環(huán)保局連續(xù)三年的年終考核的跟蹤發(fā)現(xiàn)，環(huán)境保護(hù)這類指標(biāo)在上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的考核中存在“弱排名激勵(lì)”現(xiàn)象。他通過田野觀察發(fā)現(xiàn)：“上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核，第一步并非是激勵(lì)，而是優(yōu)先考慮完成任務(wù)與否。如果有些下級(jí)沒有完成相應(yīng)任務(wù)，上級(jí)首先考慮的是通過各種方式幫助下級(jí)完成任務(wù)，繼而實(shí)施評(píng)比。其背后的機(jī)制：第一，責(zé)任連帶機(jī)制。連帶責(zé)任機(jī)制使得上級(jí)不敢輕易否定下級(jí)。否定下級(jí)，意味著否定自己，表明領(lǐng)導(dǎo)不力。第二，合作機(jī)制。第三，激勵(lì)強(qiáng)度機(jī)制。”而且，市環(huán)保局對(duì)縣環(huán)保局連續(xù)三年的年終考核，始終強(qiáng)調(diào)：“保證所有下級(jí)都完成任務(wù)，在完成任務(wù)的基礎(chǔ)上體現(xiàn)差距，但差距不能太大”。

環(huán)境保護(hù)指標(biāo)在對(duì)政府，特別是政府官員的考核中屬于“一票否決”指標(biāo)，看似激勵(lì)強(qiáng)度很高，但其實(shí)際作用會(huì)由于環(huán)保部門的“弱排名激勵(lì)”而減低很多，甚至可能由于相對(duì)激勵(lì)強(qiáng)度低于某一闋值而完全失去激勵(lì)效果。這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因顯然是多方面的。練宏［38］指出，地區(qū)環(huán)保部門的工作在很多方面依賴于政府部門，因此，在對(duì)環(huán)保部門的考核中，考核者不得不考慮其考核結(jié)果對(duì)當(dāng)?shù)卣?jī)的影響。具有相對(duì)獨(dú)立性的國(guó)家審計(jì)部門在糾正“弱排名激勵(lì)”現(xiàn)象中的作用是不可忽視的。通過對(duì)政府官員實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，不但可以明確和強(qiáng)化政府及其官員在不同任務(wù)上的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，而且可以通過調(diào)整審計(jì)的重點(diǎn)，平衡激勵(lì)強(qiáng)度，形成一種嵌入性的審計(jì)治理結(jié)構(gòu)，為提升國(guó)家治理能力提供制度保障。十八屆三中全會(huì)提出探索建立“自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”制度，便是針對(duì)目前存在的官員在環(huán)境保護(hù)方面的激勵(lì)扭曲進(jìn)行糾正的有益嘗試，對(duì)提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

3.2經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)通過防止和發(fā)現(xiàn)腐敗為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)掃清障礙

隨著改革的不斷深入，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，一些地方出現(xiàn)官員貪污腐化，利用職務(wù)便利和裙帶關(guān)系為個(gè)人謀求私利的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，要求強(qiáng)化對(duì)地方政府工作的監(jiān)督。目前黨和國(guó)家的監(jiān)督體系具體包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等八個(gè)方面。審計(jì)監(jiān)督權(quán)是憲法賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力。審計(jì)監(jiān)督在強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制，預(yù)防和發(fā)現(xiàn)腐敗等領(lǐng)域發(fā)揮了不可替代的作用。

對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，廉政建設(shè)情況是一項(xiàng)必不可少的審計(jì)內(nèi)容。李克強(qiáng)總理在接見全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)先進(jìn)集體和先進(jìn)工作者代表時(shí)，要求審計(jì)人員瞪大“火眼金睛”，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和揭露違法違紀(jì)問題和重大風(fēng)險(xiǎn)隱患，切實(shí)起到審計(jì)反腐“尖兵”作用。實(shí)踐證明，我國(guó)的國(guó)家審計(jì)在推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，全面從嚴(yán)治黨方面起到了不可替代的作用。2010年至2013年四年間，審計(jì)署僅向司法、紀(jì)檢和有關(guān)部門移送案件線索就達(dá)1 061件，為揭露和查處重大違法違規(guī)問題和濫用職權(quán)、失職瀆職、貪污賄賂等腐敗案件提供了依據(jù)。最近，審計(jì)署向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況時(shí)，緊密圍繞“反腐、改革、法治、發(fā)展”的四大主題進(jìn)行，其中“反腐”被置于第一位，足以反映其被重視的程度。強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政已形成廣泛共識(shí)。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作為其所轄地區(qū)黨風(fēng)廉政建設(shè)的“第一責(zé)任人”，首先要廉潔自律，堅(jiān)決抵制不良風(fēng)氣的侵襲，切實(shí)貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)廉政建設(shè)的要求，同時(shí)要對(duì)轄區(qū)內(nèi)黨員干部的貪污腐敗行為實(shí)施監(jiān)督，這是人民賦予領(lǐng)導(dǎo)干部的使命，也是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。

此外，一些地方，涉及腐敗官員在任期間主持的工程，由于官員個(gè)人的落馬而被迫停工，造成了極大的資源浪費(fèi)。例如，曾作為重點(diǎn)工程受到江蘇省南京市原市長(zhǎng)季建業(yè)力推的麒麟有軌電車項(xiàng)目，因季的落馬而停工。這個(gè)投資25億多元，原計(jì)劃2014年8月通車的項(xiàng)目，如今已被荒廢，成了爛尾項(xiàng)目。如何客觀評(píng)估地方建設(shè)項(xiàng)目是否符合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，成為目前我國(guó)反腐敗工作中不容忽視的重要支持性環(huán)節(jié)。國(guó)家審計(jì)應(yīng)代表最廣大人民的根本利益，從客觀公正的視角對(duì)此類項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，對(duì)確實(shí)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要項(xiàng)目，應(yīng)建議有關(guān)部門予以支持。通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，將一些在被問責(zé)官員主政期間開展的，經(jīng)過論證確實(shí)有利于國(guó)計(jì)民生的項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定清楚，將有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)性和民生問題的真正改善，最大限度地降低官員個(gè)人腐敗問題對(duì)地區(qū)發(fā)展的長(zhǎng)期不良影響。

4結(jié)論性述評(píng)

改革開放30多年來(lái)的實(shí)踐證明，現(xiàn)有的官員激勵(lì)與約束機(jī)制在提供了顯著的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正面激勵(lì)的同時(shí)，存在著潛在的不利影響。公共選擇理論認(rèn)為，當(dāng)我們把“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”與“作為復(fù)雜交易過程”的政治范式結(jié)合起來(lái)后，就必然要求在立憲過程中構(gòu)造出能最大限度地限制以剝削方式追求個(gè)人利益的制度安排，并引導(dǎo)個(gè)人利益去促進(jìn)整個(gè)社會(huì)利益。因此，如何通過制度設(shè)計(jì)，使處于我國(guó)M型層級(jí)結(jié)構(gòu)之中的政府官員面臨恰當(dāng)?shù)募?lì)約束結(jié)構(gòu)，是決定我國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)發(fā)展質(zhì)量和水平的重要議題。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明，在自上而下的治理結(jié)構(gòu)和多目標(biāo)委托代理關(guān)系中，最好的激勵(lì)機(jī)制實(shí)際上是沒有激勵(lì)的機(jī)制。其深層含義是，在多任務(wù)委托代理關(guān)系中的任何導(dǎo)向性激勵(lì)，都可能形成偏離長(zhǎng)期最優(yōu)目標(biāo)的結(jié)果。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)通過依法行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，以審計(jì)評(píng)價(jià)機(jī)制糾正官員激勵(lì)扭曲，以防止和發(fā)現(xiàn)腐敗為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)掃清障礙，以強(qiáng)化“歸責(zé)”機(jī)制保證地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的連續(xù)性，有利于平衡政府官員不同執(zhí)政目標(biāo)之間的激勵(lì)強(qiáng)度，從而在微觀層次上形成我國(guó)經(jīng)濟(jì)在未來(lái)平穩(wěn)、有序和可持續(xù)發(fā)展重要的基礎(chǔ)性制度安排。

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（責(zé)任編輯王滿達(dá)）

The Micro Approach of Economic Responsibility Audit to Promote Economic Growth——Based on the Role of Government Officials in the“China Puzzle”

XING Wei-quan1，2
（1. Business School，Tianjin University of Finance and Economics，Tianjin 300222，China；2. Combined Post Doctoral Workstation of National Audit Office and Renmin University，Beijing 100086，China）

Abstract：The special system background and incentive structure faced by Chinese local government officials，and the “championship system”formed by this form，constitute the important foundation of China’s over-normal economic growth. Based on the interpretation of the role of government officials in the“China puzzle”，this paper tries to explain the micro approach of economic responsibility auditing system，which has distinct Chinese characteristics，for promoting economic growth. Studies suggest that，by exercising audit supervise power，the economic responsibility audit correct the distortion of official incentive by using the audit evaluation mechanism，prevent and discover corruptions，strengthen the “imputation”mechanism to clear away the obstacles of economic growth and ensure the continuity of the region’s economic construction，which is an important supportive institutional arrangements to promote economic growth.

Key words：economic responsibility audit；national audit；national governance；economic growth

【中圖分類號(hào)】F270.7

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1674-2362（2016）03-0061-07

收稿日期：2016-03-10

作者簡(jiǎn)介：邢維全（1981—），男，天津人，講師，博士后，主要從事資本市場(chǎng)與審計(jì)理論、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)研究。