華北科技學(xué)院管理學(xué)院 中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 李晶

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區(qū)域一體化中政府協(xié)作機制對城鎮(zhèn)發(fā)展的影響分析
——以廊坊燕郊鎮(zhèn)發(fā)展為例

華北科技學(xué)院管理學(xué)院 中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 李晶

摘 要：區(qū)域一體化是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一個非常重要的問題，近些年，我國通過對過去區(qū)域一體化實踐的總結(jié)，給予了區(qū)域一體化新的內(nèi)涵，賦予了其與以往不同的概念。區(qū)域一體化中地方政府的合作機制是一個重要議題，在京津冀地區(qū)，區(qū)域一體化對該地區(qū)的發(fā)展尤為重要。在該地區(qū)，圍繞北京和天津的一些行政上隸屬于河北的城鎮(zhèn)逐漸發(fā)展起來，這些城鎮(zhèn)不論從人口還是從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、市政發(fā)展，都和北京、天津有著千絲萬縷的聯(lián)系，通過分析區(qū)域政府間合作對于這些城鎮(zhèn)發(fā)展的影響，應(yīng)用整體性治理理論分析政府間進(jìn)一步的合作機制，可以有效解決區(qū)域間的整體治理問題，更好地完成區(qū)域一體化戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞：區(qū)域一體化 區(qū)域合作組織 整體性治理 資源配置

近年來，隨著快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，我國的區(qū)域一體化得到了空前的重視和發(fā)展，而區(qū)域一體化中城鎮(zhèn)的發(fā)展又是重要的一環(huán)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化率得到很大提高，2014年，我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過了54.77%，而河北省的城鎮(zhèn)化率截至2011年也已經(jīng)達(dá)到了45.60%，城鎮(zhèn)化率提高速度加快。其中，廊坊地區(qū)在河北省城鎮(zhèn)化水平上居于較為靠前的位置，截至2014年，廊坊地區(qū)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到了50%以上，廊坊地區(qū)的發(fā)展得益于其區(qū)位優(yōu)勢，由于與京津兩個直轄市接壤，廊坊地區(qū)發(fā)展出了一大批特色突出、產(chǎn)業(yè)成熟、經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、輻射帶動作用強的城鎮(zhèn)。廊坊市的燕郊鎮(zhèn)受到京津的輻射帶動，同時近幾年部分北京市人口向外轉(zhuǎn)移到燕郊地區(qū)，大量的住宅區(qū)被建立起來，隨著人口的聚集效應(yīng)，帶動了當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)發(fā)展。燕郊是廊坊地區(qū)一個非常典型的受京津經(jīng)濟(jì)輻射的城鎮(zhèn)化樣本，燕郊隸屬于河北省三河市，與天安門的直線距離約30公里。西北距首都國際機場25公里，南距天津港120公里，處在京津冀都市圈核心地帶，同時也是全國離天安門最近的產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，燕郊鎮(zhèn)從過去的只有8個村莊，3.3萬人口，是一個以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的小鎮(zhèn)，發(fā)展成一個建成區(qū)面積50平方公里，總?cè)丝?0萬的國家級開發(fā)區(qū)。燕郊鎮(zhèn)的發(fā)展得益于北京經(jīng)濟(jì)的輻射，它的發(fā)展也給北京地區(qū)的發(fā)展提供了支持，其發(fā)展中存在的問題很具有代表性，能夠反映出京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的現(xiàn)狀和問題，尤其是政府間協(xié)作對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中城鎮(zhèn)發(fā)展的影響。

1 政府間協(xié)作機制的現(xiàn)狀和對城鎮(zhèn)化的影響

京津冀地方政府之間的關(guān)系經(jīng)歷了以早期的競爭為主，到后來的相互合作，到現(xiàn)在的深化合作的歷程。地方政府間的合作產(chǎn)生了積極的后果，促進(jìn)了河北臨近京津地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，同時也存在一些問題。

1.1 京津冀地區(qū)政府間協(xié)作的現(xiàn)狀

進(jìn)入21世紀(jì)，京津冀地方政府在彼此的合作共贏上達(dá)成了很多共識，并開展了積極的合作，2004年，國家發(fā)改委召開京津冀經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研討會，達(dá)成了廊坊共識。2006年，京津冀區(qū)域發(fā)展問題被寫入“十一五”規(guī)劃，同年京津冀區(qū)域發(fā)展合作研究聯(lián)席會議在廊坊舉行，標(biāo)志著京津冀政府區(qū)域發(fā)展合作研究全面啟動，2010年，《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》上報國務(wù)院，京津冀都市圈也被列入了國家“十二五”規(guī)劃，而隨著京津冀政府間的相互協(xié)作的加深，在交通、生態(tài)和水資源的共享和保護(hù)、能源開發(fā)和協(xié)作等方面取得了諸多階段性的成果，也帶動了河北省臨近北京地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展和建設(shè)。

1.2 政府間協(xié)作給城鎮(zhèn)發(fā)展提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

京津冀政府間協(xié)作促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，隨著政府間合作的深化，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)同發(fā)展，河北省承接了地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，2010年，河北省做出了《河北省人民政府關(guān)于進(jìn)一步擴大開放承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的實施意見》，河北省加快承接京津的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以燕郊地區(qū)為例，由于區(qū)位優(yōu)勢和良好的綜合成本優(yōu)勢，建立了較多北京地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，形成了以電子信息、新能源、新型材料、汽車配件、綠色食品為主的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，其中一部分是直接承接了北京的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，諸如太陽能生產(chǎn)企業(yè)、電子信息和新型材料生產(chǎn)企業(yè)等，還有一部分企業(yè)形成了和北京地區(qū)的產(chǎn)業(yè)協(xié)同和關(guān)聯(lián)，諸如燕郊的明和汽車部件、海拉車燈因派克等一批汽車零部件主要向北京地區(qū)的整車企業(yè)提供零部件。燕郊地區(qū)還建立了燕郊空港物流基地、弗瑪物流中心和福糧油現(xiàn)代物流等一批大型現(xiàn)代物流項目，面向京津地區(qū)提供物流服務(wù)。燕郊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了北京地區(qū)經(jīng)濟(jì)的強大輻射和帶動作用，也為北京地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整做出了重要貢獻(xiàn)。

1.3 政府間協(xié)作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供保障

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化條件下的城鎮(zhèn)發(fā)展，離不開基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此政府間的共同參與和協(xié)作就顯得非常重要，京津冀政府間的協(xié)作形成了區(qū)域間重大交通基礎(chǔ)設(shè)施和市政工程實現(xiàn)共建共享。政府間通過協(xié)同合作，建設(shè)了多條城際鐵路和高速公路，建立了區(qū)域立體化和一體化交通，以燕郊鎮(zhèn)為例，北京和燕郊鎮(zhèn)建設(shè)和拓寬了102國道，通燕高速，京平高速等一些列高速公路，同時正在建設(shè)的還有京秦高速和徐尹路二期工程，在北京和河北政府的協(xié)作下，開通了由北京公交集團(tuán)運營的省際間公交線路。同時，燕郊地區(qū)的熱電廠建立和北京方面的管道連接，為北京地區(qū)提供冬季供暖。這些基礎(chǔ)交通設(shè)施和市政工程設(shè)施的共建共享離不開政府間的相互協(xié)作，在日常運營中也需要雙方政府的相互協(xié)作。

1.4 政府間協(xié)作對城鎮(zhèn)化中的資源配置造成影響

河北省緊鄰北京的城鎮(zhèn)在發(fā)展過程中，政府間通過協(xié)作對京津冀地區(qū)的資源進(jìn)行了重新分配和配置，在諸如水資源、土地資源以及能源和環(huán)境資源等方面都建立了政府間的合作。以土地資源為例，北京地區(qū)的土地資源有限，隨著北京人口的逐年增加，生產(chǎn)和生活用地供應(yīng)出現(xiàn)明顯不足，土地的稀缺和住宅價格的巨大差異，使得大量北京人口移居燕郊，燕郊地區(qū)建設(shè)了大量房地產(chǎn)項目，緩解了北京地區(qū)的居住壓力。同時，人口的聚集作用，帶動了燕郊當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，人口增加拉動了燕郊的消費，也給當(dāng)?shù)貛砗芏嘈碌木蜆I(yè)崗位，極大促進(jìn)和加快了燕郊的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

2 政府間協(xié)作機制存在的問題及對新型城鎮(zhèn)化的制約

2.1 政府間協(xié)作機制不完善對城鎮(zhèn)化的制約

由于較好的區(qū)位優(yōu)勢和較低的綜合生產(chǎn)和生活成本，河北接近京津地區(qū)具備了發(fā)展小城鎮(zhèn)的可能性，再通過政府間的協(xié)作，在諸如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源配置方面對該地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展起到了極大的促進(jìn)作用，從而河北省在接近京津的地區(qū)發(fā)展出了一批具有一定規(guī)模的城鎮(zhèn)，但是由于當(dāng)前政府間的協(xié)作機制的不完善，從而抑制了這些城鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展。河北省臨近北京的一批城鎮(zhèn)也因此出現(xiàn)了一系列問題。以燕郊地區(qū)為例，就面臨著以下一些突出問題。

首先，一個最突出的問題就是燕郊地區(qū)人口的工作和居住地分離，他們居住在燕郊，工作在北京，每天早晚上萬人奔波于北京和燕郊之間，人們的時間和精力都耗費在了每天來回奔波的路上，造成了巨大的浪費，同時也降低了人們的生活品質(zhì)。

其次，雖然京津冀地區(qū)通過政府間的協(xié)作進(jìn)行著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過于片面，轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)多以第二產(chǎn)業(yè)為主，而且部分產(chǎn)業(yè)存在落后和污染等問題，這些產(chǎn)業(yè)的勞動力吸納能力較差，給當(dāng)?shù)靥峁┑木蜆I(yè)崗位少。

再次，由于地方政府間協(xié)作的不完善，造成燕郊地區(qū)后繼的建設(shè)跟不上，城鎮(zhèn)發(fā)展的配合措施和服務(wù)跟不上，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，燕郊地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于北京地區(qū)，而由于行政區(qū)劃導(dǎo)致的利益取向不同，北京政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面不愿意進(jìn)一步追加向燕郊地區(qū)的投資，教育和醫(yī)療資源也面臨同樣的問題，北京周邊的城鎮(zhèn)都有類似情況。同時，部分北京戶籍的人口退休后在燕郊居住和生活，但是醫(yī)療和社會保障卻在北京，無法享受醫(yī)療和各項其他服務(wù)。

最后，城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大也導(dǎo)致過去的區(qū)域間資源分配面臨挑戰(zhàn)，以水資源為例，由于華北地區(qū)的水資源比較緊缺，河北省承擔(dān)著為北京和天津供應(yīng)生產(chǎn)和生活用水的任務(wù)，在保障京津兩地水源供應(yīng)和水環(huán)境安全的同時，河北省部分地區(qū)卻面臨著水資源供需緊張、水土流失和水源污染等一系列問題，為了向北京市提供飲用水，流經(jīng)燕郊的潮白河在上游建立了密云水庫，每年向北京城區(qū)提供飲用水，因此河流在燕郊段已經(jīng)完全干涸，無水可用，在過去城鎮(zhèn)規(guī)模還不大的時候，影響并不明顯，但是隨著燕郊城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大，這些問題就對當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)發(fā)展造成巨大制約。

2.2 區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化下政府間協(xié)作機制存在的問題

以上燕郊鎮(zhèn)出現(xiàn)的問題也是京津冀一體化中該地區(qū)廣泛存在的問題，這些問題的存在和區(qū)域政府間協(xié)作機制的不完善有很大關(guān)系，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

第一，由于我國行政區(qū)劃的存在，各政府利益取向不同，同時存在職能交叉，機構(gòu)重疊等諸多問題。地方政府在處理跨界事務(wù)治理中雖然有區(qū)域的整體目標(biāo)，但是由于各個地方政府有自己的利益取向，所以在具體規(guī)劃的指定和實施上存在著較多的不一致性。比如在解決水資源的分配和調(diào)用上，在環(huán)境治理和保護(hù)上，缺乏共同的目標(biāo)和規(guī)劃。同時由于政府間的職能交叉，機構(gòu)重疊，導(dǎo)致政策實施效果差，這就要求在新的政府合作中要盡量打破行政區(qū)劃分割所造成的障礙。

第二，政府間的協(xié)作機制不完善，缺乏長期性、系統(tǒng)性和固定性。區(qū)域各個地方政府在跨界公共事務(wù)治理方面的現(xiàn)有合作協(xié)調(diào)機制不完善。當(dāng)前的京津冀政府協(xié)作主要停留在不定期的雙邊高層協(xié)商上，缺乏一個長期固定的協(xié)調(diào)機制，協(xié)作框架沒有形成制度化，而過分松散的合作機制降低了合作效率，同時很難就重大問題通過深入蹉商達(dá)成共識，更難以進(jìn)入到實質(zhì)性的問題解決層面。

第三，缺乏正式的區(qū)域合作組織和法律法規(guī)。由于京津冀地區(qū)所面臨的各種需要解決的跨區(qū)域問題都牽扯到各個地方政府的利益，為了避免各個政府在處理問題時因為利益沖突而不能實現(xiàn)合作，就需要建立一個區(qū)域內(nèi)共有的合作組織，由該組織代表各方共同利益，制定區(qū)域內(nèi)的公共行政政策和執(zhí)行區(qū)域規(guī)劃，該組織機構(gòu)必須要保證長期穩(wěn)定存在，參與方還應(yīng)包含各地方的基層政府。

第四，政府間缺少資源共享平臺，缺少區(qū)域間的醫(yī)療、教育和社會保障體系的合作。政府間的相互合作需要建立一個人力資源、信息資源、技術(shù)資源共享的平臺。并且通過互相間的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)資源的共同培養(yǎng)和分享，同時實現(xiàn)醫(yī)療、教育和社會保障體系相互之間的合作。但是，京津冀政府之間的這項工作還沒有提上地方政府的議事日程。

第五，京津冀當(dāng)前的政府間主要都是省市政府之間的協(xié)商合作，缺少基層政府的參與，這使得很多區(qū)域內(nèi)規(guī)劃在實施時缺少可行性，同時在執(zhí)行時也會缺少基層政府的的配合，規(guī)劃的實施往往不盡人意，規(guī)劃落實后的結(jié)果也經(jīng)常和基層的真實需求相互脫節(jié)。同時，當(dāng)前的政府間合作機制也缺少民間企業(yè)和居民的參與，而很多政策的出臺要考慮民間的訴求，考慮企業(yè)和居民的需求，所以在政府合作機制中現(xiàn)階段還沒有引入企業(yè)和居民需求，也是一個需要完善和改進(jìn)的地方。

3 整體性治理模式解決政府間合作，促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)

過去，政府間的合作促進(jìn)了河北在京津接壤地區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展，但是通過分析，可以看到新的城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨許多問題，而這些問題發(fā)生的一個重要原因就是政府間合作機制存在不完善，在此，我們可以使用整體性治理模式推進(jìn)京津冀地區(qū)的政府間合作。

整體性治理理論最早出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代末，由英國學(xué)者佩里·?？怂固岢龅模M(jìn)入21世紀(jì)以后得到了不斷發(fā)展和完善，并且一些國家和地區(qū)開始使用該理論進(jìn)行政府間合作實踐，整體性治理強調(diào)在組織結(jié)構(gòu)上建立協(xié)調(diào)與整合的連結(jié)性機制，該理論強調(diào)多元主體間通過網(wǎng)絡(luò)狀連接進(jìn)行充分溝通與合作，達(dá)成有效協(xié)調(diào)與整合，使彼此的政策目標(biāo)連續(xù)一致，政策執(zhí)行手段相互強化，達(dá)到合作無間的目標(biāo)的治理行動。整體性治理理論不僅僅關(guān)注政府間的合作，包括同級政府和不同級政府，而且主要指向為公眾需求服務(wù)，簡化和變革政府機構(gòu)與公眾間的整個關(guān)系。在京津冀地區(qū)區(qū)域一體化中，城鎮(zhèn)發(fā)展出現(xiàn)諸多障礙的原因，主要還是三地政府間的合作分散化，行政區(qū)劃導(dǎo)致的政府間利益訴求不一致，同時形成了在公共事務(wù)治理中出現(xiàn)“碎片化”問題，就此，我們可以引入整體性治理模式。

3.1 建構(gòu)整體性區(qū)域治理模式的框架

為了解決京津冀地區(qū)政府間合作存在的問題，我們可以引入整體性治理模式，其中包含了組織設(shè)置、政策制定和實施以及治理網(wǎng)絡(luò)形成等方面。

首先，整體性區(qū)域治理的建立要建立一個區(qū)域內(nèi)的整體性合作組織，形成整體性治理的組織形式，該組織要具有合法性和一定的權(quán)威性，同時還要在立法上給予認(rèn)可，同時具有一定的財政分配和人事管理的協(xié)調(diào)權(quán)，該組織要有常設(shè)機構(gòu)，同時依照自愿的原則吸納各地方政府，組織人員要包含有地方主要行政官員和部分基層官員，同時還應(yīng)該吸納一些專家學(xué)者以及企業(yè)和居民代表，但主要還是以政府行政官員為主。

其次，要建議區(qū)域內(nèi)部的行政關(guān)系的重新整合，形成京津冀內(nèi)部較為統(tǒng)一的行政關(guān)系體系，在區(qū)域內(nèi)部形統(tǒng)一成人事行政和財政支出網(wǎng)絡(luò)，不同政府內(nèi)的同級機構(gòu)建立多邊協(xié)調(diào)體系，同時建立統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)，以此來避免地方政府職能交叉帶來的區(qū)域內(nèi)共有問題無法治理的情況，諸如在在水資源的利用和污染防治方面，三方政府的水利和環(huán)境保護(hù)部門一起協(xié)商，承擔(dān)共同的責(zé)任和義務(wù)，形成統(tǒng)一治理的局面。

最后，形成整體性治理的協(xié)作運轉(zhuǎn)機制，先由行區(qū)域性合作組織牽頭，有各地方行政長官、具體職能部門、專家學(xué)者共同擬定區(qū)域性規(guī)劃和具體方案，并積極聽取企業(yè)和社會群體代表意見，出臺最終方案。然后通過具體職能部門進(jìn)行實施，在實施過程中由三個地區(qū)的同級職能部門統(tǒng)一完成，在實施過程中形成的反饋及時上報給區(qū)域性合作組織。反饋包括兩個部分，一部分為區(qū)域內(nèi)的企事業(yè)單位和個人，另外一部分為地方職能部門的反饋，這些反饋上交給區(qū)域性合作組織以后，由區(qū)域性合作組織再進(jìn)行修改和協(xié)調(diào),最終完成區(qū)域性的戰(zhàn)略規(guī)劃。

3.2 整體性區(qū)域治理對城鎮(zhèn)化發(fā)展的促進(jìn)作用

建立整體性區(qū)域治理模式，可以解決區(qū)域間政府合作中出現(xiàn)的協(xié)同性問題，通過建立共同組織把各地區(qū)間的利益重新整合為整體利益，同時，通過地區(qū)政府同級部門間的相互協(xié)調(diào)，也解決了區(qū)域間機構(gòu)重疊，職能交叉等問題，這樣河北地區(qū)和北京地區(qū)接壤的城鎮(zhèn)發(fā)展所面臨的一系列問題也就會得以解決。以燕郊為例，和北京之間的醫(yī)療、教育等實現(xiàn)了資源的共有共享，北京也就會加大向燕郊的醫(yī)療和教育資源投入，同時燕郊的人才做出的貢獻(xiàn)也會直接納入到區(qū)域整體利益中；在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，以區(qū)域組織的形式牽頭，北京和河北在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中會建立長久而穩(wěn)定的聯(lián)系，燕郊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也會出現(xiàn)更合理的變化，北京地區(qū)的一部分優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到燕郊，也會減輕“居住在燕郊，生活在北京”數(shù)萬人每天來回奔波的情況；在資源配置和利用方面，通過整體性治理模式的建立，燕郊地區(qū)的生態(tài)、環(huán)境保護(hù)、水資源利用等會被同時納入北京和河北地區(qū)共同的考慮范圍。

綜上所述，通過整體性治理可以改進(jìn)政府間的合作，河北省和北京、天津接壤的城鎮(zhèn)會從中獲益，這樣不僅促使城鎮(zhèn)的規(guī)模和人口增加，同時，城鎮(zhèn)的生產(chǎn)生活質(zhì)量也會提高，使得這一地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)得以盡快完成。

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中圖分類號：F292

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2096-0298（2016）05（b）-121-03