劉義圣++陳昌健

〔摘要〕有關(guān)我國(guó)社會(huì)保障稅費(fèi)改革的學(xué)術(shù)文章俯拾即是，但存在相當(dāng)數(shù)量的跟風(fēng)現(xiàn)象，一味地追捧稅費(fèi)改革，缺乏學(xué)術(shù)獨(dú)立性，從而降低了部分文章的價(jià)值，使稅費(fèi)改革如此浩大的工程在理論準(zhǔn)備上仍稍顯不敷，而內(nèi)容上則多偏向于研究具有完善社會(huì)保障體系的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，真正符合我國(guó)國(guó)情的探討并不多見，因此，研究視角宜適當(dāng)轉(zhuǎn)向亞洲特別是與中國(guó)近鄰的具有較為成熟社保制度的國(guó)家。至于社會(huì)保障費(fèi)改稅之后能夠增強(qiáng)強(qiáng)制性的觀點(diǎn)我們也有兩點(diǎn)疑義：一者，對(duì)稅能提高資金征收的強(qiáng)制性抱審慎懷疑態(tài)度；二者，我國(guó)社會(huì)保障制度多數(shù)是以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)形式頒布的條例，雖不是法律但屬于規(guī)范性文件，具有法律文件性質(zhì)，費(fèi)改稅后，以正式法律條令確定下來，然兩種條令之間的效力差別不得而知?；谀壳拔覈?guó)社會(huì)保障費(fèi)在征繳力度上已經(jīng)具有和稅類似的強(qiáng)制性特征，拉弗曲線援用至我國(guó)社會(huì)保障繳費(fèi)領(lǐng)域順理成章，但對(duì)開征社會(huì)保障稅仍存隱憂，改革模式的選擇須遵循一定的原則。

〔關(guān)鍵詞〕社會(huì)保障；費(fèi)改稅；拉弗曲線；“范式”選擇；闕疑

〔中圖分類號(hào)〕F0626〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2016）04-0051-07

〔基金項(xiàng)目〕2014年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國(guó)企紅利征繳比例倍增目標(biāo)下的國(guó)資預(yù)算支出民生”（14AGL007）

〔作者簡(jiǎn)介〕劉義圣，泉州師范學(xué)院中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心教授，博士生導(dǎo)師；

陳昌健，泉州師范學(xué)院中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心實(shí)習(xí)研究員，福建泉州362000。

一、我國(guó)社會(huì)保障稅費(fèi)改革的“范式”之爭(zhēng)

從上個(gè)世紀(jì)90年代開始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作部門和學(xué)術(shù)界一直在對(duì)社會(huì)保障問題展開研究?！百M(fèi)改稅”因?yàn)樯婕吧鐣?huì)保障籌資方式的重大轉(zhuǎn)制問題而成為社保改革爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，諸多學(xué)者不拘成說，自出機(jī)杼，就此問題發(fā)表了自己的見解，一時(shí)間聚訟風(fēng)云，莫衷一是。本文依從文獻(xiàn)刊載時(shí)間早、影響大的原則，選擇了一些有代表性的觀點(diǎn)進(jìn)行梳理歸納。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，絕大部分學(xué)者都支持開征社會(huì)保障稅。胡鞍鋼（2001）基于人均收入、儲(chǔ)蓄率、實(shí)際征稅率等，認(rèn)為我國(guó)已經(jīng)具備開征社會(huì)保障稅的基本條件，建議在建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度的同時(shí)盡快開征強(qiáng)制性的、統(tǒng)一的社會(huì)保障稅，并就此提出了一些政策建議?！?〕賈康（2007）駁斥了關(guān)于“費(fèi)改稅”不是國(guó)際大趨勢(shì)的觀點(diǎn)，認(rèn)為我國(guó)不應(yīng)只著眼于國(guó)際發(fā)展潮流，而應(yīng)結(jié)合具體國(guó)情。他強(qiáng)調(diào)，對(duì)基本養(yǎng)老資金籌集形式進(jìn)行“費(fèi)改稅”是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌中促使社保逐步定型并可持續(xù)發(fā)展的必然合理取向，應(yīng)該胸懷全局，出于公心看待這個(gè)問題?！?〕倪才龍（2009）認(rèn)為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)法治環(huán)境以及人民的社會(huì)保障意識(shí)等都足以支持開征社會(huì)保障稅，同時(shí)他還刻意求工、確定無疑地建構(gòu)了我國(guó)社會(huì)保障稅的基本模式、課征方式、計(jì)稅依據(jù)、稅率、寬免等基本制度?！?〕

另一部分認(rèn)為在社會(huì)保障籌資方式上推行費(fèi)稅改革可行但現(xiàn)有條件還未成熟的學(xué)者，也實(shí)繁有徒，不乏其人。他們提倡實(shí)行以稅、費(fèi)并存，以稅的形式征收與管理社?；I資的新模式。鄧子基（2002）從我國(guó)現(xiàn)實(shí)社會(huì)保障中存在的包括資金缺口，覆蓋面窄，人口老齡化以及地域間霄壤之別的社保資金積累等具體問題出發(fā)，認(rèn)為要確定一個(gè)統(tǒng)一且適當(dāng)?shù)亩惵仕?，恐非易事。?〕朱智強(qiáng)（2004）表示在稅費(fèi)改革問題上，應(yīng)持謹(jǐn)言慎行態(tài)度，因?yàn)橐坏┵M(fèi)改稅后，將致征稅成本上升，還會(huì)加重稅務(wù)部門的工作負(fù)擔(dān)；另外改革會(huì)削弱傳統(tǒng)多部門相互監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)，增大社保資金流失的風(fēng)險(xiǎn)?！?〕薛惠元（2006）認(rèn)為，盡管社會(huì)保障費(fèi)改稅趨勢(shì)無法扭轉(zhuǎn)，但對(duì)現(xiàn)階段開征社會(huì)保障稅存疑：首先是費(fèi)改稅到底能否增加強(qiáng)制性；其次質(zhì)疑費(fèi)改稅如何協(xié)調(diào)與已經(jīng)建立起來的統(tǒng)賬模式間的矛盾；再者反思費(fèi)改稅如何體現(xiàn)利益分配的公平問題；最后反問是否已經(jīng)具備改革所需的物質(zhì)基礎(chǔ)和心理基礎(chǔ)?！?〕上述林林總總問題，讓人猶疑不決。

明確提出反對(duì)將社會(huì)保障籌資方式由費(fèi)轉(zhuǎn)為稅的學(xué)者寥寥可數(shù)，百不獲一。鄭功成（2001）認(rèn)為征稅并非一定優(yōu)于繳費(fèi)，現(xiàn)階段費(fèi)改稅還只存于理論研究階段，究其變數(shù)難以預(yù)料。故而費(fèi)改稅到底能否改變現(xiàn)有社保困境尚未可知，關(guān)鍵在于應(yīng)通過立法提高籌資的強(qiáng)制性。他還表示，不能將稅與費(fèi)的差別簡(jiǎn)單地看成是籌資方式之分，而應(yīng)視作模式選擇問題，此外他強(qiáng)調(diào)要多考慮各種現(xiàn)實(shí)條件對(duì)社會(huì)保障制度的影響和制約?！?〕鄭秉文（2010）認(rèn)為，現(xiàn)期社保繳費(fèi)與未來所受待遇之間的聯(lián)系是費(fèi)改稅難以逾越的鴻溝，并認(rèn)為這是不宜費(fèi)改稅最重要的原因。〔8〕我國(guó)現(xiàn)行統(tǒng)賬結(jié)合模式，在社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人積累兩部分中只有社會(huì)統(tǒng)籌適合改成稅，但若如此將導(dǎo)致社保繳款的分塊化，使制度變得更加復(fù)雜，縮減未來進(jìn)一步改革的空間。而且費(fèi)改稅也不符合當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段老百姓的思想水平，無助于解決我國(guó)社會(huì)保障制度實(shí)踐中存在的諸多問題，故此事不可急功近利，而應(yīng)聽微決疑。

檢索發(fā)現(xiàn)，關(guān)于我國(guó)社會(huì)保障稅費(fèi)改革的學(xué)術(shù)文章俯拾即是，但筆者從眾文之中發(fā)現(xiàn)不免存在相當(dāng)數(shù)量的跟風(fēng)現(xiàn)象，一味地追捧稅費(fèi)改革，缺乏學(xué)術(shù)獨(dú)立性，從而降低了部分文章的價(jià)值，也使稅費(fèi)改革如此浩大的工程在理論準(zhǔn)備上仍稍顯不敷。再細(xì)讀部分文章內(nèi)容，筆者發(fā)現(xiàn)在社會(huì)保障問題上過多偏向于研究具有完善社會(huì)保障體系的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，其中很多國(guó)家的發(fā)展沿革與文化背景著實(shí)與我國(guó)相去甚遠(yuǎn)，因此過分夸大這些國(guó)家社保制度對(duì)我國(guó)的借鑒作用，于我國(guó)而言并無益處，真正符合我國(guó)國(guó)情的社保問題研究應(yīng)該說還不夠多。

本文擬從社會(huì)保障的拉弗曲線效應(yīng)及對(duì)我國(guó)的適用性，以及對(duì)我國(guó)開征社會(huì)保障稅的隱憂，格物窮理，闡發(fā)幽微，在社會(huì)保障稅費(fèi)改革問題上提出自己的見解。

二、社會(huì)保障的拉弗曲線效應(yīng)及對(duì)我國(guó)的適用性

1.拉弗曲線及其對(duì)社保籌資的詮釋

拉弗曲線亦稱“餐桌曲線”，由美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、“供給學(xué)派”代表人物阿瑟·拉弗（Arthur Laffer）在上個(gè)世紀(jì)70年代提出，旨在解釋當(dāng)時(shí)美國(guó)經(jīng)濟(jì)所面臨的“滯漲”困局。拉弗曲線描繪的是稅收與稅率的關(guān)系：稅率在一定范圍內(nèi)，政府稅收總收入隨著稅率的提高而增加，但超過一定范圍，便進(jìn)入“禁稅區(qū)”，因稅率提高導(dǎo)致政府稅收收入減少，即過高的稅率對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有抑制作用，使稅基減??；通過減稅可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，擴(kuò)大稅基，從而增加稅收收入。

圖一拉弗曲線圖二社保收入-費(fèi)率曲線

拉弗曲線的一般形狀如圖一所示，橫軸表示稅率，自左往右順次上升，原點(diǎn)處稅率為零，稅收收入亦為零；當(dāng)稅率達(dá)到M時(shí)，稅收收入達(dá)到最高點(diǎn)P；當(dāng)稅率達(dá)到百分之百時(shí)，理性的經(jīng)濟(jì)人會(huì)選擇閑暇而放棄工作，所以稅基為零時(shí)不存在稅收收入。從拉弗曲線圖看出，左部是稅率可調(diào)區(qū)間，在此區(qū)間，適當(dāng)提高稅率會(huì)增加稅收總額；右部陰影部分被稱為稅率禁區(qū)，稅率與稅收總收入呈反比關(guān)系，出現(xiàn)欠費(fèi)逃費(fèi)現(xiàn)象，影響稅基，觸發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。

傳統(tǒng)拉弗曲線探討的是稅率變動(dòng)對(duì)稅收的影響甚至對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響。拙以為在社會(huì)保障繳費(fèi)問題上仍可利用拉弗曲線的基本原理探討我國(guó)社會(huì)保障費(fèi)率對(duì)整個(gè)社保收入的影響以及確定最優(yōu)的社保費(fèi)率，從而最大限度地提高社保收入，彌補(bǔ)社保資金缺口。

①國(guó)務(wù)院曾在2014年頒布行政法規(guī)《社會(huì)救助暫行辦法》，并于當(dāng)年5月1日起施行。

本文假設(shè)社保收入與費(fèi)率曲線為線性函數(shù)，I（r）=I0-A·r，其中A·r是當(dāng)費(fèi)率為r時(shí)對(duì)產(chǎn)出的負(fù)效應(yīng)或減少的產(chǎn)出。由于拉弗曲線通過收入和稅率曲線之間的關(guān)系加以確定，由此可以推出社保繳費(fèi)收入的關(guān)系式：S=r×I（r），即社保收入的拉弗曲線表達(dá)式為：S=r×（I0-A·r），由于拉弗曲線是倒“U”型曲線，因此對(duì)表達(dá)式做數(shù)學(xué)變換，得S=r×（I0-A·r）=-A（r-I02A）2+I202A，若此，社保收入與費(fèi)率的關(guān)系由拉弗曲線形式確定。結(jié)合圖二和表達(dá)式可以得出，當(dāng)費(fèi)率定在（0，I02A）時(shí)，處于費(fèi)率可調(diào)區(qū)間，社保收入是關(guān)于費(fèi)率的遞增函數(shù)，隨著費(fèi)率在此區(qū)間上升，社保收入會(huì)不斷增加。反之若費(fèi)率區(qū)間在（I02A，1）時(shí)，社保收入是關(guān)于費(fèi)率的遞減關(guān)系，隨著費(fèi)率的上升，社保收入會(huì)不斷降低，最終達(dá)到理論上的零收入。由此一階導(dǎo)函數(shù)可知，當(dāng)取r=I02A，S關(guān)于r的一階偏導(dǎo)數(shù)為0，最優(yōu)費(fèi)率為I02A，此時(shí)可以得到社保收入的最大值。但需要指出的是拉弗曲線的最優(yōu)稅率是動(dòng)態(tài)的，會(huì)隨著外部環(huán)境變化而有所改變。

2.拉弗曲線對(duì)我國(guó)社會(huì)保障問題的適用性

在我國(guó)，社會(huì)保障繳費(fèi)具有一定的強(qiáng)制性，具體體現(xiàn)在《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四條中規(guī)定，中華人民共和國(guó)境內(nèi)的用人單位和個(gè)人依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，有權(quán)查詢繳費(fèi)記錄、個(gè)人權(quán)益記錄，要求社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供社會(huì)保險(xiǎn)咨詢等相關(guān)服務(wù)。此外，在《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》中也明文規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)是國(guó)家強(qiáng)制性要求購(gòu)買的一種保險(xiǎn)，國(guó)家發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)制度，建立社會(huì)保險(xiǎn)基金的目的是使勞動(dòng)者在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得幫助，享受保險(xiǎn)待遇。此外，《社會(huì)保險(xiǎn)法》《勞動(dòng)法》條例中明確表示，用人單位為勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)是用人單位的法定義務(wù)，其國(guó)家強(qiáng)制性特點(diǎn)不言而喻。如此看來，社保繳費(fèi)只要一旦上升到法律層面并由國(guó)家強(qiáng)制力保證，便難以將具有公法屬性的社保費(fèi)與普通私法屬性的各類費(fèi)等價(jià)齊觀；也意味著我國(guó)社會(huì)保障費(fèi)在征繳力度上已經(jīng)具有和稅類似的強(qiáng)制性。據(jù)此推導(dǎo)拉弗曲線在稅收領(lǐng)域的適用性問題無需贅言，將其援用至我國(guó)社會(huì)保障繳費(fèi)領(lǐng)域應(yīng)該順理成章。

我們通過一些具體數(shù)字亦可佐證拉弗曲線對(duì)于社會(huì)保障繳費(fèi)的適用性。剛剛出爐的“十三五”規(guī)劃綱要要求各地適當(dāng)降低社保繳費(fèi)率，而目前社保繳費(fèi)占企業(yè)用工成本的四成左右，社保費(fèi)率之高一直是企業(yè)難以承受之痛，企業(yè)為此不敢大量招工，也不愿意為員工加工資，“惜工如金”，以至于進(jìn)一步壓榨現(xiàn)有員工。此類現(xiàn)象無不表明，社保繳費(fèi)比例對(duì)員工工資存在明顯的擠出效應(yīng)，以占比最重的養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，數(shù)據(jù)顯示，企業(yè)繳費(fèi)率的提高對(duì)員工工資和企業(yè)雇傭人數(shù)都存在較大擠出效應(yīng)，具體為繳費(fèi)率每提高1%，員工工資被擠占06%；同時(shí)對(duì)雇傭人數(shù)影響達(dá)08%，其雇傭減少比例在勞動(dòng)密集型和低工資型企業(yè)中的效應(yīng)更為明顯。為此有的地區(qū)已開始改革試點(diǎn)。如上海社保繳費(fèi)最新政策調(diào)整涉及了養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)，總體費(fèi)率下降25%，預(yù)計(jì)2016年全年由此一項(xiàng)可為企業(yè)減負(fù)約135億元。社保繳費(fèi)率的適當(dāng)降低從近期看是社保整體收入減少，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，社保費(fèi)率降低符合供給側(cè)改革大勢(shì)，能夠充分釋放企業(yè)活力，提升居民消費(fèi)信心，長(zhǎng)此以往，社會(huì)保障覆蓋面與繳費(fèi)基數(shù)必然得到顯著提升，社?？偸杖胍矔?huì)穩(wěn)步增加。

三、我國(guó)開征社會(huì)保障稅的現(xiàn)實(shí)條件及隱憂

1.社會(huì)保障費(fèi)改稅缺乏法制基石

一方面目前我國(guó)社會(huì)保障法制中除對(duì)殘疾人、婦女、兒童以及老年人權(quán)益等方面頒布了相應(yīng)法律之外，有關(guān)社會(huì)救助等法律至今尚未建立健全①；另一方面我國(guó)社保統(tǒng)籌層次還很低，至上而下的各級(jí)人大乃至政府部門在有關(guān)社會(huì)保障方面所頒布的法規(guī)、政策繁多雜亂，且與社保有關(guān)聯(lián)的法律或法規(guī)政策間缺乏協(xié)調(diào)呼應(yīng)，?，F(xiàn)顧此失彼之弊，盡顯我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障運(yùn)行機(jī)制存在著先天不足，故在法律準(zhǔn)備工作未完備之前， 新稅政策倉(cāng)促出臺(tái)的后果可能十分難堪?！拔丛鐾料扔泄?jié)”，只有建立在健全法制之上的規(guī)范化社保資金籌集形式尤可期，能夠保證資金使用和管理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)費(fèi)改稅的制約

劉易斯（A.Lewis，1954）所謂的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最大的結(jié)構(gòu)問題之所在，我國(guó)城鄉(xiāng)之間在某些領(lǐng)域還存在明顯的勢(shì)差，費(fèi)改稅因?yàn)樯婕暗囊蛩劐e(cuò)綜復(fù)雜，首先應(yīng)適應(yīng)“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”現(xiàn)實(shí)。就征稅問題上農(nóng)村與城市相比可謂涇清渭濁?！皞鹘y(tǒng)”問題包括目前龐大的農(nóng)民工群體，其流動(dòng)性較大，工作跨度大，薪酬不穩(wěn)定，且農(nóng)村勞動(dòng)力無薪資，致使城鎮(zhèn)和農(nóng)村的納稅人范圍界定、稅率確定以及稅基等經(jīng)緯萬端，漫無頭緒。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“新興”問題又隨之而來，如城市中興起的各種新型自由職業(yè)，還有居民收入來源日趨多元等一系列問題都為社保稅的開征造成莫大難題。況且在中央政府已經(jīng)免除農(nóng)業(yè)稅和新農(nóng)合參保率已接近百分之百衛(wèi)生部農(nóng)村衛(wèi)生司司長(zhǎng)楊青表示，2011年，全國(guó)參加新農(nóng)合人數(shù)為832億人，參合率超過97%，全年受益1315億人次。的大背景下推行費(fèi)改稅顯得于情不合、于理不通。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特殊性、農(nóng)民收入水平較低以及城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的大量失地農(nóng)民的存在等問題，都降低了向農(nóng)民征收社保稅的現(xiàn)實(shí)性。

3.開征社會(huì)保障稅或使政府陷入兩難

首先是與已經(jīng)參與社保的民眾利益沖突。目前我國(guó)社會(huì)保障繳費(fèi)采取的是包括五險(xiǎn)等在內(nèi)的個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌結(jié)合的混合模式。個(gè)人賬戶根據(jù)個(gè)人實(shí)際情況繳納，實(shí)行完全基金積累，而社會(huì)統(tǒng)籌帶有政府的救濟(jì)性質(zhì)，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付。亦即，繳費(fèi)模式的本質(zhì)體現(xiàn)個(gè)人儲(chǔ)蓄與政府救濟(jì)有機(jī)結(jié)合，核心賬戶仍是個(gè)人。社保繳費(fèi)的目的在于充實(shí)個(gè)人賬戶，一旦施行費(fèi)改稅，便將個(gè)人賬戶積累全盤化作公共積累，這樣一來，因?yàn)闋奚嗣癖娎姹貙⒃庵聫?qiáng)烈異議。若要費(fèi)改稅，也只可對(duì)社會(huì)統(tǒng)籌施以變動(dòng)；對(duì)個(gè)人賬戶的財(cái)富則萬不可侵犯，如此，又會(huì)加大社會(huì)保障碎片化問題。我國(guó)目前階段建立社保制度的基本原則是強(qiáng)化繳費(fèi)與待遇之間的必然聯(lián)系，這個(gè)原則不能輕易動(dòng)搖。政府希望通過社會(huì)保障促進(jìn)公平，但若在此問題上處理不妥則反會(huì)拉大不公平現(xiàn)象。

其次是政府將兜底社會(huì)保障責(zé)任。目前社會(huì)保障制度采取的是由個(gè)人、企業(yè)和政府三方共同承擔(dān)方式，此制度下政府財(cái)政負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕。數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)政府承擔(dān)社保費(fèi)用占財(cái)政收入的10%左右，遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國(guó)家。一旦實(shí)行費(fèi)改稅，意味著完全將政府推向前臺(tái)，承擔(dān)社會(huì)保障的無限責(zé)任。一字之差，改變的卻是社保制度的根本屬性，如此一來，政府稅收將成為社保資金唯一來源。而從國(guó)家財(cái)力考量，2016年中央財(cái)政擬安排218萬億李克強(qiáng)總理在十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上所做的政府工作報(bào)告中指出，2016年擬安排218萬億財(cái)政赤字。財(cái)政赤字應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，在財(cái)政赤字率進(jìn)一步提高的背景下，如果讓國(guó)家財(cái)政兜底社會(huì)保障責(zé)任，難免不對(duì)其能力提出質(zhì)疑。其實(shí)任何片面強(qiáng)調(diào)國(guó)家責(zé)任而忽視社會(huì)作用和個(gè)人參與的改革，最終都將不是徹上徹下的改革。

四、關(guān)于社會(huì)保障稅費(fèi)改革進(jìn)路的再省思

1.拉弗曲線效應(yīng)啟示：合理確定社會(huì)保障水平

目前我國(guó)社會(huì)保障亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題是社保資金缺口加大，這是關(guān)乎我國(guó)社保體系能否建立長(zhǎng)效機(jī)制的重要一環(huán)。據(jù)《世界社會(huì)保障報(bào)告（2010—2011）》本書全稱《世界社會(huì)保障報(bào)告（2010一2011）——危機(jī)期間和后危機(jī)時(shí)代的社會(huì)保障覆蓋》，由國(guó)際勞工組織于2010年發(fā)布，是第一本系統(tǒng)性介紹世界各國(guó)社會(huì)保障發(fā)展情況的報(bào)告。，我國(guó)單位和個(gè)人繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率之和在40%左右，遠(yuǎn)超國(guó)際公認(rèn)的20%預(yù)警線，顯然已處在“禁稅區(qū)”之內(nèi)。在目前我國(guó)企業(yè)利潤(rùn)每況愈下大背景下，企業(yè)或?qū)⑾敕皆O(shè)法地逃避繳費(fèi)，或盡量不加入社保，以期降低成本；另一方面，高昂的社保費(fèi)將使勞動(dòng)力成本上升，導(dǎo)致就業(yè)形勢(shì)惡化。根據(jù)拉弗曲線效應(yīng)，必須合理地確定社會(huì)保障水平。

首先應(yīng)保護(hù)費(fèi)源，擴(kuò)大費(fèi)基。費(fèi)源是社保的根基，費(fèi)基是征收的對(duì)象。在經(jīng)濟(jì)類問題中，我們通常解決問題的辦法在于將“蛋糕”做大，即量的擴(kuò)增，增加費(fèi)源和費(fèi)基是最合乎常理的做法。造成目前我國(guó)社保資金缺口的一個(gè)很大原因在于老百姓的參與度不高，實(shí)際繳費(fèi)人口太少，而較少的繳費(fèi)人數(shù)不足以撐起我國(guó)完善的社會(huì)保障體系。因此，從拉弗曲線效應(yīng)容易得出一個(gè)啟示：政府需要在稅源稅基問題上進(jìn)行制度改善，延遲退休年齡的做法應(yīng)該說契合了這一點(diǎn)。未來我國(guó)將逐步實(shí)行漸進(jìn)式延遲退休方案①，預(yù)估到2045年不論男女退休年齡均為65歲。這為解決社保資金缺口問題提出了較為可行的措施。

其次應(yīng)制定適當(dāng)?shù)馁M(fèi)率以促進(jìn)社保收入提高，充實(shí)社保基金。理論上稅制設(shè)計(jì)應(yīng)在稅入與稅率之間尋找平衡點(diǎn)。引申到費(fèi)率問題上，應(yīng)當(dāng)在考慮獲取更多社保收入的同時(shí)，兼顧費(fèi)率變動(dòng)對(duì)老百姓切身利益的影響，畢竟，社會(huì)保障的宗旨在于保障百姓幸福。降低費(fèi)率既保護(hù)了繳費(fèi)人的利益，也會(huì)大大提高普通老百姓的繳費(fèi)積極性，讓費(fèi)率進(jìn)入合理區(qū)間，最終增加社保總收入，一舉多得。我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策正由以往單一強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大內(nèi)需轉(zhuǎn)向同時(shí)兼顧優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)改革刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。中央在供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革方向發(fā)力的一個(gè)重要措施便是為企業(yè)減負(fù)，減負(fù)方式包括降低原材料供應(yīng)價(jià)格、降低審批成本、為企業(yè)減稅等。我國(guó)社保繳費(fèi)制度中的繳費(fèi)主體是企業(yè)和個(gè)人，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)辦法是企業(yè)繳工人工資收入的20%，個(gè)人繳8%。單從這一項(xiàng)即可窺探企業(yè)成本中所承繳的社保費(fèi)用是相當(dāng)大的，因此從長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)來看，這部分繳費(fèi)比例應(yīng)適度降低，以契合供給側(cè)改革新趨勢(shì)。同時(shí)費(fèi)率設(shè)計(jì)不能停留在理論分析層面，而要結(jié)合實(shí)際，在現(xiàn)有繳費(fèi)制度基礎(chǔ)上不斷調(diào)試和完善。

①漸進(jìn)式延遲退休方案由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院提出，旨在通過較為緩慢穩(wěn)妥的方式逐步延長(zhǎng)退休年齡，盡量降低因退休政策調(diào)整給社會(huì)成員帶來的影響。

第三應(yīng)設(shè)計(jì)合理的社保繳費(fèi)政策。目前我國(guó)社會(huì)保障采取五險(xiǎn)形式，每種保險(xiǎn)繳納方式與繳納比例不盡相同，另外地域間流動(dòng)社保賬戶的便攜性較差，所得效益未被廣大老百姓完全知悉，這對(duì)社會(huì)保障繳費(fèi)政策的制定提出了較高的要求。如何協(xié)調(diào)各種保險(xiǎn)間的繳費(fèi)比例需要考慮的因素很多，很可能牽一發(fā)而動(dòng)全身。此外，社保繳費(fèi)群體多為工薪階層，他們有較為穩(wěn)定的收入，因此征收過程較為簡(jiǎn)易；而其他一些具有非工資收入的群體由于收入來源廣泛、復(fù)雜，征繳機(jī)構(gòu)難以對(duì)收入信息悉數(shù)掌握，往往容易出現(xiàn)漏繳逃費(fèi)等情況，社保統(tǒng)籌效應(yīng)因此將大打折扣，公平性也必遭受質(zhì)疑。所以，政策的制定必須本著公平原則惠及全體大眾。

2.社會(huì)保障稅目前并不符合我國(guó)國(guó)情

到底是社會(huì)保障費(fèi)還是稅更適合我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)情，需要首先厘清稅與費(fèi)的差異。稅費(fèi)的差異主要體現(xiàn)在征收主體不同，法律效力不同，兩者的性質(zhì)也有很大差異。稅的征稅主體主要是國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)，包括國(guó)稅、地稅和海關(guān)，所收款項(xiàng)統(tǒng)一上交財(cái)政，并納入政府預(yù)算；而費(fèi)的征繳部門十分繁多，眾多的政府職能部門甚至事業(yè)單位都具有收費(fèi)權(quán)利，并且每種費(fèi)都有其特定用途。在法律效力上，稅是由法律規(guī)定的，具有強(qiáng)制性；費(fèi)是由政府部門制定實(shí)施的，具有一定的靈活性。在性質(zhì)上，稅收還具有無償性和固定性；而費(fèi)則具有有償性和可調(diào)性。

從目前國(guó)際形勢(shì)來看，世界上大部分建立社會(huì)保障制度的國(guó)家都是采取繳稅形式。但在此必須澄清一個(gè)觀念，某些國(guó)家的社會(huì)保障稅其實(shí)并不能稱為嚴(yán)格意義上的稅，其本質(zhì)類似于我國(guó)社會(huì)保障費(fèi)。從其他一些國(guó)家社會(huì)保障改革過程來看，費(fèi)改稅并非改革重點(diǎn)，而是突出強(qiáng)調(diào)了將現(xiàn)收現(xiàn)付的傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦侠淼姆e累制模式。從改革思路分析，若我國(guó)采取社會(huì)保障由費(fèi)到稅的改革，將由目前的社會(huì)保障轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家保障模式，從而責(zé)任主體也將發(fā)生根本性改變；而從國(guó)外的改革趨勢(shì)不難探出，他們恰是在由傳統(tǒng)的國(guó)家保障轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)保障模式。對(duì)比分析，若一味地推崇費(fèi)改稅，確有弄巧成拙之嫌。

所以，社會(huì)保障繳費(fèi)方式改革應(yīng)當(dāng)有兩個(gè)方向，一是立足現(xiàn)有繳費(fèi)模式，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化，二是由繳費(fèi)模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂漳Ｊ?，無論稅費(fèi)，都有其合理性。筆者以為，現(xiàn)有繳費(fèi)模式確有不足，改革勢(shì)在必行，但具體選擇何種模式實(shí)得斟酌。就目前國(guó)情來看，此時(shí)若推行費(fèi)稅改革，無疑會(huì)增加改革的難度和成本。首先體現(xiàn)在社保部門與稅務(wù)機(jī)關(guān)間的制度成本上。我國(guó)現(xiàn)行社保繳費(fèi)主體既有社保部門也有稅務(wù)機(jī)關(guān)，但稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)的只是代收角色，故而無需承擔(dān)較大責(zé)任，主體責(zé)任仍由社保機(jī)構(gòu)或者政府最后統(tǒng)攬。一旦實(shí)施稅費(fèi)改革，征收主體全由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，其所承擔(dān)之責(zé)任必然增加。其次，我國(guó)國(guó)情較為復(fù)雜，社會(huì)保障的繳費(fèi)模式賦予了社會(huì)保障在制定法規(guī)政策時(shí)具有一定的靈活性和針對(duì)性，而稅收強(qiáng)制性特征反而會(huì)抹殺這種人性化特征。再者，我國(guó)仍是發(fā)展中國(guó)家的基本國(guó)情未變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍離不了外資的推動(dòng)。一些地方政府在招商引資時(shí)往往會(huì)以免繳社會(huì)保障費(fèi)為優(yōu)惠政策提高吸引力，進(jìn)而增加更多的就業(yè)崗位促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但若推行社會(huì)保障稅形式，稅收被以法律形式確定，減稅政策便屬于違法行為，其間取舍，必然是需要考量的問題。

3.現(xiàn)有社會(huì)保障制度應(yīng)納入法治軌道

當(dāng)下對(duì)社保制度改革的目的就是要填補(bǔ)社保資金缺口以及建立長(zhǎng)效且惠及全體人民的社會(huì)保障制度。我國(guó)社保制度的碎片化特征明顯，不同地區(qū)制定的社保政策、規(guī)定必然缺乏全局性和科學(xué)性，整合社會(huì)保障體系將是一個(gè)必經(jīng)階段。德國(guó)在建立社會(huì)保障制度初期也面臨著與我國(guó)類似的碎片化問題，后來經(jīng)過相關(guān)的立法改革，將社會(huì)保障體系進(jìn)行整合，從而形成了從搖籃到墳?zāi)沟慕K身保障體制。推進(jìn)我國(guó)社保立法工作顯得刻不容緩，應(yīng)盡快制定《社會(huì)保障法》，為社會(huì)保障稅費(fèi)改革奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)前我國(guó)政府正在積極推行法制化國(guó)家建設(shè)。法制建設(shè)的前提就是有法可依，建立精細(xì)的法律規(guī)范，如此才可于法有據(jù)，有章可循，才可實(shí)現(xiàn)效率與公平相統(tǒng)一。若將來需要開征社會(huì)保障稅，稅收必然納入法制軌道，而保障法仍是最重要的一環(huán)。只有立法工作與征繳模式協(xié)同，才能實(shí)現(xiàn)最大社會(huì)效益，不應(yīng)有所偏廢。

①拔鵝毛理論由英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家哥爾柏（Kolebe）提出，他把征稅形象地比喻為“如何拔最多的鵝毛，聽到最少的鵝叫”的行為。

拙以為現(xiàn)行條件不具備立即開征社會(huì)保障稅的基礎(chǔ)，但可為將來開征社會(huì)保障稅做部分的前期銜接準(zhǔn)備。例如，社會(huì)保障費(fèi)目前是由社保部門和稅務(wù)機(jī)關(guān)共同征繳，這種方式存在著多方收費(fèi)、多方管理的弊病，可大膽嘗試由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一代收社會(huì)保障費(fèi)，并適時(shí)逐漸地將社?；鸺{入財(cái)政預(yù)算之中，為將來可能開征社會(huì)保障稅做一些準(zhǔn)備。同時(shí)國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)稅法等相關(guān)宣傳，提高納稅人的納稅積極性，強(qiáng)化普通百姓的納稅人意識(shí)。稅務(wù)部門也要加強(qiáng)征稅方式選擇，征稅就是拔鵝毛①，但以何種方式拔下更多的毛，同時(shí)減少鵝的痛苦是一門藝術(shù)，稅務(wù)部門需得修煉。

4.正確處理社會(huì)保障體系中政府、市場(chǎng)與個(gè)體的關(guān)系

在社會(huì)保障體系中有三個(gè)重要部分，分別是政府、市場(chǎng)與個(gè)體。談及政府與市場(chǎng)的關(guān)系，根據(jù)國(guó)外的發(fā)展沿革，社會(huì)保障曾歷經(jīng)三個(gè)階段，分別是政府全面干預(yù)階段，以庇古（Arthur Cecil Pigou）的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和凱恩斯（John Maynard Keynes）的國(guó)家干預(yù)思想為代表；第二階段是以弗里德曼（Milton Friedman）貨幣學(xué)派為代表的市場(chǎng)調(diào)節(jié)理論階段；第三階段則是兩種機(jī)制協(xié)同階段。政府干預(yù)有其積極的影響，包括制定社會(huì)保障相關(guān)規(guī)劃并付諸實(shí)施，通過財(cái)政支出充實(shí)社保資金，再者政府享有立法權(quán)以及對(duì)法律的監(jiān)督權(quán)。但同時(shí)政府的干預(yù)又不可避免地帶來負(fù)面效應(yīng)，主要在于政府行為的統(tǒng)一性、強(qiáng)制性和穩(wěn)定性會(huì)讓資源配置缺乏效率，進(jìn)而引發(fā)不公平現(xiàn)象，這恰恰是市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)所在。市場(chǎng)是目前在資源配置上最高效的手段；但市場(chǎng)由于其本身的盲目性，容易造成失靈，繼而產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。由此可見，兩者各有利弊，最佳選擇就是促使兩者協(xié)同，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，政府在制定具體干預(yù)形式和干預(yù)程度時(shí)，需要與我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段相匹配，確保我國(guó)社會(huì)保障制度更為合理高效。

政府與個(gè)體在社會(huì)保障體系中始終是一種博弈關(guān)系。政府與個(gè)體在權(quán)利與義務(wù)上是單向性的關(guān)系，公民是權(quán)利主體，政府是義務(wù)主體。例如政府在實(shí)行社會(huì)救助時(shí)，為避免政府養(yǎng)懶漢的情況出現(xiàn)，會(huì)要求受救助者從事一定的公益勞動(dòng)或者社會(huì)勞動(dòng)，這即是兩者博弈的體現(xiàn)。此外，若未來推行社保稅政策，政府與納稅人之間將不可避免地產(chǎn)生博弈，政府方面會(huì)制定各種嚴(yán)厲政策，確保征繳工作高效和征收資金足額，但由于工資收入管理不規(guī)范，會(huì)給納稅人以可鉆之空，比如少繳社保稅、拖欠等。為避免政府與個(gè)體博弈帶來的負(fù)面效應(yīng)，政府在制定政策時(shí)應(yīng)考慮納稅人的實(shí)際權(quán)益，本著有益于納稅人的角度，充分調(diào)動(dòng)納稅人的積極性，讓這種博弈的負(fù)面效應(yīng)最小，以期獲得以納稅人權(quán)益為基礎(chǔ)的歸一。

五、結(jié)語

任何一項(xiàng)改革要取得成功必然少不了扎實(shí)的理論支撐作為保障。翻閱相關(guān)文獻(xiàn)資料顯示，關(guān)于我國(guó)社會(huì)保障稅費(fèi)改革的學(xué)術(shù)文章俯拾即是，但筆者從眾文之中發(fā)現(xiàn)不免存在相當(dāng)數(shù)量的跟風(fēng)現(xiàn)象，一味地追捧稅費(fèi)改革，缺乏學(xué)術(shù)獨(dú)立性的現(xiàn)象降低了部分文章的實(shí)用價(jià)值，也使稅費(fèi)改革如此浩大的工程在理論準(zhǔn)備上仍稍顯不敷。再細(xì)讀部分文章內(nèi)容時(shí)，筆者發(fā)現(xiàn)，在社會(huì)保障問題上過多文章偏向于研究具有完善社會(huì)保障體系的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，而這些國(guó)家中有很多其發(fā)展沿革與文化背景著實(shí)與我國(guó)相去甚遠(yuǎn)，過分夸大這些國(guó)家社保制度對(duì)我國(guó)的借鑒作用，于我國(guó)而言并無益處，符合我國(guó)國(guó)情的社保問題研究還不夠豐富。鑒于此，拙以為，是否應(yīng)將目光適當(dāng)投向亞洲特別是與中國(guó)近鄰的具有較為成熟社保制度的國(guó)家，這些國(guó)家或多或少都受到儒家文化的熏陶，與我國(guó)有類似的文化背景和理念。受儒家文化影響的國(guó)家和我國(guó)一樣都較為重視社會(huì)保障中家庭所起的作用，傳統(tǒng)家庭成員之間的互助模式以及家庭所承擔(dān)的責(zé)任對(duì)社會(huì)保障體系所起的積極作用無疑是從歐美國(guó)家借鑒不了的經(jīng)驗(yàn)。因此現(xiàn)有理論猶不足矣支持推行稅費(fèi)改革，各家之言仍需再論。

部分觀點(diǎn)對(duì)社會(huì)保障費(fèi)改稅之后能增強(qiáng)其強(qiáng)制性自信不疑，但筆者對(duì)此提出兩點(diǎn)疑義。一者，對(duì)稅能提高資金征收的強(qiáng)制性抱審慎懷疑態(tài)度。一般而言，稅的強(qiáng)制性的確會(huì)比費(fèi)更高，因此有人認(rèn)為征稅可大大減少社保繳費(fèi)的逃費(fèi)現(xiàn)象。但就我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況來看，論及繳稅我們繞不開的話題就是逃稅問題，既然逃費(fèi)逃稅現(xiàn)象還存在，那么對(duì)于大費(fèi)周章的費(fèi)稅改革的收效就不得不提出筆者的質(zhì)疑。二者，我國(guó)社會(huì)保障制度中很多都是以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)形式頒布的，鑒于我國(guó)國(guó)情，在我國(guó)法律體系還未完善的進(jìn)程中，國(guó)務(wù)院頒布的條例不是法律，而是行政法規(guī)，屬于規(guī)范性文件，但具有法律文件性質(zhì)，在實(shí)施過程中與法律效力一致，社保的繳費(fèi)亦是此情況。所以，既然社保繳費(fèi)政策已經(jīng)具有法律文件性質(zhì)，費(fèi)改稅后，以正式法律條令確定下來，兩種條令之間的效力會(huì)有多大差別，還不得而知。

涉及有關(guān)社會(huì)保障費(fèi)稅改革中的詳細(xì)內(nèi)容時(shí)，我們無法回避一些難以確定的因素，包括哪些人應(yīng)當(dāng)被納入征稅范圍，是否還會(huì)存在政府機(jī)構(gòu)職員、事業(yè)單位、企業(yè)職工和其他職業(yè)者相區(qū)別的情況，是否要和其他稅收采取相同的征收形式，征稅客體是單一工資薪金還是包括其他財(cái)產(chǎn)性收入，是對(duì)社會(huì)保障范圍內(nèi)的某一部分征稅，還是對(duì)整體征稅，都是需要再細(xì)細(xì)斟酌、深謀遠(yuǎn)慮的。

總之，對(duì)于改革模式的選擇應(yīng)遵循幾點(diǎn)原則，首先是由簡(jiǎn)及難推行改革，使改革的進(jìn)程更加順暢。其次應(yīng)處理好頂層設(shè)計(jì)與具體實(shí)際之間的關(guān)系，切不可鼓吹紙上談兵之計(jì)。最后改革應(yīng)更有利于促進(jìn)社會(huì)公平，造福更多的普通百姓。真正建立具有中國(guó)特色的、人民群眾誠(chéng)心擁護(hù)的社會(huì)保障制度。

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〔4〕鄧子基.關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)〔J〕.浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2002（1）.

〔5〕朱智強(qiáng).轉(zhuǎn)軌時(shí)期中國(guó)的社會(huì)保障財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及其防范〔J〕.山西財(cái)政稅務(wù)專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2004（6）.

〔6〕薛惠元.對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)保障費(fèi)改稅的質(zhì)疑〔J〕.財(cái)會(huì)月刊，2006（8）.

〔7〕鄭功成.推進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障改革的幾點(diǎn)思考〔J〕.中國(guó)軟科學(xué)，2001（4）.

〔8〕鄭秉文.費(fèi)改稅不符合中國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展戰(zhàn)略取向〔J〕.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（5）.

（責(zé)任編輯：張琦）