張志國，耿立娜

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依法治理背景下校長負(fù)責(zé)制的實踐探討

張志國，耿立娜

［摘要］落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制前提是有法可依。在依法治理的背景下，從完善黨委常委會和校長辦公會兩個議事規(guī)則這個“立法”角度探討如何落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。首先提出依法治理背景下制定兩個議事規(guī)則的意義，分析了兩個議事規(guī)則從理論到實踐存在的問題及原因，最后歸納總結(jié)出完善兩個規(guī)則的具體建議。

［關(guān)鍵詞］黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制；依法治理；議事規(guī)則

2014年10月黨的十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國的意見，依法治理是時代發(fā)展的趨勢和必然要求，對于高校來說就是要依法治校、依法治教。高校是復(fù)雜的組織體系，為了保證黨對高校的絕對領(lǐng)導(dǎo)，在我國實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是新中國成立后經(jīng)過不斷探索和變更最終確立的高校管理體制和根本制度。

作為高校的管理工作者，想談?wù)勅绾芜M(jìn)一步落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，這個問題涉及兩個層面，一是制度的問題，二是人的問題?！爸贫鹊膯栴}”顧名思義就是要建章立制、有法可依，具體來說就是制定黨委常委會和校長辦公會議事規(guī)則（以下簡稱“兩個規(guī)則”）；“人的問題”就是領(lǐng)導(dǎo)干部要提升自身素質(zhì)，能夠自覺遵守議事規(guī)則。確定議事規(guī)則是落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的第一步，在依法治理背景下，筆者主要從這個角度進(jìn)行探討。

一、兩個規(guī)則是高校依法治理的必然要求

依法治理是黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)和治理的基本方略，這個理念從黨的十五大開始一直到十八屆四中全會進(jìn)行專題研究，依法治理可謂逐漸深入人心。在這個時代背景下，高校必須要依法治校、依法治教，首要內(nèi)容就是落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制這個根本領(lǐng)導(dǎo)體制。而落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制必須要加強(qiáng)兩個規(guī)則的制定和完善，否則，落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制將可能是一句空話。兩個規(guī)則實際上是黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長負(fù)責(zé)制運行的操作法，是高校依法治理的必然要求和現(xiàn)實需要。

二、兩個規(guī)則從理論到實踐存在的問題

（一）兩個規(guī)則理論層面研究較少

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是高校研究的熱點問題，筆者在中國知網(wǎng)上分別以“題名”“主題”和“全文”查詢“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，分別有240篇、690篇和13272篇文章（截至2015年7月7日），總體上相關(guān)文章處于一種上升趨勢，特別是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》發(fā)布以來更是大幅度增加。已發(fā)表的論文基本上都是從宏觀角度進(jìn)行論述，講制度的優(yōu)越性、講領(lǐng)導(dǎo)體制的宏觀內(nèi)容、講宏觀的實施思路、講黨委和校長的關(guān)系等，基本上都是用宏觀分析研究宏觀問題，鮮有從議事規(guī)則這個操作層面談這個問題。因此，該領(lǐng)域理論研究相對缺乏，有必要進(jìn)行豐富。

（二）兩個規(guī)則實踐層面問題突出

筆者通過對天津市高校的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)兩個規(guī)則在實踐層面存在一些問題，主要表現(xiàn)為幾種情況：一是未制定。此種情況相對較少，但還是有的，如天津某高校按照上級要求只是制定了落實“三重一大”的規(guī)定，議事規(guī)則根本沒有，黨委常委會和校長辦公會的召開僅是根據(jù)經(jīng)驗而不是依據(jù)規(guī)則。［1］二是未經(jīng)過深入研究，基本上是照抄照搬其他高校，不同高校議事規(guī)則基本相同，同一高校兩個議事規(guī)則交叉重復(fù)或割裂嚴(yán)重。三是執(zhí)行不到位，很多高校把議事規(guī)則束之高閣，根本沒有嚴(yán)格地落實和執(zhí)行，制度變成了一紙空文。

三、兩個規(guī)則存在問題的原因分析

（一）指導(dǎo)性政策意見不足

1990年7月中央頒布《中共中央關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校黨的建設(shè)的通知》，首次提出高等學(xué)校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。1998年頒布的《高等教育法》、1996年3月中央頒布的《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》以及2010年的修訂版都明確指出，高等學(xué)校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。［2］［3］從1990年到2010年，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制一直處于不斷發(fā)展和完善階段，但是只是粗略地提及了黨委和校長職責(zé)權(quán)限，直到2014年10月，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于堅持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實施意見》才從議事規(guī)則的角度進(jìn)行了明確要求，但對于黨委常委會和校長辦公會在議事內(nèi)容的規(guī)定上界限仍不夠清晰。多年來，由于指導(dǎo)性政策意見不足，導(dǎo)致各高校兩個規(guī)則無法可依，流于形式。［4］

（二）關(guān)注“人”勝過關(guān)注“法”

自從1998年《高等教育法》頒布以來，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制成為研究熱點，每一項研究都希望對黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實施有所幫助和借鑒。但是綜合文獻(xiàn)以及高校的實際調(diào)研情況，我們發(fā)現(xiàn)在這個問題上存在通病，就是關(guān)注“人”勝過關(guān)注“法”。［5］以天津某高校為例，其非常重視黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實施，早在2001年就將此內(nèi)容作為一項課題進(jìn)行研究并撰寫了結(jié)題報告，該結(jié)題報告分三部分，從歷史回顧寫到內(nèi)涵研究再到貫徹實施，通篇約3萬字，基本上都是從人的角度進(jìn)行分析，包括黨委和校長的關(guān)系、黨委書記和校長的關(guān)系，班子成員協(xié)作等，用了少量內(nèi)容研究了“法”的問題，且只從宏觀上分析實施原則、加強(qiáng)制度建設(shè)等，并沒有從微觀的操作層面研究兩個議事規(guī)則。

（三）依法治理理念未落實到位

依法治國的基本方略是黨的十五大提出的，十六大、十七大直到十八屆四中全會都在積極推進(jìn)，依法治國的理念不斷強(qiáng)化，思路不斷完善，取得了長足進(jìn)步。進(jìn)步歸進(jìn)步，問題還是有的，在某些領(lǐng)域和行業(yè)，依法治理仍存在一定的不足和問題。在貫徹落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制過程中，兩個議事規(guī)則存在的問題實際上就是依法治理理念未落實到位的具體體現(xiàn)。

四、完善兩個規(guī)則的具體建議

參考以往的議事規(guī)則，研究有關(guān)文獻(xiàn)和制度文件，我們認(rèn)為完善兩個規(guī)則的基本思路就是要統(tǒng)籌考慮，協(xié)調(diào)一致，框架結(jié)構(gòu)要一致，內(nèi)容上要彼此對應(yīng)，避免兩個規(guī)則割裂、分立。建議議事規(guī)則主要包括：總則、會議組織召開、議事內(nèi)容、議題提出、議事程序和規(guī)則、會議紀(jì)律和會議的落實等幾個方面。其中議事內(nèi)容是制定議事規(guī)則的重點和難點。

（一）總則

總則一般包括規(guī)則的法律法規(guī)依據(jù)，及黨委常委會或校長辦公會的基本內(nèi)涵等。

（二）會議組織召開

黨委常委會和校長辦公會一般定期召開，每周或每兩周一次，特殊情況下，黨委書記可臨時召開黨委常委會，校長可臨時召開校長辦公會。會議的參加人員以及列席人員要進(jìn)行規(guī)定。有的文獻(xiàn)對校長辦公會參加人員進(jìn)行了分析探討，提出一些見解，但是《實施意見》已經(jīng)作了明確要求，黨委常委會出席人員為黨委常委，不是黨委常委的行政領(lǐng)導(dǎo)班子成員可列席會議。校長辦公會出席人員為學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)班子成員，黨委書記、副書記、紀(jì)委書記等可視議題情況參加會議。［6］

（三）議題提出和議事規(guī)則

要明確黨委常委會和校長辦公會議題如何提出、匯總、議題。要明確議題如何匯報、討論、決策，一般一事一議，發(fā)揚民主、充分討論。在決策方式上，黨委常委會和校長辦公會有所不同，黨委常委會按照“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”的工作方針，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行決策。校長辦公會一般由校長在廣泛聽取與會人員意見的基礎(chǔ)上，對討論研究事項作出決定。

（四）會議紀(jì)律和會議的落實

要強(qiáng)調(diào)會議紀(jì)律，堅持回避原則，在涉及與會人員個人及親屬問題時，當(dāng)事人必須回避。堅持保密原則，對涉密事項，按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。要強(qiáng)調(diào)會議落實，按照分工負(fù)責(zé)的原則，各分管校領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)組織落實，辦公室、紀(jì)檢、監(jiān)察室等有關(guān)單位進(jìn)行督辦、監(jiān)督檢查。

（五）議事內(nèi)容

如前述，黨委常委會和校長辦公會兩者議事內(nèi)容界限不清，在實際運行過程中更是出現(xiàn)議事內(nèi)容互相混雜的情況，因此深入研究黨委常委會和校長辦公會兩者議事內(nèi)容尤為重要。［7］通過研究《高等教育法》、《關(guān)于堅持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實施意見》等有關(guān)上位法，同時進(jìn)行文獻(xiàn)研究和實踐思考，筆者認(rèn)為黨委常委會和校長辦公會議事內(nèi)容主要包含兩部分：

1.各自獨立議事內(nèi)容。主要包括黨委常委會研究決定黨建、思想政治、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等黨務(wù)工作，校長辦公會研究決定的教學(xué)、科研、學(xué)科建設(shè)、行政管理等行政事項，具體內(nèi)容見表1。

表1　黨委常委會和校長辦公會獨立議事內(nèi)容

2.交叉議事內(nèi)容。主要內(nèi)容為研究事關(guān)學(xué)校發(fā)展和全局性的重大問題，一般由校長辦公會擬定方案，黨委常委會研究決定，校長辦公會再進(jìn)行落實，具體內(nèi)容見表2。

表2　黨委常委會和校長辦公會交叉議事內(nèi)容

五、結(jié)語

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是高校的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，實踐證明是符合中國國情的，是需要長期堅持的。在依法治理的時代背景下，黨委和校長必須遵守議事規(guī)則，按照議事規(guī)則討論決定事項，建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政分工合作、協(xié)調(diào)運行的工作機(jī)制，發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制最大的效能，提高決策能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，推動高校事業(yè)快速發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

［1］教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)直屬高校貫徹落實“三重一大”決策制度的意見［EB/OL］.（2011-4-27）［2015-7-7］http：// www.gov.cn/gzdt/2011-04/27/content_1853006.htm.

［2］中華人民共和國高等教育法［EB/OL］.［2015-7-7］http：// www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_619/ 200407/1311.html.

［3］中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例［EB/OL］. ［2015-7-7］http：//computer.swu.edu.cn/Home/page/View.aspx？group_id=2&module_id=19&article_id=2197&direction=0.

［4］中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于堅持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實施意見》［EB/OL］.（2014-10-15）［2015-7-7］http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-10/ 15/c_1112840901.htm.

［5］李勝利.對黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的幾點思考［J］.中國高等教育，2011（5）.

［6］柯炳生.知行合一落實好黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制［J］.中國高等教育，2013（18）.

［7］嚴(yán)蔚剛，王金龍.完善我國高校黨委與行政議事決策制度的探討［J］.中國高教研究，2015（2）.

責(zé)任編輯：劉升芳

［作者簡介］張志國，天津中醫(yī)藥大學(xué)助理研究員，碩士，主要從事高等教育與管理研究（天津 300193）；耿立娜，天津職業(yè)大學(xué)旅游管理學(xué)院講師，碩士，主要從事英語教育研究（天津 300410）。

［中圖分類號］G647

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1671-2277-（2016）01-0023-03

基金項目：天津中醫(yī)藥大學(xué)教育教學(xué)改革研究課題（2013JYB005）